Introducción

Tras las reformas de carácter liberal de los sistemas de pensiones en varios países del mundo en los últimos treinta años, la primera década del siglo XXI ha estado pautada por lo que algunos autores denominan el «segundo round de reformas» o las re-reformas de los sistemas de pensiones (^{Bertranou, 2009}; Mesa-Lago, 2009; Rodríguez Azcue y ^{Busquets, 2010}; ^{Vázquez D’Elía, 2014}; ^{Ortiz, I., y otros, 2019}). Sin embargo, este segundo round se caracteriza, a diferencia de su antecesor, por la ausencia de un corpus teórico común que guíe los proyectos reformistas (^{Rofman, Apella y Vezza, 2013}). En cambio, encontramos una variedad de iniciativas y procesos en los distintos casos latinoamericanos y de Europa Oriental que requieren un análisis con mayor detenimiento.

El primer objetivo de este trabajo es caracterizar los contenidos y los procesos de re-reforma de los sistemas de pensiones en los casos de América Latina (Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay) y en los de Europa Central y Oriental (Hungría, Letonia, Lituania y Polonia).

En segundo lugar, el trabajo se propone avanzar un paso más al indagar sobre las posibles causas o factores que han llevado a estos países a adoptar distintos tipos de reformas. Para ello se construyen cuatro hipótesis teóricas a partir del examen de la literatura desarrollada sobre la base de análisis de casos en los países desarrollados y de casos de países en desarrollo. Posteriormente, utilizando el método comparativo booleano, se elaboran argumentos explicativos de las re-reformas, lo que implica establecer un diálogo entre la evidencia empírica y la literatura teórica.

1-Las re-reformas en América Latina y Europa Central y Oriental

En primer lugar nos trazamos como objetivo inicial ensayar una caracterización de las re-reformas ―o «segundo round de reformas»― ² de los cuatro casos escogidos: Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay. Para ello hemos seleccionado los hechos, las decisiones y las medidas normativas más relevantes que, a nuestro juicio, equilibran la amplitud y la profundidad de los procesos. Posteriormente introducimos de modo más sintético los resultados de reforma de los cuatro casos seleccionados de Europa Central y Oriental, que permiten expandir el horizonte de casos y, por ende, someter las explicaciones teóricas a un universo más amplio y geográficamente diverso de instancias de reformas.

2-Teoría: las causas de las reformas

Diferentes enfoques teóricos han pretendido explicar primero el desarrollo y luego la retracción de los Estados de bienestar en general y de los sistemas de pensiones en particular. A continuación se desarrollan cuatro de ellos, en tanto ofrecen hipótesis que pueden aportar a la explicación de los casos considerados en este estudio.

El primero es la teoría de recursos de poder, también denominada socialdemócrata. El primer estudio desde esta visión es el de ^{Stephens (1979}), quien analizando diecisiete Estados de bienestar encontró que los más extendidos coincidían con la presencia de gobiernos socialistas y sindicatos fuertes. Posteriormente, ^{Korpi (1980}) identificó que un alto grado de movilización de la clase trabajadora, combinado con la presencia de ejecutivos encabezados por partidos socialdemócratas, generaba efectos en la equidad de ingresos, la redistribución y el gasto en empleo, al menos en el caso de dieciocho democracias capitalistas avanzadas. En definitiva, esta teoría sostiene que la centralización del sindicalismo, la fuerza de los partidos de izquierda y el debilitamiento y fragmentación de los partidos conservadores contribuyen a la expansión de los programas de Estados de bienestar.

En América Latina, desde un enfoque pluralista, ^{Mesa-Lago (1978}) encontró que la extensión y estratificación de los programas de seguridad social están relacionadas con la capacidad de los grupos de presión de reclamar al Estado el otorgamiento de beneficios y programas sociales. Puesto de otro modo, el autor sostiene que los grupos que manejaron mayores recursos de poder consiguieron mejores programas de pensiones que aquellos con escasa capacidad de presionar, por lo que, desde otra perspectiva y en otro contexto, sus hallazgos reafirman la centralidad de los recursos de poder subrayados por la corriente socialdemócrata. Desde este enfoque se desprende, por lo tanto, que tras una ola de reformas privatizadoras, las re-reformas aparecen como más probables en aquellos países que cuentan con apoyo partidario fuerte en el parlamento.

