LA TRANSICIÓN DEL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO: ENTRE EL DUALISMO Y LAS REFORMAS LIBERALES

The Mexican welfare regime: crossroads between dualism and liberalization

Carlos Barba Solano* y Enrique Valencia Lomelí**

Resumen: Este artículo presenta aspectos distintivos del régimen de bienestar mexicano, conceptualizado como dual. Analiza su trayectoria y legados históricos, que desafían y limitan cualquier intento de reforma profunda de su estructura. Se revisa su desarrollo a lo largo de tres momentos de su historia. Se hace énfasis en las reformas impulsadas durante los últimos 20 años, encaminadas a liberalizarlo. A pesar de que se ha mercantilizado parcialmente y de que su pilares no contributivos, diseñado para proteger a los más pobres y excluidos, se ha fortalecido, los autores sostienen que sería un error considerarlo un régimen liberal. Afirman que el choque entre las reformas liberales y la vieja inercia dualista ha profundizado la segmentación y estratificación que históricamente lo caracterizan.

Palabras clave: Dependencia de la trayectoria, regímenes de bienestar, políticas sociales focalizadas, políticas sociales universales.

Abstract: This article discusses the distinctive aspects of the Mexican Welfare Regime. It analyzes its trajectory and its historical legacies, that challenge and set limits for any attempt to realize major structural reforms. This regime is examined along three different historical moments. Emphasis is set in the reforms occurred during the past 20 years, oriented to liberalize social protection. Although the regime has been partially commodified and its noncontributory pillar, designed to protect the poorest and excluded, has been strengthened, the authors argue that it would be a mistake to regard it as a liberal regime. Instead, they claim that the clash between the liberal reforms and the old dualistic inertia has deepened the segmentation and stratification that characterize it.

Keywords: Path dependence, welfare regimes, targeted social policies, universal social policies

Introducción: el régimen de bienestar mexicano en las constelaciones del bienestar latinoamericano

Como lo señalan diversos autores, en América Latina históricamente se produjeron distintas articulaciones entre el Estado, los mercados, los hogares, las comunidades y la sociedad civil. Por ello no es correcto hablar de un régimen de bienestar único en esta región^[1] (Barba 2003, 2007; Filgueira 2005; Martínez 2008; Valencia 2013).

            Distintos tipos de regímenes fueron determinantes en las trayectorias seguidas por la pobreza y la desigualdad en países específicos. Los mejores resultados se lograron donde hubo mayor desarrollo institucional y políticas sociales más universales, lo contrario ocurrió donde la presencia estatal fue menor.

            Este contexto político-ideológico facilitó que élites reformistas, que obtuvieron un importante apoyo popular, impulsaran la construcción de sistemas sectoriales de educación y salud que garantizaban prestaciones básicas para amplios sectores de la población. Sin embargo, a semejanza de lo ocurrido en los regímenes conservadores europeos, los sistemas de seguridad social protegían exclusivamente a los trabajadores formales, los empleados civiles y a los militares, por ello se caracterizaron por una aguda segmentación institucional, ligada a dilatados procesos corporativos y clientelares que le permitieron al Estado afectar la organización de los sindicatos de los sectores público y privado y utilizarlos para legitimar las acciones públicas (Barba 2003).

            Por otra parte, a semejanza de los regímenes mediterráneos, los regímenes latinoamericanos se distinguieron por descansar en la reciprocidad familiar, tanto en el terreno de la puesta en común de los ingresos de los hogares, como en la difusión del modelo del hombre proveedor y de la tendencia a cargar las labores de cuidado y las tareas reproductivas a las mujeres. Lo que les confirió a estos regímenes rasgos fuertemente “familista”^[2] (Sunkel 2006; Martínez 2008a).

            Esta característica ha sido resaltada por Wood y Gough (2006), quienes hablan de la existencia de “regímenes de bienestar informales”, caracterizados precisamente porque en ellos las personas tienen que recurrir, en diversos grados, a la comunidad o las relaciones familiares para satisfacer sus necesidades de protección (Martínez 2008); también señalan que este tipo de relaciones suelen caracterizarse por ser jerárquicas y asimétricas y por asumir relaciones patrón-cliente.

            Otro aspecto particular de algunos de estos regímenes es que se inclinaron, en diversos grados, a reproducir las desigualdades heredadas del período colonial, por lo que en los países con una proporción mayor de indígenas o afrodescendientes estos grupos sociales no fueron incorporados formalmente ni al mercado ni a la protección social^[3] (Barba 2003, 2007).

            Los casos más exitosos en el campo del bienestar social fueron los que corresponden a los regímenes universalistas, de Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica, caracterizados por procesos amplios de expansión del empleo formal y la mayor cobertura institucional en materia de educación, salud y seguridad social de la región. En ellos se alcanzaron los niveles más altos de protección pública y de ampliación de la ciudadanía social^[4] (Barba 2007).

