ENRAIZAMIENTO ELECTORAL EN ÁMBITOS SUBNACIONALES. ANÁLISIS DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICO-ELECTORALES PERUANAS (1963-2014)

Electoral rooting in subnational level. Political analysis of peruvian electoral organizations (1963-2014)

José Luis Incio* y Rodrigo Gil*^*

Resumen: Este artículo se presenta como un aporte a los estudios sobre el sistema de partidos peruano a escala subnacional. Se propone y discuten los hallazgos de una medida —Indicador de Enraizamiento Agregado (IEA) — para el análisis del sistema de partidos en los ámbitos locales y regionales. Para ello se explora el enraizamiento de las organizaciones político-electorales ganadoras de municipios provinciales y gobiernos regionales en el período 1963-2014. Hacia la última elección del período (2014) la evidencia indica que el enraizamiento a escala provincial y regional es débil pero con signos de una recuperación progresiva. Asimismo, a través del IEA se evalúa parcialmente el nivel de institucionalización del sistema de partidos subnacional.

Palabras clave: Ámbitos subnacionales, Enraizamiento electoral, Organizaciones político-electorales, Perú

Keywords: Subnational level, Electoral rooting, Electoral organizations, Peru

1. Introducción

Las dinámicas de competencia electoral subnacional en el Perú revelan una historia de poco más de cincuenta años. El año 1963 —bajo el mandato presidencial de Fernando Belaunde Terry— marcó el inicio de la competición electoral subnacional, en tanto se llevaron a cabo elecciones en municipios provinciales y distritales. Posteriormente, en el 2002 —durante el gobierno de Alejandro Toledo— se reconoció el derecho a elegir a las autoridades de los nóveles gobiernos regionales.[1]

Las regiones, las provincias y los distritos son, en ese orden jerárquico, los ámbitos sobre los cuales se realiza el estudio. Actualmente se eligen cada cuatro años—por sufragio directo y en elecciones simultáneas— a los gobernadores regionales, los alcaldes provinciales y los alcaldes distritales de todo el país. Todos los cargos son de mandato revocable y están impedidos de reelegirse inmediatamente[2].

                                                     

 Entre la primera elección (1963) y la última (2014) se realizaron trece comicios de carácter subnacional.[3] En este período participaron cuatro tipos de organizaciones político-electorales: partidos políticos, movimientos regionales, alianzas electorales y organizaciones de alcance local. En tal sentido, las organizaciones político-electorales peruanas no se constituyeron como meras participantes en elecciones de alcance nacional (presidenciales y/o congresales), sino que también fueron recurrentes competidoras en los distintos espacios subnacionales.

Este artículo se enfoca en un rasgo insuficientemente explorado para el caso peruano: el “enraizamiento electoral” de las organizaciones político-electorales. Al ser un período extenso se recurre a esta característica como un proxy que permita dar luces, de manera longitudinal, sobre los niveles de institucionalización del sistema de partidos subnacional.

Para llegar a ello se analizará de manera agregada el enraizamiento de los cuatro tipos de organizaciones político-electorales en cada proceso electoral del marco temporal propuesto. Dicha tarea se realizará a través de la elaboración y medición de un indicador denominado Indicador de Enraizamiento Agregado (IEA). El IEA mide para una provincia o región el nivel de enraizamiento obtenido por la organización político-electoral ganadora. Para esto se toma en cuenta la proporción de unidades subnacionales menores que conforman la provincia o región en las cuales la organización político-electoral también resultó victoriosa.

La construcción del IEA es un esfuerzo para alejarse de metodologías limitadas temporalmente y/o enfocadas en escasos tipos de organizaciones político-electorales. En tal sentido, este artículo se ocupa de los cuatro tipos de organizaciones político-electorales en las trece elecciones subnacionales, tomando en cuenta todas las regiones, todas las provincias y todos los distritos del Perú. Esta forma de medición es importante en un “sistema de partidos multinivel” como es el peruano (Dosek y Freidenberg 2013; Freidenberg y Suárez-Cao 2015; Batlle y Cyr 2015), en el que se eligen simultáneamente autoridades en diversos niveles de gobierno y donde existen “múltiples interacciones entre los distritos que integran un nivel de competencia así como también entre los diferentes niveles del sistema de partidos” (Batlle y Cyr 2015: 224)[4].