Si la teoría de los recursos de poder es de naturaleza sociocéntrica, el segundo enfoque considerado en este trabajo, que se ha dado en denominar neoinstitucionalismo, pone en un primer plano el efecto de los arreglos institucionales en el comportamiento político.⁴ Una variante dentro del neoinstitucionalismo es el enfoque de los veto players o actores con poder de veto (^{Tsebelis, 1995}), que plantea que la estabilidad o la modificación de las políticas es una función de la existencia de actores con capacidad de vetar los proyectos reformistas.

Con esta teoría como referencia, ^{Inmergut (1992}) estudió las reformas de los sistemas de salud en Suecia, Francia y Suiza. Estos tres casos compartían la presencia de asociaciones médicas poderosas opuestas a las reformas, por lo que la teoría de los recursos de poder no podía explicar el desenlace dispar de las reformas. En cambio, diferían en el grado de concentración/dispersión del poder político, ya que, por ejemplo, mientras en Suecia el Ejecutivo contaba con una mayoría legislativa disciplinada, en Suiza, la presencia de un Ejecutivo colegiado multipartidario, combinado con la institución del referéndum, hacían mucho más costoso el trámite de la reforma, lo que vetó su adopción. En la misma línea, el trabajo de ^{Huber, Ragin y Stephens (1993}) sobre los países de la OCDE concluye que las estructuras constitucionales con poder político disperso, que ofrecen múltiples puntos de veto, están asociadas negativamente con la expansión del Esatado de bienestar. En América Latina, igualmente, ^{Castiglioni (2006}) ha encontrado para el caso chileno que la relativa descentralización del poder fue uno de los factores explicativos del tipo de reforma social implementada durante el gobierno de Lagos.

En definitiva, como plantean ^{Huber y Stephens (2001}), más allá de la dirección de la reforma ―expansión o retracción―, los sistemas políticos con autoridad concentrada están más capacitados para promover reformas en sus sistemas de seguridad social que aquellos con autoridad dispersa, por lo que a efectos de nuestro estudio, cabría esperar experiencias de re-reforma en aquellos casos en los que la concentración del poder es una característica del sistema político.

El tercer enfoque considerado, que también se agrupa dentro del paraguas del neoinstitucionalismo, es el del legado histórico o policy feedback. La idea de este planteo es que las políticas previas, con el paso del tiempo, de vuelven instituciones, por lo que afectan la distribución de recursos entre los actores y, por lo tanto, el resultado del juego político (^{Pierson, 1993}). Inicialmente, el enfoque surgió como una respuesta a la explicación basada en los veto players, ya que se sostenía que la concentración del poder hacía identificables a los promotores de las reformas impopulares, lo que incrementaba los costos políticos de tramitarlas. Se señalaba que, en cambio, lo que explicaba el mantenimiento o la retracción de los programas de bienestar era la amplitud previa de los propios programas, ya que ante esquemas de protección generosos, las iniciativas de recorte se encontrarían con poderosos grupos de interés opositores, lo que no sucedería en las situaciones de programas previos, menos ambiciosos (^{Pierson, 1994}).

Aplicando este enfoque, ^{Skocpol (1992}) encontró que los veteranos de guerra en Estados Unidos se activaron como grupo de interés una vez que pasaron a beneficiarse de un programa de pensiones, y que una vez sucedido esto, los intentos de recorte se toparon con su resistencia. ^{Pierson (1994}), por su parte, comparó los intentos de reforma de la seguridad social en Reino Unido y en Estados Unidos, y encontró que mientras en el primer caso la naturaleza fragmentaria de los programas de protección posibilitó su éxito, la extensión y homogeneidad del segundo generó un efecto lock-in o candado que bloqueó la iniciativa reformista.

Posteriormente, tras la ola de reformas de recorte o privatizadoras del Estado de bienestar, algunos autores han comenzado a analizar el efecto de estas políticas como variable independiente en los posibles cursos de acción actuales. Es el caso de ^{Kay y Ewig (2011}), quienes estudian las políticas de pensiones y salud de los gobiernos de izquierda de Chile posteriores a las reformas liberales. Su trabajo encuentra que las políticas de privatización de la provisión de servicios de salud y seguridad social han generado un efecto lock-in que inhibió la emergencia de reformas estructurales tendientes a ampliar la provisión estatal en el nuevo contexto político, por lo que cabe hipotetizar que a mayor amplitud y profundidad de las reformas liberales previas, menos esperable es que surjan iniciativas de rereforma (y viceversa).