            Estos países siguieron el modelo bismarckiano de seguridad social, caracterizado por ser estratificado, contributivo, por contar con un régimen de seguros múltiples y también por dirigirse a un prototipo de asegurado: varón adulto,  asalariado, con trabajo ininterrumpido en el sector formal, a lo largo de la vida, responsable de proveer los ingresos del hogar y también del aseguramiento de las personas dependientes -esposa, hijos e hijas- (Martínez 2006; Barba 2007).

            En otros países, como México o Brasil, señalados como regímenes duales, se construyeron los mismos tipos de sistemas de bienestar, que siguieron patrones semejantes. Sin embargo, en estos casos la protección tendió a concentrarse en las áreas urbanas y fue acompañada por procesos de desafiliación[5] que sufrieron tanto quienes vivían en las áreas metropolitanas pero no participaban en la economía formal, como quienes vivían en zonas rurales. Como ya lo señalamos, quienes padecieron los mayores niveles de exclusión y estigmatización fueron las víctimas históricas del colonialismo^[6] (Barba 2007; 2009).

            En los regímenes duales la cobertura de la protección social privilegió a los grupos de ingresos medios, como los trabajadores industriales, los empleados del Estado y los miembros de las clases medias. Los trabajadores urbanos informales recibieron asistencia social, los campesinos fueron beneficiarios de reformas agrarias muy limitadas, mientras los pueblos indígenas o la población afrodescendiente^[7] fueron excluidos de las principales instituciones de bienestar (Figueroa 2000; Barba 2007; 2009).

            En la base de esta escala regional se encontraban algunos países de América Central, como Honduras, Nicaragua, Guatemala o El Salvador, o de América del Sur, como Bolivia, Ecuador y Paraguay. En ellos la población indígena era y es muy numerosa y continúa sufriendo una marcada exclusión de la protección social^[8]. En estos regímenes el bienestar garantizado por el Estado tuvo un muy pobre desarrollo institucional, que sólo benefició a pequeñas oligarquías. Por ello, los fueron sus familias y redes comunitarias^[9] (Barba 2007; Martínez 2008).

1.     Trayectoria y legado del régimen de bienestar mexicano

Las herencias de la trayectoria del régimen de bienestar dual están ligadas a tres momentos distintos en la historia de México.

            Primer momento histórico. La etapa de reconstrucción del Estado nacional después de la Revolución de 1910, que se distingue por el predominio de lo político sobre lo social, que se expresó en la utilización de la política social para reforzar y legitimar el control político autoritario de los vencedores de la Revolución Mexicana, a través de intercambios clientelistas y corporativos con los sectores más organizados de la sociedad: los obreros y los campesinos. En la Revolución Mexicana la cuestión social fue abordada con una gran ambigüedad, ya que estuvo marcada por la tensión entre el discurso universalista de la Constitución de 1917 en materia de derechos sociales[10] -especialmente en el campo de la educación- y la ausencia de mecanismos para garantizarlos. Esto contrastaba con el énfasis que se hacía en las disposiciones laborales -como la fijación de la jornada máxima de 8 horas, el “derecho” de asociación y de huelga y la definición del salario mínimo, entre otros, establecidas en el Artículo 123 de la Constitución Política de 1917- y agrarias -establecidas en el artículo 27 de la Constitución y diseñados para disolver los latifundios y realizar una reforma agraria-, para los que sí se establecían garantías precisas. El predominio de estos los aspectos agrario y laboral estaba relacionado, sin duda, con la tentativa de lograr el apoyo de las organizaciones obreras y campesinas, a cambio de concesiones materiales y libertades sindicales, concedidas por el Estado (Laurell 1996; Barba 2003). Durante la primera etapa en el ámbito del bienestar los avances fueron muy modestos y los legados primordiales fueron el corporativismo y el clientelismo.

            Los mayores avances que pueden registrarse en este primer momento histórico fueron la creación de la Secretaría de Educación Pública en 1921, primera institución con una vocación universalista del sistema de protección social mexicano, y en el terreno asistencial la creación de la Secretaría de Asistencia Pública en 1937, que permitió la sustitución del concepto de beneficencia por el de asistencia pública. Sin embargo, lo que marcó esta etapa fue el contexto político signado por un estatismo autoritario, con rasgos burocráticos y centralistas.  (Ward 1989; Barba 1995, 2003; Brachet-Márquez 1996; Duhau 1997; Farfán 1997, Gordon 1999).