El presente texto complementa la producción académica referida al sistema de partidos subnacional peruano. Agrupada —de modo arbitrario— esta literatura ha resaltado, de un lado, las dinámicas de los partidos políticos nacionales en la arena subnacional (Meléndez 2010; Vergara 2011; Ruiz et. al. 2013; Barrenechea 2014; Zavaleta 2014; Batlle y Cyr 2015) y, de otro lado, la aparición de los movimientos regionales y sus desempeños electorales (Meléndez y Vera 2006; Tanaka y Guibert 2011; Meléndez 2009; De Gramont 2010; Seifert 2014, Zavaleta 2014). En consecuencia, el artículo se construye sobre un estado del arte que ha detallado y explicado la evolución del sistema de partidos subnacional, el cual carga con los legados de las décadas previas (Tanaka 1998). Por esta razón se considera que la evidencia producida por el IEA no puede quedar como un dato estático, inmóvil, sino que debe dialogar con lo expuesto por la literatura.

Al analizar el enraizamiento se intenta llamar la atención sobre uno de los criterios considerados para evaluar el nivel de institucionalización del sistema de partidos, siguiendo los planteamientos del clásico Mainwaring y Scully (1995) y sus derivaciones (Mainwaring 1999; Mainwaring y Torcal 2005). En concreto, se sostiene que un sistema de partidos tendrá mayor estabilidad —mayores niveles de institucionalización— siempre que las organizaciones político-electorales establezcan raíces profundas y construyan en la sociedad un vínculo efectivo, de largo plazo. El fuerte arraigo de las organizaciones político-electorales en la sociedad y en sus redes y organizaciones refuerza la institucionalización de un sistema de partidos (Mainwaring y Torcal 2005: 146). Visto así, el IEA podrá dar evidencia sobre las características de la institucionalización del sistema de partidos subnacional peruano y discutir sus posibilidades a futuro.

Este artículo está dividido en cinco secciones. Luego de esta introducción, en la próxima expondremos la discusión sobre la institucionalización del sistema de partidos en América Latina, haciendo hincapié en la dimensión del enraizamiento. En la tercera sección se presenta la fórmula de medición utilizada en nuestro análisis, a la par de otras mediciones de enraizamiento para el caso peruano. En la cuarta repasamos concisamente la literatura sobre las dinámicas del sistema de partidos a escala nacional y subnacional, vinculándola con la evidencia recogida por el IEA. En la última sección se presentan resumidamente los hallazgos y conclusiones del artículo, y se dejan sentadas algunas interrogantes de cara al futuro.

2. El “enraizamiento” como característica de los sistemas de partidos en América Latina

Desde el enfoque de estudio propuesto, el análisis del enraizamiento prioriza la capacidad de las organizaciones político-electorales para integrar verticalmente los distintos niveles de gobierno, específicamente en épocas electorales. No obstante, es necesario contemplar paralelamente que, desde una perspectiva más amplia, las organizaciones político-electorales son víctimas de su tiempo y estas ya no ostentan la legitimidad de la que gozaban décadas atrás. En ese sentido, se puede señalar que existe una crisis de representación que va más allá de lo puramente electoral, la cual se manifiesta en una dislocación entre la sociedad (el electorado) y los vehículos de representación, es decir, las organizaciones político-electorales. Esta crisis no se manifiesta únicamente en una región como la latinoamericana (ver Alcántara y Freidenberg 2001)[5]; por el contrario, se extiende también hacia regímenes democráticos de diversos países desarrollados a escala mundial (Dalton y Weldom 2007; Dalton et. al. 2013). Como manifiestan Dalton et. al., los principales desafíos que encaran las organizaciones político-electorales en la actualidad son el “creciente distanciamiento de la sociedad con los partidos; el surgimiento de actores alternativos en los procesos electorales; y la creciente dependencia partidaria en el aparato estatal en detrimento de sus propios votantes/miembros” (2013:10; traducción propia).

¿Para qué examinar, entonces, a organizaciones que han visto menguada su capacidad de representación, las cuales deben lidiar contra sucesivos y múltiples desafíos con el objetivo de subsistir? Pese a que las posibilidades de revertir esta situación son escasas en el horizonte temporal, se considera que las organizaciones político-electorales continúan siendo piezas medulares en la estructuración de los sistemas políticos (Lipset 2000). De un lado, se presentan como atajos informativos para los electores, de modo que reducen inmensas cantidades de información crítica concerniente a los candidatos y a los programas de gobierno que presentan en cada elección (Downs 1965). Del otro, posibilitan la gobernabilidad: coordinan intereses contrapuestos; canalizan (con matices) las demandas ciudadanas; solucionan conflictos que a partir de ellas emerjan; en ese sentido, brindan predictibilidad a la política al consolidar proyectos de “largo aliento” por sobre los intereses individuales de candidatos “con programa propio” (Aldrich 1995). En suma, a pesar de las dificultades, las organizaciones político-electorales son necesarias para la articulación y estabilidad de los sistemas políticos, así como también lo son para la consecución, mantenimiento y mejora de la calidad de la democracia (Schattschneider 1942; Dalton et. al. 2013).