Por último, el cuarto enfoque retoma elementos de la teoría de la dependencia, que analiza, entre otros asuntos, los efectos del vínculo entre los países de la periferia del sistema capitalista y las instituciones financieras internacionales (IFI). Uno de los primeros análisis en esta línea es el desarrollado por ^{Müller (2009}), quien estudió las reformas del sistema de pensiones en tres países de Europa Oriental ―Hungría, Polonia y República Checa― y encontró que el tipo de reforme adoptada guardaba relación con el grado de endeudamiento externo. El argumento de la autora es que los países más endeudados, que tienen como única opción de financiamiento los préstamos de instituciones como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, se ven sometidos a aceptar las condicionalidades impuestas por estos, entre las que se encuentran la privatización de los sistemas de pensiones. Este enfoque fue posteriormente utilizado para explicar la diversidad de reformas en los sistemas de pensiones latinoamericanos, que durante la década de los noventa sufrieron un conjunto de reformas estructurales patrocinadas por las IFI (^{Mesa-Lago, 1999}; ^{Busquets, 2005}).

Con el advenimiento posterior de experiencias de re-reforma, nuevos trabajos han indagado ―y complejizado― el argumento sobre la incidencia del endeudamiento externo en las reformas de los sistemas jubilatorios. Estos estudios, de hecho, invierten la lógica explicativa de la incidencia del acceso internacional al crédito sobre las reformas, al plantear que estas pueden estar motivadas por la falta del acceso al crédit, como en su versión anterior, pero generar de hecho resultados en la dirección contraria. Concretamente, ^{Datz (2012}) sostiene que la vuelta a esquemas de provisión estatal de seguridad social está asociada con la imposibilidad de obtener financiamiento a tasas razonables en el mercado financiero internacional. La autora encuentra específicamente que, en el caso argentino, la necesidad de financiar obligaciones a corto plazo de la deuda y promover la reducción del déficit, en un contexto de acceso restringido significativamente al crédito internacional, fue determinante para la reestatización del sistema de pensiones, ya que la reforma otorgó liquidez al gobierno en el corto plazo. Otro estudio posterior (Datz y Dancsi, 2013), que compara la experiencia de los casos de Argentina y Hungría, pone sobre la mesa nuevos elementos empíricos que apoyan este argumento.

A efectos de nuestro trabajo es posible hipotetizar, entonces, que a mayor dificultad en el acceso al crédito en el mercado financiero internacional, más esperable encontrar reformas estatizadoras de la seguridad social.

A partir de las teorías, formuladas para explicar las reformas y retomadas para explicar las re-reformas, presentamos cuatro hipótesis explicativas: a) cuanto más fuertes en el parlamento los partidos de gobierno, más probable una estatización del sistema; 7 b) cuanto más fuerza institucional del Poder Ejecutivo, más probable una estatización del sistema; c) cuantos más radical la reforma liberal, menos probable una estatización del sistema, y d) cuanto menor el acceso al mercado de capitales, mayor la probabilidad de una estatización del sistema.

3-Explicando las re-reformas de la seguridad social: método

Operacionalización

Para medir los recursos de poder utilizaremos la fuerza de los partidos que, desde diferentes ideologías, se encuentran unidos por sus preferencias desmercantilizadoras en el terreno de la seguridad social. Esa opción se justifica debido a que, si bien en sentido estricto, la teoría de recursos de poder toma en consideración a la fuerza de los partidos de izquierda, por su vinculación con la fuerza sindical, en sentido amplio estamos frente a una teoría pluralista que pondera los recursos de poder, en este caso bancas parlamentarias, de los actores.

Como muestra la tabla 3, al momento de la reforma en Argentina, Bolivia y Uruguay, los gobiernos contaban con mayorías legislativas propias en ambas cámaras. En Chile, en cambio, el gobierno había perdido en una de las cámaras las mayorías obtenidas en las legislativas de 2005, por causa de deserciones individuales de legisladores de la coalición gubernamental; se codifica a este caso como con recursos de poder bajos, y a los otros tres, como con recursos altos.

Asimismo, con la tabla 4 mostramos la fuerza parlamentaria de los partidos en el gobierno en Hungría, Letonia, Lituania y Polonia. Los cuatro casos muestran la fuerza legislativa mayoritaria del gobierno: en Hungría, el partido Fidesz, del primer ministro Orban, sobrepasaba el 60% del total de los escaños; en Letonia, la suma de los partidos de gobierno ―Partido de la Gente, Unión de Verdes y Agricultores, Partido Nueva Era y LNNK―, que apoyaban al primer ministro Dombrovski, alcanzaba un 60%; en Lituania había una coalición mayoritaria de centroderecha en el poder ―Unión de la Patria - Demócrata-Cristianos Lituanos―, y finalmente, en Polonia, la Plataforma Cívica y el Partido Popular Polaco controlaban el parlamento, con la izquierda relegada.