            Segundo momento histórico. La etapa modernizadora, que correspondió a la utilización estatal de la política social para respaldar una coalición social que buscaba alcanzar la modernidad a través de un proceso de industrialización vía sustitución de importaciones (ISI), que aceleraría el proceso de  urbanización del país. Esta etapa estuvo marcada por el intercambio de derechos y transferencia de beneficios a cambio de la lealtad de una amplia coalición social urbana que apoyaba el proyecto. La institución central en este proceso fue la seguridad social, ligada al trabajo formal. El complemento de esta nueva institucionalidad fue el despliegue de instituciones y políticas sectoriales en materia de educación y salud. Este despliegue institucional sirvió de base para  un amplio proceso de integración socioeconómica, pero también de exclusión social. Por una parte, se incorporó al ámbito de los derechos sociales a amplios contingentes de la población residente en las grandes ciudades: como los obreros organizados, los empleados públicos y los sectores medios. Por la otra, se relegó a los campesinos y los indígenas. Esto ocurrió en un país en el que en 1940 el 67.3% de la PEA se concentraba en el sector primario y en el que para 1970 sólo el 37.0% continuaba dedicándose a esas actividades (Barba 2003; Banamex 1988: Cuadro 7.1). La institucionalidad desarrollada en esta segunda etapa histórica se montó sobre el viejo orden corporativo y autoritario construido durante la fase previa: pasaron a un segundo plano tanto los objetivos agrarios, como los actores ligados a la tierra; la promesa original de justicia social emanada de la Revolución de 1910 fue reemplazada por la promesa de crecimiento económico y redistribución gradual de la riqueza, la divisa fue crecer primero y repartir después (Barba 2003)[11]. Una frase del presidente Miguel Alemán (1946-1952) resume este punto de vista: “(…) concéntrese la riqueza en las capas superiores de la sociedad y tarde o temprano se derramará a las inferiores” (citado por Agustín 1991), “Trickle down” a la mexicana[12].

            Tercer momento histórico. La etapa de liberalización económica, que inició en 1982 y que aún no concluye, objeto del siguiente apartado de este trabajo.

            En términos sociales esa estrategia reprodujo viejas desigualdades y generó otras nuevas. Así, aunque en general la pobreza extrema se redujo, ésta se concentró en el campo y, por otra parte, la pobreza moderada repuntó en las ciudades, donde el sector informal creció significativamente[13]. En este escenario, la política social contribuyó a profundizar: las desigualdades entre quienes tenían un empleo formal y quienes trabajaban en el sector informal urbano o en el campo; y también a ensanchar el abismo social que existía entre quienes vivían en regiones modernas y quienes vivían en regiones pobres y marginadas. Una contra-tendencia muy notable fue la ampliación de los sectores medios, lo que repercutió positivamente en la reducción general de la concentración del ingreso y la pobreza[14]  (Hernández Laos 1992; Székely 1998).

            Así, como señalábamos, el régimen mexicano bien podría visualizarse como una síntesis de las constelaciones del bienestar en América Latina: a lo largo del siglo XX se construyeron amplios sistemas sectoriales de educación y salud muy fragmentados, con exclusión de importantes sectores sociales; se desarrollaron sistemas de seguridad social también muy segmentados que incluían a los trabajadores formales, los trabajadores al servicio del estado y las fuerzas armadas; y que estaban lastrados políticamente por prácticas corporativas y clientelares[15]. A partir de los años 1940, estos sistemas fueron cruciales para generar apoyo social y político al proceso de industrialización ya mencionado (Barba 2003).

            De esta manera, el régimen mexicano dividió a la población en dos grandes parcelas: una fracción urbana, protegida a través de la seguridad social vinculada al empleo formal y otra con grados diversos de desprotección o desafiliación. A esta dualización general se añadió una fragmentación y jerarquización pronunciada tanto de los sistemas de protección social, como de la cobertura de riesgos. Estas tendencias contribuyeron a la conformación de “diversas ciudadanías” y a la reproducción de diferentas formas de desigualdad social (Valencia, Foust y Tetreault 2012). Vale la pena recorrer el conjunto de sistemas de protección social y sus efectos en la cobertura de riesgos sociales; en particular, analizaremos lo relativos a los sistemas de pensiones, salud, educación y vivienda, además de los temas  del cuidado y el papel de la reciprocidad social.

            El alto grado de segmentación y estratificación del régimen de bienestar mexicano es claramente simbolizado por el sistema de pensiones contributivas, compuesto por más de cien esquemas distintos, divididos en once sectores de trabajadores con diferencias muy significativas en su acceso, montos y cuotas (Valencia, Foust y Tetreault 2012). Además de tratarse de un sistema sumamente segmentado, es incompleto -Mesa Lago 2004, calcula sólo 37% de cotizantes -en relación a la fuerza laboral- en el momento de la primera reforma pensionaria de 1997 y sólo 30% en 2002-, desigual -Scott 2008 destaca los efectos regresivos de las pensiones, con diferencias de ingresos entre los pensionados de 287 a 1, para los años 1992 y 2002- y financieramente endeble (Ham y Nava 2008).

            De la misma manera, puede observarse la gran complejidad de los procesos de reproducción de la desigualdad social en el sistema de salud articulado con los sistemas de seguridad social. El patrón dominante en la estructuración de este sistema[16], ha sido designado “pluralismo fragmentado”, concepto que enfatiza la gran heterogeneidad e inequidad en la distribución de derechos, acceso y calidad de los servicios para distintos segmentos de la población[17]. Disparidad ilustrada en un extremo por algunos ciudadanos que cuentan con acceso a tecnología médica de punta; mientras en el otro, los más pobres, están condenados a servicios de muy baja calidad[18] (Tobar 2006: 284; Barba 2012).