Aunado al interés por la estructuración, articulación y estabilidad que imprimen las organizaciones político-electorales en los sistemas que las abarcan, Mainwaring y Scully (1995) señalaron en su trabajo pionero que la diferencia esencial entre los sistemas de partidos latinoamericanos se podía hallar en su “nivel de institucionalización”[6]. Para los autores, la “institucionalización hace referencia a un proceso por el cual una práctica u organización se establece y se vuelve conocida, sino universalmente aceptada. Los actores desarrollan expectativas, orientaciones y conductas basadas en la premisa que estas prácticas u organizaciones prevalecerán en el futuro cercano” (Mainwaring y Scully 1995: 4).

Concretamente, Mainwaring y Scully (1995: 4-17) establecieron cuatro dimensiones e indicadores de análisis, con el objetivo de determinar el nivel de institucionalización de los sistemas de partidos. En primer lugar, un sistema de partidos institucionalizado –a diferencia de uno “fluido” o incipiente– debe manifestar cierta regularidad en las reglas de competencia electorales, así como en la naturaleza de la competencia entre organizaciones político-electorales. Esto es, en un sistema de partidos institucionalizado se espera que las agrupaciones, sobre todo las más importantes, no desaparezcan repentinamente entre procesos electorales. En segundo lugar, las organizaciones político-electorales deben estar socialmente arraigadas, de manera que estructuren en el largo plazo las preferencias políticas y las lealtades de los electores. Por esta razón, los autores resaltan que el vínculo entre ciudadanos y organizaciones partidarias dota al sistema de regularidad. En tercer lugar, los actores políticos legitiman los procesos electorales (y a sus agrupaciones) como las instituciones principales por las que se accede a puestos de gobierno. Por último, en sistemas de partidos institucionalizados importan únicamente los asuntos de la organización partidaria, que tiene suficiente autonomía frente a líderes caudillistas con intereses particulares. Siguiendo esta línea, un sistema de partidos institucionalizado ofrece estabilidad y predictibilidad para las élites políticas y los actores sociales. En contraste, en sistemas de partidos incipientes se introducen niveles de incertidumbre que repercuten en una mayor volatilidad y en un menor apego hacia las organizaciones político-electorales.

Las subsiguientes elaboraciones relacionadas a la institucionalización del sistema de partidos llamaron la atención sobre la multidimensionalidad del concepto. Para los autores, principalmente Mainwaring (1999) y Mainwaring y Torcal (2005), los cuatro indicadores arriba señalados se correlacionan, es decir guardan una relación “lineal, aditiva y positiva” (Luna 2015). De manera explícita, Mainwaring señala que “las cuatro dimensiones de la institucionalización no tienen por qué ir juntas, pero casi siempre lo hacen. Conceptualmente, un sistema de partidos podría ir muy institucionalizado en una dimensión y poco institucionalizado en otra, pero empíricamente, esto es excepcional” (1999: 27)[7]. Esta concepción indica que un sistema de partidos estable debería contar, de manera correlacionada, con una baja volatilidad, elevados niveles de arraigo, alta legitimidad política y organizaciones político-electorales consolidadas, organizacionalmente duraderas.

Dada la existencia de esta estructura lineal, Mainwaring y Torcal (2005) establecieron un vínculo directo entre volatilidad (primer indicador), arraigo (segundo indicador) y las conexiones programáticas e ideológicas del electorado. Si bien la concepción original de Mainwaring y Scully (1995) no referencia directamente vínculos programáticos entre votantes y las organizaciones político-electorales como indicador de enraizamiento,[8] mediante esta “semblanza de familia”[9] los autores establecieron que:

Además, el vínculo entre arraigo y estructura programática se sostiene de la siguiente manera:

“Donde los partidos tienen fuertes raíces en la sociedad, muchos votantes se sienten conectados al partido y votan regularmente por sus candidatos. Muchas teorías que abordan las razones por las que los individuos desarrollan fuertes vínculos con los partidos, o a la inversa, las razones por las que los partidos desarrollan fuertes raíces en la sociedad, se basan en la lógica de la existencia de mecanismos ideológicos o programáticos que producen dicha conexión.” (Mainwaring y Torcal 2005: 160).