Para medir la institucionalidad en términos de concentración o dispersión del poder, la literatura ha recurrido tradicionalmente al análisis de las constituciones nacionales (^{Tsebelis, 1995}). Una alternativa, que se enfoca en las instituciones informales, ha considerado a los tipos de liderazgos ejercidos para calificar a los gobiernos como con poder más concentrado o disperso (^{Levitsky y Roberts, 2011})11. La primera opción es la que seguimos en este trabajo, para lo cual utilizamos el índice de poder del Poder Ejecutivo (0-7); según este índice, se mide el número total de los poderes dados al Ejecutivo nacional como un todo.12

En Argentina, Letonia y Lituania encontramos un poder del Ejecutivo bajo (3 o 4), mientras que Bolivia, Chile, Hungría, Polonia y Uruguay tienen un poder del Ejecutivo alto (5 o 6).

Para medir el legado histórico utilizamos como indicador la modalidad de reforma liberal previa realizada. Siguiendo a ^{Busquets (2005}) y ^{Antón Pérez (2006}), Argentina, Letonia, Lituania, Hungría y Uruguay realizaron reformas mixtas que introdujeron un pilar de capitalización individual, pero que, a la vez, mantuvieron el pilar de solidaridad intergeneracional. Bolivia y Chile, en cambio, implementaron reformas más profundas que reemplazaron al sistema estatal previo por uno basado únicamente en la capitalización individual. Como consecuencia de esto, clasificamos a Argentina, Letonia, Hungría y Uruguay en la categoría de legado bajo o moderado, y a Bolivia y Chile en la categoría de legado alto.

Finalmente, el acceso a los mercados internacionales de crédito lo medimos a través de tres indicadores.

El primero es la calificación otorgada por las agencias calificadoras de riesgo a los bonos de largo plazo emitidos por los países en el momento de las reformas. Como muestra la tabla 5, en América del Sur, el único país con grado inversor era Chile. Bolivia y Uruguay obtenían notas intermedias, que no llegaban al grado inversor, y Argentina, en sus bonos denominados en dólares, se encontraba en una situación de default restringido.

En Europa del Este, en cambio, como se observa en la tabla 6, todos los países contaban con grado inversor, tanto para sus bonos en dólares (USD) como en moneda nacional (m/n.). Polonia presentaba la mejor nota, y Hungría, la peor ―la más cercana a la pérdida del grado inversor―; pero los cuatro se mantenían, al momento de sus reformas, por encima de esta barrera cualitativa.

El segundo indicador es el riesgo premium para el otorgamiento de préstamos de financiamiento de exportaciones desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En la tabla 7 se observa la presencia de dos países considerados libres de riesgo, Hungría y Polonia, y otro con valor sistemáticamente bajo, Chile. Lituania y Letonia muestran valores bajo e intermedio, respectivamente, aunque condiciones deteriorantes en ambos casos con respecto al año anterior a la reforma. Uruguay muestra un valor intermedio de 4, constante, y el resto de los países latinoamericanos, valores que representan alto riesgo, aunque mejorando en el caso de Bolivia.

Finalmente, se considera la presencia o ausencia de crisis económica al momento de la reforma. Todos los países de Europa del Este se encontraban afectados por la crisis financiera global de 2008, lo que generó un empeoramiento relativo de las condiciones de acceso al crédito, así como un deterioro de los portfolios de los administradores privados. Argentina, por su parte, fue golpeada indirectamente por la crisis, lo que generó una recesión en su economía; tampoco contaba con acceso al financiamiento externo, producto de su política posdefault. En cambio, Bolivia, Chile y Uruguay mantuvieron tasas positivas de crecimiento en estos años y, en términos comparativos, sufrieron en menor medida los impactos de la crisis global.

Así, considerando los tres indiciadores, puede establecerse que en América Latina, Argentina y Bolivia mostraban dificultades con el acceso al financiamiento, no así ―o en menor medida― Chile y Uruguay, mientras que en Europa del Este, si bien producto de fenómenos distintos y partiendo de una situación inicial también distinta, todos los países enfrentaban un empeoramiento relativo de su acceso y de la composición de las carteras de inversión, producto de la crisis financiera. Por esto, la clasificación realizada en este trabajo ubica a Chile y Uruguay por un lado y al resto de los casos en otro.