            Al igual que en el sistema de pensiones, en el sistema de salud mexicano la gama y la calidad de las intervenciones era muy desigual y limitada[19]. El sistema puede describirse como tripartita porque incluía tres peldaños distintos: el más alto donde era posible la afiliación voluntaria y privada para los sectores de mayores ingresos; el intermedio donde coexistían diferentes modelos de protección para distintos segmentos del sector asalariado formal -asegurado a través de esquemas contributivos-; y el más bajo que ofrecía asistencia social para los sectores vulnerables y pobres. Fuera de este trípode se ubicaba la población indígena situada al margen del sistema de salud (Barba 2012; Mesa-Lago 2007: Cuadro 7.1).

            En la ilustración 1 se observan estas características, que todavía privaban en 1998 y hasta 2003 cuando el sistema fue reformado, en lo concerniente a los servicios, los esquemas de afiliación y el acceso a derechos. En la base de la pirámide se encontraban los excluidos -los indígenas- que representaba el 7% de la población total; en el siguiente escalón se ubicaba el 41% de la población que correspondía a quienes no contaban con empleos formales y eran protegidos por los servicios asistenciales del Estado, luego se situaba un 49% que correspondía a quienes estaban afiliados a instituciones de seguridad social y finalmente, en la cúspide estaba el 3% restante, con acceso a  seguros privados para quienes podían pagarlos (Ilustración 1).

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            Los trabajadores del sector formal se repartían desigualmente entre las diferentes instituciones de seguridad social. Las dos instituciones con más asegurados eran el IMSS -creado en 1943- y el ISSSTE (fundado en 1959), la primera con el 80% de los derechohabientes, la segunda con el 17%; muy por debajo se encontraban el ISSFAM -establecido en 1976- y los trabajadores de PEMEX[20] que en conjunto atendían al 3% de los asegurados[21] (OCDE 1998: 96; Gutiérrez 2002: gráfica 4.2)

            En relación con este tema habría que señalar que la desigualdad en el acceso a la salud  generaba también grandes desigualdades regionales, expresadas en brechas insalvables entre las regiones más ricas y las más pobres de México[22].

            Por su parte, el sistema educativo permite ilustrar otro aspecto importante en la conformación del régimen de bienestar mexicano: las desigualdades existentes en los alcances de las políticas diseñadas para los sectores medios y las que tendían a la universalidad, que bien podríamos denominar universalismo minimalista. Durante el período comprendido entre 1940 y 1980, mientras  la cobertura la de educación básica y media mostraba una tendencia a la universalización, aunque con ritmos distintos[23];  algo muy distinto ocurría con la matrícula en la educación superior, donde la cobertura continuaba siendo muy elitista[24] (Coplamar 1985; Urrutia 1993).

            En cuanto al sistema de cuidado se centró fundamentalmente en el aporte de los hogares y especialmente de las mujeres dada la tendencia a hacer a las mujeres responsables de las tareas reproductivas, particularmente en lo concerniente a las labores de cuidado de los niños, los enfermos, las personas con discapacidad y los adultos mayores. Una evidencia muy clara de que esta tendencia nos la ofrecen los datos proporcionados por la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENTAUT 2002) que indican que en México, del conjunto de miembros del hogar de 12 años o más, mientras las mujeres dedicaban el 23.9% de su tiempo a trabajo doméstico y el 4.5% al cuidado de niños y otros miembros del hogar, los hombres sólo destinaban a esas dos actividades el 4.9% y el 1.6% de su tiempo (ENTAUT 2002).

            Adicionalmente datos comparativos provenientes de OIT, PNUD e INEMUJERES (2009) señalan que alrededor del año 2000 México era uno de los países de América Latina donde las mujeres dedicaban más horas al trabajo doméstico y cuidado de la familia (Cuadro 1).

            Como se observa en el cuadro 3, las mujeres dedicaban 4.6 veces más tiempo que los hombres a las tareas del hogar y el cuidado de la familia en México, mientras en Uruguay la relación era apenas del doble (2.2 veces) y en Guatemala era de 3.7 veces^[25].

            De esta manera, puede identificarse el rol crucial de la reciprocidad familiar y de las redes sociales para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social. Lo que le confiere al régimen mexicano un marcado carácter informal, que tal como lo señalan Wood y Gough (2006) implica relaciones jerárquicas y asimétricas e intercambios que siguen la forma patrón-cliente.

            El corazón del salariado contaba con acceso a la seguridad social y algunos núcleos de las clases medias con acceso a mayores niveles de educación; también contaban con programas del sistema nacional de vivienda[26] como el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y el Fondo de Vivienda para los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), ambos creados en 1972 y el FOVIMI o Fondo de Vivienda Militar, creado en 1973 (Catalán 1993; Aldrete 1991).

            En síntesis, destaca la tendencia a desarrollar formas superiores de ciudadanía social para quienes participaban en el proyecto industrializador y en la economía formal y formas inferiores para la población urbana ligada al sector informal, para los campesinos y los indígenas ubicados al margen del proyecto modernizador, para quienes, en el mejor de los casos, sólo se desarrollaron instituciones o programas asistencialistas.