Consecuentemente, en los sistemas de partidos institucionalizados, principalmente aquellos que corresponden a democracias industriales avanzadas, la sociedad se liga electoralmente a las organizaciones político-electorales a partir de conexiones ideológicas. Ello guarda correlato con una menor volatilidad, es decir con mayores niveles de estabilidad. La otra cara de la moneda serían los sistemas de partidos de América Latina, donde predomina un voto mucho más personalista (Mainwaring y Torcal 2005: 161-165), lo que indica un menor arraigo de las organizaciones político-electorales en la sociedad[10]. Si se enfocase directamente la dimensión del arraigo, los autores parecen hallar como factor de estabilidad en un sistema de partidos al vínculo programático (duradero) entre organizaciones político-electorales y el electorado.

Esta concepción de estabilidad es, cuando menos, debatible, teórica y empíricamente, ya que existe evidencia que pone en entredicho esta supuesta relación causal. Kitschelt (2000), por ejemplo, ha demostrado la existencia de sistemas de partidos estables que estructuran el vínculo entre la élite política y el electorado desde: (I) el carisma de los liderazgos políticos; (II) incentivos e intercambios materiales directos, en clave clientelista. Asimismo, Zucco (2015: 68-88) ha propuesto una nueva categoría de análisis para el sistema de partidos brasilero: “sistema de partidos hidropónico”. Por  medio de variables ideológicas, de identificación partidista y comportamiento electoral, Zucco muestra que el sistema de partidos de Brasil es un ejemplo paradigmático de un sistema “incipiente”: débilmente arraigado, sin organizaciones fortalecidas ni legitimidad; sin embargo, sumamente estable en materia electoral[11]. Finalmente, Luna (2015: 21-38) sostiene mediante un análisis estadístico que la correlación entre estabilidad y el arraigo programático existe, pero solo de modo marginal. Al ser dimensiones diferentes, mantienen una evolución dispar que invalida una operacionalización conjunta. Luna, en este sentido, plantea desglosar el concepto de institucionalización de Mainwaring y Scully con el objetivo de distinguir la estabilidad electoral de la presencia de conexiones programáticas. Así, “una alternativa viable y quizás más productiva sería desglosar completamente las distintas dimensiones englobadas actualmente en el concepto, y tratarlas como fenómenos teóricos y empíricos diferentes e independientes (…)” (Luna 2015: 35).

El IEA es, justamente, una manera de desglosar el concepto de institucionalización del sistema de partidos y tratar de manera autónoma la segunda de sus dimensiones. Tal como se desprende del marco teórico, no se busca dar cuenta empíricamente de vínculos entre la volatilidad y las conexiones programáticas y, de otro lado, el enraizamiento o arraigo. Basado en una medición netamente electoral para el caso peruano a escala subnacional, esta investigación recoge parte de la propuesta teórica de Mainwaring y Scully (1995), Mainwaring (1999) y Mainwaring y Torcal (2005) sobre el enraizamiento. En tal sentido, se considera que en un sistema de partidos donde se manifieste un considerable nivel de enraizamiento de las organizaciones político-electorales, en donde estas puedan integrar verticalmente distintos niveles de gobierno, los actores políticos y sociales podrán desarrollar expectativas, orientaciones y conductas a sabiendas de que los vehículos de representación (las organizaciones político-electorales) prevalecerán en el futuro cercano. De esta manera la articulación de la política se profundiza, la representación se fortalece, y se refuerza la institucionalización del sistema de partidos.

3. Propuesta metodológica

En esta sección se desarrolla la propuesta metodológica del artículo vinculada al Indicador de Enraizamiento Agregado (IEA)[12]. Para construir el indicador se recurre a la base de datos electoral de INFOgob, observatorio perteneciente al ente rector en materia electoral del Perú, el Jurado Nacional de Elecciones[13]. Por esta razón se reconoce la veracidad y rigurosidad de la información oficial relacionada a los procesos electorales del país.

IEA provincial-distrital. En cada proceso electoral del período 1963-2014 se identifican, primero, todas las organizaciones político-electorales ganadoras de los municipios provinciales, para posteriormente medir su nivel de enraizamiento electoral entendido como el número total de municipios distritales conseguidos en las provincias donde triunfaron. Este procedimiento se replica en todas las provincias y distritos del país; de esa manera es posible promediar, en una elección dada, el nivel de enraizamiento agregado de las organizaciones político-electorales.

IEA regional-provincial y regional-distrital. Se propone evaluar y comparar el enraizamiento electoral de los partidos políticos y movimientos regionales que triunfaron en las elecciones regionales, desde el 2002 -año que inicia la competencia en regiones- hasta el 2014. Ambas organizaciones político-electorales se configuran como los principales contendientes en los espacios regionales (ver Tabla 2).