Ahora presentaremos la tabla de la verdad de la que hablábamos anteriormente (tabla 8), siguiendo la propuesta de análisis comparativo de Ragin. Aquí, los recursos de poder (RECPOD), la institucionalidad (INST), el legado histórico (LEGHIST) y la relación con el sistema global (ACCESO) son las variables a ser consideradas.

Los argumentos presentados no tienen contradicciones a resolver ―o sea, no hay dos argumentos iguales para diferentes resultados―, por lo cual seleccionamos las combinaciones con R = 1 para aplicar el procedimiento de simplificación de la matriz booleana (ver tabla 9).

Los casos de Hungría y Polonia tienen igual valor en la configuración, por lo que se convierten en una única explicación (ver tabla 10).

Las combinaciones de las filas pueden ser simplificadas. Podemos presentar nuestras soluciones de la manera en que se observa en la tabla 11.

R = RECPOD x inst x leghis x acceso + RECPOD x INST x acceso

= RECPOD x acceso x (inst x leghist + INST)

Los casos de Letonia y Lituania tienen igual valor en la configuración, por lo que se convierte en una sola configuración (ver tabla 12).

Finalmente, tenemos dos configuraciones que pueden ser simplificadas:

R = recpod x INST x LEGHIST x ACCESO + RECPOD x leghist x ACCESO

= ACCESO x [ (recpodx INST x LEGHIST) + (RECPOD x leghist]

5-Argumentos como conclusiones

5.1. El trabajo presentado ha mostrado, en primer lugar, que los cambios en los regímenes de seguridad social no se agotaron en las reformas liberales de los 1990. Por el contrario, los 2000 han traído consigo una ola de re-reformas, que se verifica no solo en la región latinoamericana sino también en Europa del Este. Dentro de esta tendencia general, un primer elemento que resalta es que no todas las reformas han tenido el mismo grado de profundidad. Pues es posible identificar, en ambas regiones, tanto ajustes paramétricos como reformas estructurales.

5.2. La segunda conclusión general que se desprende del estudio es que no existen caminos únicos que conduzcan hacia una reforma estructural, o bien hacia una paramétrica. Por el contrario, se identificaron distintas configuraciones causales que derivan en cada uno de los resultados encontrados, lo que subraya la necesidad de incorporar a la complejidad causal en las explicaciones formuladas.

5.3. La reversión total de la reforma liberal, o fin de las cuentas individuales, podría explicarse, en un caso, por la fuerza gubernamental en el parlamento, el bajo legado histórico y el no acceso a los mercados de capitales, sin perjuicio de la dispersión institucional del poder.

La «tormenta casi perfecta» es el caso de la reforma en el primer período de gobierno de Cristina Fernández (2008), en la Argentina.

5.4. La reversión total de la reforma liberal también podría explicarse en tres casos por la fuerza política e institucional del Poder Ejecutivo, el bajo legado histórico, y el no acceso a los mercados de capitales; son los casos de la reforma en Bolivia (2011), Hungría (2011) y Polonia (2014).

5.5. Las reformas de segunda generación de la reforma liberal se explican por la debilidad gubernamental en el parlamento, el alto legado histórico y el acceso al mercado de capitales, sin perjuicio de la fuerza institucional del Poder Ejecutivo. La tormenta casi perfecta es el caso de la reforma en el primer gobierno de Michelle Bachelet (2008), en Chile.

5.6. La reversión parcial, o debilitamiento, de la reforma liberal se explica por la debilidad del gobierno en el parlamento, el alto legado histórico y el acceso al mercado de capitales, sin perjuicio del poder institucional con que contaba el Ejecutivo; son los casos de Letonia (2009), Lituania (2009) y Uruguay (2008).

5.7. Para los casos en que en las reformas se estableció el fin de las cuentas individuales, la fuerza política del Poder Ejecutivo y el no acceso al mercado de capitales fueron condición necesaria. Hay dos configuraciones diferentes para los cuatros casos.

5.8. Las reformas de segunda generación, u orientadas a la mejora de la cobertura, se dan cuando el acceso al mercado de capitales es una condición necesaria. Hay también dos configuraciones para cuatro casos.

5.9. Estos hallazgos empíricos revelan, a nivel teórico, la importancia del acceso al mercado de capitales o al neodependentismo para el conjunto de las explicaciones a través de diferentes configuraciones.