            Por lo contrario, en las tres coronas de trabajadores no asalariados que rodeaban esos núcleos de seguridad social, la primera constituida por trabajadores urbanos informales, la segunda por campesinos y pequeños propietarios rurales, la tercera conformada por indígenas -cada una de las cuales enfrentaba condiciones más precarias que la anterior-, en el mejor de los casos, además de acceso a educación y salud de nivel básico y de baja calidad, apenas tuvieron acceso al final del periodo ISI a programas para combatir la pobreza rural como el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), fundado en 1973; programas para combatir la marginalidad social como Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), instaurada en 1976; programas alimentarios como el Sistema Alimentario Mexicano, establecido en 1980; y a fondos para construir o mejorar las viviendas populares, como el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), creado en 1981, todos ellos fueron eliminados después de la crisis económica de 1982 (Ordoñez 2002; Barba 2003).

2.     Las preeminencia de las reformas liberales en los años 2000

            Parafraseando a Pierson y Skocpol (2002) y a Charles Tilly (1984), no es posible determinar las alternativas reales de cambio de un régimen de bienestar sin considerar simultáneamente tanto las condiciones impuestas por la trayectoria histórica que este ha seguido, como el destino trazado por quienes buscan reformarlo. En esta sección intentaremos mantener en mente esta recomendación para descifrar en qué situación se encuentra el régimen de bienestar mexicano después de dos décadas de intensas reformas y en especial con las políticas impulsadas en los años 2000.

            Sin duda,  algunas de las características históricas de este régimen se han alterado, pero otras continúan marcando profundamente su desarrollo. Entre las primeras destacan, por una parte, una tendencia creciente a residualizar[27], mercantilizar y focalizar la protección social; por la otra, una tendencia emergente a universalizar algunos segmentos de la protección social.

            Entre las segundas sobresale la continuidad del legado pertinaz de la trayectoria seguida por este régimen, debido a la persistencia de muchas de sus características fundacionales, como el clientelismo; el familismo y la tendencia a atribuir a las mujeres el cuidado de los niños, los enfermos, las personas con discapacidad y de los adultos mayores; la segmentación de los sistemas de protección que expresa la reproducción de desigualdades sociales; la prevalencia de una concepción minimalista del universalismo, la tendencia a ofrecer servicios de baja calidad para los más pobres y a excluir a los indígenas de la protección social  y la tendencia a ligar los derechos sociales a esquemas formales de empleo.

            En este marco, se profundizaron los debates sobre las necesidades de reforma (Solís 1983 y Valencia y Aguirre 1998), en especial en los que se refiere a las acciones frente a la pobreza y los sistemas de pensiones y salud. Fueron surgiendo paulatinamente coaliciones reformadoras en diversos campos. ¿De dónde han surgido estos alientos reformadores del régimen de bienestar mexicano? A diferencia de otros países en los que coaliciones sociales han sido fuerzas reformadoras básicas[28] y en los que las reformas han experimentado importante procesos bottom-up, en México los reformadores fundamentales han sido coaliciones promotoras (advocacy coalitions) restringidas y con fuerte contenido tecnócrata; incluso en varios casos, los impulsos iniciales de las reformas han surgido en grupos cerrados, casi secretos, formados por consejeros y tecno-políticos (Martínez y Sánchez s/d[29]).  En particular, se fueron desarrollando fuertes coaliciones promotoras de reformas especialmente (pero no únicamente) en los campos de pensiones, salud y pobreza, con claras conexiones entre ellas y con un núcleo central de enfoque liberal.

            Después de cerca de 20 años (Valencia 2012), una coalición promotora se ha consolidado en torno a las reformas de privatización del sistema de pensiones de México, a la cual se han asociado comunidades epistémicas -consejeros o grupos académicos-, y a favor de las políticas de mercado, generalmente formada por economistas, funcionarios de alto rango -desde directores de instituciones sociales y secretarios de Estado, hasta presidentes de la República-, asociaciones empresariales, empresas financieras y líderes sindicales -aunque algunos se han resistido para incorporarse-, así como organizaciones financieras internacionales como el BM y el BID. Esta coalición ha avanzado lenta y progresivamente a través de cuatro rondas de reformas legales e institucionales, y ha utilizado el tema de las debilidades financieras del sistema de pensiones; ha utilizado tanto un modelo de anticipación -el déficit financiero del fondo de pensiones- como de acción corporativa silenciosa -acciones discretas de grupos especiales y funcionarios de alto nivel, en relación con consejeros internacionales y del Banco Mundial, y con líderes de sindicatos oficiales-. Los grupos (o coaliciones) antagonistas de estas reformas sólo han sido capaces de generar alianzas parciales -sobre todo en el tiempo de la reforma del sistema de pensiones de los empleados del IMSS en 2004 y también de la reforma del ISSSTE-, sin crear una coalición promotora general para nuevas políticas de pensiones; más bien, éstos han creado alianzas para resistir pero sin formulación de un proyecto global alternativo, más allá de propuestas de mera defensa sectorial. Sí existen comunidades epistémicas que producen discursos y propuestas alternativas, aunque no han tenido impacto para construir coaliciones promotoras amplias o incluso coaliciones sociales[30].