Para la medición de (I) y (II), los valores que puede obtener el IEA se localizan en un rango de 0 a 1, donde 1 representa el mayor grado de enraizamiento posible. La presencia de valores cercanos a 1 indica un sistema con un nivel de arraigo significativo, esto es, donde las organizaciones político-electorales logran articular los distintos niveles de administración estatal y le brindan al sistema de partidos un mayor nivel de institucionalización. En ese sentido, los valores del IEA situados entre 0.7–1 serán calificados como fuertes. En contraste, valores cercanos a 0 indican un débil enraizamiento de las organizaciones político-electorales, y por ende, una endeble articulación del sistema. Por ello, los valores del IEA que se sitúen en el rango 0–0.39 serán calificados como débiles. Por último, valores del IEA situados entre 0.4–0.69 serán calificados como niveles de enraizamiento medio, los cuales revelan un arraigo moderado de las organizaciones político-electorales.

Se reconoce que esta forma de medición corre el riesgo de simplificar excesivamente las dinámicas políticas en su afán de abarcar una gran cantidad de casos. En tal sentido, la proyección de un valor promedio para dar cuenta del nivel de enraizamiento en una elección dada podría sesgar la investigación al no incluir variables con potencial incidencia sobre el fenómeno de estudio. Por ello se considera que el valor del IEA debe ser necesariamente complementado con otros indicadores para así obtener una lectura más amplia sobre los niveles de institucionalización del sistema de partidos subnacional.

4. El enraizamiento electoral de las agrupaciones en el Perú (1963-2014)

En esta sección vinculamos la evidencia producida por el IEA con el estado del arte sobre el sistema de partidos peruano a nivel nacional y subnacional. Para ello dividimos el análisis en dos apartados: de un lado, nos enfocamos en el período 1963-2014, donde se muestra el nivel de enraizamiento de las organizaciones político-electorales a escala provincial-distrital; de otro lado, en el período 2002-2014, exponemos y comparamos el enraizamiento de los partidos políticos y movimientos regionales, controlando su arraigo a escala regional-provincial y regional-distrital.

4.1. Apogeo y crisis del enraizamiento electoral en el Perú (1963-2014)

Para la década de 1960, el Gráfico 1 revela que las organizaciones político-electorales obtuvieron —según la categorización propuesta en la sección metodológica— niveles de enraizamiento medio. Así, mientras que en la elección de 1963 el resultado fue 0.59, en 1966 el indicador expresa un valor de 0.58. La evidencia nos refiere un sistema de partidos subnacional parcialmente enraizado, en tanto sus principales organizaciones tuvieron la capacidad de articular verticalmente los niveles provinciales y distritales[14]. A raíz del golpe militar de 1968, no obstante, se impidió la celebración de cualquier tipo de proceso electoral hasta el año 1980, año del retorno a la democracia.

Entrada la década de 1980, se observa una dinámica estructurada del sistema de partidos en relación a la oferta política a nivel nacional. Esencialmente cuatro partidos políticos articularon la arena política nacional: Izquierda Unida, Partido Popular Cristiano (PPC), Acción Popular (AP) y el APRA (Tanaka 1998; Kenney 2003; Crabtree 2010). Entre ellas concentraron más del 90% de la votación nacional en las elecciones presidenciales de 1980 y 1985. Durante esta década los partidos nacionales tuvieron una “dinámica representativa”: no solo acumularon la mayoría de votos en las sucesivas elecciones, sino que, además, lograron representar las demandas de los movimientos sociales y se comprometieron a respetar las instituciones democráticas adoptadas en la carta constitucional de 1979 (Tanaka 1998: 62-63). Paralelamente, estos partidos articularon el sistema subnacional. Ruiz et. al. (2013: 138-141) muestran que los cuatro partidos concentraron el 89.5% de municipios provinciales y 87.5% de municipios distritales durante la década (ver INFOgob), lo que indica una fortaleza sobresaliente.

De este punto en adelante el sistema de partidos entró en una crisis irreversible. Tanaka (1998, 2010) considera que existen dos rasgos fundamentales que permiten entender el derrumbe del sistema. En primer lugar, los partidos tradicionales cayeron en el espejismo de la representación. Así, a fines de los ochentas, los partidos tradicionales creyeron estar representando a la sociedad a través de sus relaciones con organizaciones sociales formales, como los gremios sindicales, cuando en realidad estas ya no eran realmente expresivas de la sociedad. En segundo lugar, las lógicas intrapartidarias de las organizaciones político-electorales, signadas por sus desavenencias internas y por los meros errores estratégicos y electorales de las élites políticas, desvirtuaron su capacidad de representación. Por consiguiente, el impacto de los conflictos intra e interpartidarios en la arena de la opinión pública tuvieron consecuencias nefastas en su capacidad de representación y, con ello, en sus posibilidades de éxito electoral.