           Después de 30 años se fue articulando una coalición tecnócrata hegemónica, formada por funcionarios especialistas en el campo de la salubridad pública y generó una reforma del sistema de salud en torno al pluralismo fragmentado; esta coalición ha estado en pugna con otras coaliciones pro-mercado y con una comunidad epistémica centrada en la generación de un sistema de salud pública universal. Ya desde inicios de los años noventa, un think tank creado por la dirección del IMSS en el gobierno de Carlos Salinas, el Centro de Desarrollo Estratégico para la Seguridad Social (CEDESS) propuso como solución la privatización del sistema de salud pero el Presidente prefirió centrarse en iniciar la reforma del sistema de pensiones (González Rossetti y Mogollon 2000: 5). Poco después, en 1995 en la Presidencia de Ernesto Zedillo, otro think tank pero privado, la Fundación de la Salud (Funsalud) promovía nuevos esquemas: “universalizar” la atención de un paquete básico y avanzar en la descentralización o avanzar hacia la “universalidad modificada” que sintetizaría universalismo y focalización, con mayor presencia privada en los servicios médicos. Para Julio Frenk, desde Funsalud, la opción requerida era la “modelación” del sistema por parte de la Secretaría de Salud, a través de la generación de un “paquete esencial” para toda la población -universalidad con análisis de costo-beneficio y no “universalidad clásica” que ha sido insostenible “incluso en los países más ricos”-, de un programa de servicios para quienes laboran en el sector informal -con libertad de elección de oferentes en el primer nivel, para generar competencia, y contribuciones de los asegurados- y de seguridad social para los empleados en el sector formal -considerando la generación de competencia entre organizaciones administradoras de servicios integrales de salud, financiadas con contribuciones de los asegurados- (Frenk y et al 1999: 89-98). En contraste, otros actores académicos proponían un sistema universal, unificado en un ente público -por ejemplo, Laurell 1996, y los llamados “salubristas de izquierda” y “salubristas priistas” por Abrantes 2010-. A fin de cuentas, triunfó la propuesta de Julio Frenk, quien ya como Secretario de Salud en el gobierno de Vicente Fox (período 2000-2006) creó el Seguro Popular con el Sistema Nacional de Protección Social en Salud.

Con el cambio de gobierno en diciembre de 2012 y la llegada de Enrique Peña Nieto (PRI) a la presidencia se especulaba acerca de posible reforma en el sistema de salud; como candidato Peña Nieto habló incluso de la necesidad de construir un sistema universal de seguridad social, lo que parecía una inclinación hacia las propuestas de Santiago Levy quien había hecho una fuerte campaña mediática y de cabildeo. Se generaron propuestas de proyectos de reformas en salud, generalmente alrededor de la propuesta de Levy (2012); el grupo de Frenk (en Knaul 2012) defendió claramente los resultados del Seguro Popular, sosteniendo que se había llegado a la universalidad y por fin a la garantía del derecho a la protección de la salud. Públicamente quedaba en evidencia la división de la coalición pro-mercado. Los resultados son aún inciertos porque apenas se están decantando los proyectos realmente apoyados por el presidente Peña Nieto, aunque el símbolo del nombramiento de la nueva Secretaria de Salud, anteriormente presidenta de la Fundación Mexicana de la Salud, anunciaría una ventaja inicial de los sanitaristas asociados con Frenk frente a los economistas asociados con Levy (Valencia 2012).

            Después de 15 años, se fue consolidando una fuerte coalición promotora de las transferencias monetarias condicionadas (TMC), con asociación notable con una coalición trasnacional. En México un muy pequeño grupo de tecnócratas diseñó el germen de Progresa en poco más de dos años, entre 1995 y 1997, a partir de la propuesta inicial de Santiago Levy (1991) y generó discusiones con otros funcionarios públicos. El debate se abrió especialmente a un grupo de sociodemógrafos coordinados por José Gómez de León, quienes incluyeron modificaciones sustanciales al diseño que sería finalmente aprobado. Este grupo de “emprendedores” de políticas dirigieron claramente el debate que incluyó sobre todo a funcionarios de diversas secretarías de Estado, legisladores y algunos funcionarios de gobiernos estatales. En el seno del gobierno central, se debatió y diseñó lo que podríamos señalar como el ADN de Progresa-Oportunidades, al que se fueron asociando funcionarios públicos y presidentes tanto del PRI como del PAN. Desde su origen, Progresa/Oportunidades estuvo estrechamente ligado a la coalición trasnacional hegemónica de las TMC, con interacciones densas -información, financiamiento, evaluación, participación en la difusión internacional de las TMC-, como lo muestra el enfoque de condicionalidades más severas para asegurar la inversión en capital humano y la evaluación cuasi-experimental (Fiszbein y Schady 2009: 36 y 37). Así, Oportunidades ha acentuado la formación de capital humano con referencias marginales o prácticamente inexistentes a los derechos sociales (véase Levy y Rodríguez 2005), a diferencia de otros programas que han acentuado la redistribución, como Bolsa Familia (Fiszbein y Schady 2009: 36) y que ha experimentado además una tensión entre la inversión en capital humano y la protección de derechos sociales (Soares 2012); la demanda ciudadana no estuvo presente como factor detonador de Progresa/Oportunidades, ni el enfoque de derechos.

            Así el empuje hacia la agenda liberal ha ido surgiendo paulatinamente de poderosas coaliciones tecnócratas asociadas a coaliciones trasnacionales; el empuje hacia una agenda universalista ha estado contendido apenas en coaliciones epistémicas, debilitadas en el fondo porque los sectores sindicales han centrado sus acciones en defender las ventajas adquiridas en el largo periodo de la sustitución a las importaciones y no en pugnar por una agenda de derechos sociales generales; no se ha constituido en México una fuerte coalición promotora del universalismo.

Tabla 2

Nueva estructura del Sistema de salud

            En lo que corresponde a la reforma al sistema de salud realizada a partir de 2003, hay que señalar que esta se legitimó respaldándose en el derecho universal a la protección en salud, garantizado para todos los ciudadanos. Lo que la sitúa en el terreno de las reformas que se acercan al universalismo. Sin embargo, la reforma reprodujo dos viejas tendencias: reproducir una visión básica de la universalidad en materia de derechos sociales y la tendencia a ampliar la segmentación del sistema de salud. De hecho, la creación del Seguro Popular agregó un piso intermedio al sistema de salud y reprodujo la predisposición a ofrecer una cobertura desigual y servicios de calidad inferior para los más pobres, ubicados al margen de esquemas de empleo formales. Además, de acuerdo con datos aportados por el CONEVAL, la reforma no logró la incorporación a los servicios de salud de más de 30% de los mexicanos (Ilustración 2)[31].

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            La ilustración 2 muestra que en 2010 en la cúspide de la pirámide del sistema de salud mexicano se situaba el 1.1% de la población con acceso a seguros privados. Después encontramos a la población derechohabiente de los seguros de salud ligados al empleo formal, en el piso siguiente se ubica el Seguro Popular que protege a quienes no tienen empleo formal, más abajo se encuentra Oportunidades y en el sótano la población con carencias severas de acceso a la salud.

            La ilustración 2 muestra también que la estratificación continúa también en términos de los tipos de derechos implicados, que incluyen intercambios mercantiles en la cúspide, pasando por los derechos laborales a la seguridad social, derechos sociales de menor jerarquía para los que no tienen empleo formal, contraprestaciones programáticas para quienes son beneficiarios de Oportunidades y asistencia social para el resto de la población. En la cúspide, se encuentran también casos de doble protección: funcionarios públicos de alto nivel que cuentan ahora con seguro privado -financiado con presupuesto público- además de la incorporación a instituciones de seguridad social -especialmente útil para los servicios especializados con alta tecnología-.

Así mismo, puede apreciarse que en los dos pisos superiores hay cobertura de tercer nivel -ofrecidos en clínicas especializadas-; en el piso del Seguro Popular el techo real son los servicios de segundo nivel -ofrecidos en hospitales generales-; en el piso de Oportunidades los beneficiarios sólo tienen acceso a un paquete mínimo de servicios básicos -unidades ambulatorias- y en el sótano la cobertura es errática e insuficiente (Ilustración 2).

Tabla 3

Nueva estructura de los Sistemas de pensiones

            Estas reformas, que en el caso del ISSSTE enfrentaron intensas movilizaciones sindicales y múltiples recursos legales, regresaron a cada trabajador en lo individual la responsabilidad de hacerse cargo de los riesgos ligados al ciclo vital correspondientes a la cesantía por vejez. A pesar de ello, las reformas no alteraron la estratificación social en el ámbito de las pensiones ni resolvieron los problemas financieros (Ramírez, Ham, Salas y Valencia 2012). A todo esto se suma el hecho de que las reformas han profundizado la estructura de privilegios que corresponde a la “nobleza de estado” identificada en Valencia, Foust y Tetreault (2012): en 2010, mientras la pensión promedio registrada por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) fue de 4,908 pesos, un Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recibía entre 140, 686 y 175, 858 pesos, casi treinta veces más.

Tabla 4

Continuidad de la ausencia institucional frente al desempleo

            En este apartado -y además en el siguiente, del cuidado-, el sistema de protección social mexicano ha sido y continúa siendo incompleto. El riesgo de la pérdida del empleo es prácticamente asumido por los trabajadores y sus familias. La flexibilidad laboral de hecho y la flexibilidad formal a partir de 2013 con la reformas a la Ley del Trabajo han acentuado y probablemente intensificarán este riesgo.