La literatura sobre la crisis del sistema de partidos concuerda con los hallazgos obtenidos por el IEA. Como se observa en el Gráfico 1, hacia la elección de 1989 los niveles de IEA descendieron fuertemente, dando cuenta de un sistema en camino a una desarticulación mucho más profunda. Ello corrobora el argumento de que el derrumbe del sistema de partidos no fue consecuencia de los primeros años del régimen fujimorista, sino que el propio sistema ya mostraba signos de su debilidad desde antes de la llegada de Fujimori a la presidencia (Tanaka 1998; Dietz y Myers 2007). En ese sentido, la recuperación de las organizaciones político-electorales en el segundo lustro de los ochentas fue parcial; este efímero proceso fue únicamente un “espejismo democrático” (Tanaka 1998) que no pudo hacerle frente a una sociedad socavada por la violencia política del terrorismo, la acelerada informalización del sector laboral y el proceso hiperinflacionario de fines de la década.

La caída del sistema de partidos de la década de 1990 no solo ocurrió a escala nacional, sino también subnacional. Esto guarda cercana relación con la aparición de políticos independientes (Levitsky y Cameron 2003; Zavaleta 2014). Los independientes fueron los personajes de la arena política que adoptaron posturas ambiguas frente a las lógicas antipolíticas del fujimorismo. El fenómeno de los independientes –y su precaria posición frente al Fujimorato– marcó profundamente al débil sistema partidario, tanto a nivel nacional como subnacional, caracterizado por la ausencia de vínculos programáticos entre candidatos y organizaciones político-electorales.

El análisis del IEA reafirma que la década de 1990 representó el desplome completo del sistema de partidos, esta vez a escala subnacional y centrado en la dimensión del enraizamiento. El enraizamiento fue débil (0.27 en 1993 y 0.25 en 1995), no solo por los magros desempeños de los partidos nacionales sino también por la proliferación de organizaciones locales que dominaron la arena electoral subnacional (Tanaka 1998; Zavaleta 2014). Como se observa en el Gráfico 1, existe un leve repunte en los niveles de enraizamiento hacia la elección de 1998. Esto se debe parcialmente a que el fujimorismo creó —un año antes— la organización política Vamos Vecino, cuyo objetivo era, a mediano plazo, “constituirse como la base de apoyo al gobierno en las elecciones presidenciales del 2000” (Zavaleta 2012: 18). Con los recursos estatales a su favor, Vamos Vecino obtuvo 38.59% de alcaldías provinciales y 36.29% de municipios distritales del país (ver INFOgob).

Entrada la década del 2000, la competitividad alcanzada por los partidos políticos nacionales —como el APRA y el PPC— durante las elecciones presidenciales y congresales del 2001 auguró, para algunos analistas, el renacimiento parcial del sistema de partidos (Kenney 2003; Schmidt 2003). Otros, sin embargo, señalaron que un sistema coherente de partidos en el Perú difícilmente podría ser reconstruido tras el Fujimorato, debido a que las condiciones para alcanzar dicho estado habían cambiado. De un lado, porque los partidos tradicionales no se habían asentado como piezas fundamentales del sistema político. Del otro lado, porque la heterogeneidad de los intereses del sector informal dificultaba su agregación a los programas partidarios. Además, la comunicación de masas, principalmente televisiva, había reducido los incentivos de construcción partidaria (Levitsky y Cameron 2003: 23-26; Zavaleta 2014). En ese sentido, el terreno perdido por los partidos políticos sería difícilmente recuperable, marcando el contexto de una “democracia sin partidos” (Tanaka 2005; Crabtree 2010).

Los años 2002, 2006, 2010 y 2014 fueron medulares para la política subnacional peruana pues se celebraron, simultáneamente, elecciones regionales, provinciales y distritales. ¿El sistema político se ha logrado articular mejor desde la inclusión del nivel regional, brindándole al sistema mayores niveles de estabilidad? Muñoz y García (2011) sostienen que el sistema político peruano es, más que fragmentado, altamente desarticulado. Así, junto a los problemas de articulación nacional, las sucesivas elecciones regionales demuestran que los políticos peruanos no logran constituir vínculos permanentes entre los niveles regionales y locales. Por su parte, Zavaleta (2014) argumenta que las dinámicas políticas subnacionales priorizan el establecimiento de “coaliciones de independientes”: alianzas funcionales de corta duración entre candidatos regionales, provinciales y distritales, las cuales maximizan las oportunidades electorales de sus integrantes. Tras cada proceso electoral estas se desintegran y los políticos retornan a su estado “independiente”, para luego volverse a coaligar de cara a una nueva elección. En ese sentido, la articulación y estabilidad de la política subnacional resulta seriamente dañada, ya que imposibilita la construcción de vínculos políticos de larga duración.

El análisis del IEA corrobora parcialmente esta concepción sobre la “desarticulación” de la política subnacional a escala provincial-distrital. Como se observa en el Gráfico 1, entre el 2002 y el 2014 el arraigo es débil: 0.25 en 2002; 0.27 en 2006; 0.28 en 2010; y 0.30 en 2014. No obstante, estos resultados denotan, al mismo tiempo, un aumento constante del nivel de enraizamiento de las organizaciones político-electorales. Es decir si bien el arraigo de las agrupaciones continúa siendo débil, la tendencia al alza indica que el sistema empieza a presentar mayor articulación, puesto que las organizaciones político-electorales mejoran su capacidad para integrar verticalmente los niveles de gobierno (provincias y distritos). Como se verá en el siguiente apartado, en buena cuenta la inclusión de los movimientos regionales y su enraizamiento en los niveles de gobierno local parecerían darle al sistema –observándolo de forma agregada– un mayor nivel de articulación.

En resumen, en este apartado se han explicado las dinámicas de enraizamiento (a escala provincial-distrital) de los partidos políticos, movimientos regionales, alianzas electorales y organizaciones de alcance local, en el período 1963-2014. El Gráfico 1 muestra –con matices– un enraizamiento medio durante los años sesenta, óptimo a mediados de la década del ochenta y débil durante los noventas. Del 2002 en adelante, el enraizamiento sigue mostrándose débil; sin embargo, podemos observar que las organizaciones político-electorales comienzan a adquirir paulatinamente mayores niveles de arraigo. Así pues, la evidencia muestra que la articulación y estabilidad del sistema de partidos subnacional en el Perú ha sufrido drásticas variaciones a lo largo de nuestro período de análisis. Se considera que esta característica implica una relativa armonización entre lo descrito por la literatura del sistema de partidos a escala nacional y la evidencia producida por el IEA. Siguiendo esta línea, el auge y desplome del sistema de partidos en el nivel nacional ha mantenido una cercana relación con las dinámicas de enraizamiento en los espacios subnacionales.

4.2. Comparación del enraizamiento de partidos políticos y movimientos regionales, 2002-2014

Este apartado permite abordar concisamente las dinámicas de enraizamiento desde el espacio regional. Se propone comparar el arraigo de los partidos políticos y movimientos regionales, ya que —como se ha mostrado en la introducción del artículo— ambos son los principales contendientes en este nivel. Durante los cuatro procesos electorales subnacionales del período (2002, 2006, 2010, 2014), el IEA evalúa el enraizamiento de los partidos y movimientos regionales vencedores, respectivamente, en las regiones, controlando su desempeño en las provincias y en los distritos pertenecientes a la región donde triunfaron.

La literatura señala que los movimientos regionales son dominantes en la política subnacional peruana (Meléndez 2009; Vera 2010; Muñoz y García 2011; Tanaka y Guibert 2011; Seifert 2014). Si bien en los comicios del 2002 los partidos políticos obtuvieron más del 50% de los gobiernos regionales y locales, las dinámicas electorales subnacionales tomaron un rumbo distinto en los procesos subsiguientes, signados por la predominancia de los movimientos regionales. Desde distintos enfoques, las explicaciones sobre la predominancia de los movimientos regionales van en el orden del desprestigio y debilidad de los partidos nacionales (De Gramont 2010), los escasos recursos organizacionales de los partidos nacionales en la arena subnacional (Zavaleta 2012) y la consistencia electoral de los actores regionales como competidores duraderos, con programas desarrollados en el tiempo (Meléndez y Vera 2006; Barrenechea 2014).

Por otro lado, el Gráfico 3 muestra que a escala regional-distrital el enraizamiento es, nuevamente, débil para ambas organizaciones político-electorales. No obstante, es necesario resaltar que este nivel de análisis manifiesta un IEA más robusto, es decir, se observan mayores niveles de arraigo en la escala regional-distrital que en la escala regional-provincial. Este nivel de análisis también demuestra que son los movimientos regionales los que logran enraizarse con mayor consistencia, a diferencia de los partidos políticos, quienes presentan mayores dificultades para integrar los niveles regional-distrital.

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Ahora bien, aunque los partidos políticos y movimientos regionales poseen niveles de enraizamiento débil, los Gráficos 2 y 3 indican que la articulación de la política subnacional parece fortalecerse gradualmente. Esto es, partidos políticos y movimientos regionales delinean una tendencia al alza consistente —a pesar de la leve caída a escala regional-distrital del 2014— que posee visos de persistencia. El IEA demuestra que los partidos políticos que compiten a escala regional aún pueden agregar distintos niveles subnacionales, pese a las dificultades que hallan en un contexto de “democracia sin partidos” (Tanaka 2005). Asimismo, los movimientos regionales están lejos de ser actores meramente centrales en el ámbito regional. Ellos también logran integrar verticalmente la política, brindándole al sistema mayores niveles de articulación. Dichas tendencias deberán ser reevaluadas conforme transcurran los próximos comicios regionales y locales, para así obtener una mirada panorámica del sistema de partidos subnacional.

En octubre de 2014 se celebraron las elecciones regionales y locales del Perú. Los resultados de este proceso subnacional muestran un escenario, aunque incipiente, de consolidación político-electoral en ciertos espacios geográficos del país. Esta mayor articulación se estaría construyendo a raíz del trabajo de agrupaciones políticas como, por ejemplo, Alianza Para el Progreso (APP) en el norte y del fujimorista Fuerza Popular (FP) en el centro y sur del país. Con todo, al ser el IEA un indicador agregado por elección no permite observar cabalmente el enraizamiento en zonas específicas, por lo que queda pendiente como línea de investigación a ser explorada de cara a las elecciones subnacionales de 2018.

5. A modo de conclusión

Las dinámicas del enraizamiento nos refieren, primero, a escala provincial-distrital, la presencia de un sistema articulado hacia mediados de la década de 1980 –siendo 1986 un año clave– pero sumamente inconexo en los años posteriores, sobre todo durante la década de 1990. Luego, en el período 2002-2014, observamos una recuperación parcial del enraizamiento, donde los movimientos regionales han adquirido una importancia medular. Segundo, a escala regional-provincial/distrital, son los movimientos regionales los que consiguen una mayor articulación de los niveles de gobierno desplazando consistentemente a los partidos políticos. Respecto a los últimos, no obstante, también se denota una leve tendencia al alza en sus niveles de enraizamiento, tanto a escala provincial como distrital, lo que implica que los partidos mejoran paulatinamente su capacidad para agregar distintos ámbitos de gobierno.

¿Se observa una recuperación del enraizamiento de las organizaciones político-electorales y, por lo tanto, mejores niveles de articulación en el sistema de partidos subnacional? Si bien hay una leve tendencia al alza en el IEA, se considera aún prematuro afirmar que el sistema de partidos adquirirá una mejor articulación en el futuro cercano. Aún se advierten valores similares a los de la década de 1990; en ese sentido, el enraizamiento continúa siendo débil en todos los ámbitos. Empero, la regionalización de la política le imprime al sistema de partidos subnacional otro tipo de dinámicas, las cuales podrían tener un correlato con la adquisición de mayores niveles de arraigo. Los comicios subnacionales futuros nos permitirán seguir explorando esta ruta de análisis.

Como se ha  sostenido para el caso peruano, la institucionalización de un sistema de partidos se refuerza si el enraizamiento o arraigo de las organizaciones político-electorales integra y articula los diversos niveles subnacionales en los procesos electorales. Esto beneficia al sistema político ya que le brinda estabilidad (y predictibilidad) a la vinculación entre el electorado y las organizaciones político-electorales. No obstante, se considera trascendental complementar en investigaciones futuras los estudios sobre la institucionalización del sistema de partidos en el Perú, atendiendo las dimensiones conexas establecidas en la literatura. Asimismo, deben incluirse variables adicionales que inciden en los niveles de institucionalización del sistema, tales como la fragmentación, la volatilidad y/o la nacionalización electoral. Bajo un enfoque integral tendremos mejores herramientas para explorar las dinámicas del sistema de partidos y comprender su potencial repercusión en la (in)estabilidad del sistema político.

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[7] Citado en Luna (2015: 23).

[12] Otras mediciones relacionadas al enraizamiento se pueden hallar en Meléndez (2010), Tanaka y Guibert (2011) y Seifert (2014).