Tabla 5

Nueva estructura de las instituciones del cuidado

            La gran debilidad del sistema institucional del cuidado es una de las bases del familismo y del enfoque conservador de género del régimen de bienestar mexicano. Ni las antiguas instituciones de seguridad social ni los reformadores de mercado han generado mecanismo de desfamiliarización. Para mostrar las debilidades de la mercantilización del cuidado, baste decir con que en casi 60% de la demanda atendida en las guarderías privadas el pago (2009) fue cercano a 600 pesos  mensuales, cerca de dos terceras partes la línea de bienestar mínimo del Coneval (Valencia, Foust y Tetreault 2012).

Tabla 6

Nueva estructura en el Sistema Nacional de Vivienda.

Legado institucional. En la Constitución de 1917, en el artículo 123, se incluyó la obligación patronal de proporcionar “habitaciones cómodas e higiénicas a los trabajadores”, rentadas; no es sino hasta 1972 que se crearon las principales instituciones públicas para la vivienda, vinculadas al trabajo formal: Infonavit y Fovissste, lo que dio pie a la creación del Sistema Nacional de Vivienda (1973) (Schteingart y Patiño, 2006). Otras instituciones públicas generadas fueron el Fondo de Habitación y Servicios Sociales de los Trabajadores Electricistas (creado en 1966), la Subgerencia de Vivienda de Petróleos de México y el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armas Mexicanas y también con acciones de vivienda para los militares. Hasta 1983 se incorporó en la constitución el derecho a la vivienda (“Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa”). En 1981 fue creado el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), dirigido a la problemática de vivienda de sectores pobres y generado a partir de demandas de organizaciones sociales (Puebla, 2006).

Cambios en el Sistema Nacional de Vivienda. El cambio más notable fue el abandono de los programas de construcción a cargo del Estado y su sustitución por esquemas de financiamiento para la adquisición de vivienda para los trabajadores, después de un intenso proceso de desregulación; surgen grandes consorcios privados como productores dominantes de vivienda, asociados con las instituciones públicas ahora centradas en el financiamiento (Barba, 2003; Coulomb y Schteingart, 2006).

            Esta transformación redundó en una notable mercantilización de este segmento de la protección social y en la transferencia neta de recursos públicos hacia el sector privado, orientada hacia las grandes empresas constructoras del país, que obtuvieron así jugosas ganancias, a través de la especulación inmobiliaria y ofreciendo viviendas de baja calidad, con frecuencia sin garantía alguna de un acceso a servicios públicos de calidad, ubicadas en zonas de riesgo, en contextos urbanos carentes de la infraestructura necesaria para fomentar la cohesión social. Esta política habitacional ha derivado en la existencia de casi 5 millones de casas deshabitadas de manera permanente, en buena medida como resultado del incremento de la cartera vencida inmobiliaria por insolvencia para pagar los créditos o los intereses moratorios, es decir, los compromisos contraídos con empresas inmobiliarias, bancos comerciales y sofoles[32] (Bolis 2012; Coulomb 2012)

            Este cambio de política ha sido pernicioso en muchos conceptos, sin embargo, no alteró la vinculación del derecho a la vivienda con la derecho-habiencia que otorga un empleo formal o con la estabilidad del empleo y de los ingresos. Esta situación se traduce, como ocurría aún antes de la reforma, en procesos de exclusión, aunque ahora agravados por el hecho de que en México sólo 2 de cada 10 nuevos empleos son formales, ello impide estructuralmente un acceso universal a la vivienda^[33] (Coulomb 2012). En el sistema nacional de vivienda se ha generado así una situación paradójica: por una parte precariedad en las condiciones de vivienda de los más pobres -e incluso falta de vivienda para muchos de ellos- y por otra un fuerte stock de casas deshabitadas.

Tabla 7

Nueva estructura en el sistema de protección social frente a la pobreza.

            El Progresa-Oportunidades es el programa paradigmático de transferencias monetarias condicionadas, reconocido ampliamente a escala internacional como un modelo a seguir, debido a su gran cobertura, su enfoque integral en materia de educación, salud y alimentación, su tendencia a desligar empleo formal y protección social y por su relativa eficacia. Este programa se diseñó en el marco de un paradigma que ubica la reducción de la pobreza y la construcción de redes de seguridad para enfrentar la vulnerabilidad social como los temas cruciales de la agenda del bienestar y como nuevos ejes de la cuestión social (Barba 2010). En el ámbito educativo se ha demostrado su capacidad para promover la matrícula y la asistencia de los niños y jóvenes a la escuela, mejorar la permanencia escolar de sus beneficiarios y aumentar su acumulación de años promedio de escolaridad. En el campo de la salud se destacan sus logros en la disminución de la desnutrición infantil, y la mejora y diversificación de la alimentación familiar, en la promoción de la asistencia de los niños a los centros de salud y el descenso en las tasas de morbilidad materna, infantil y adulta. En el entramado comunitario y familiar se destaca su eficacia para fomentar la formación de capital social grupal e incentivar que las familias pobres inviertan en capital humano. También se reconoce que realizan una focalización eficiente, evitan el paternalismo que suele caracterizar las ayudas alimentarias u otros programas basados en la transferencia de productos básicos a los pobres y reemplazan programas que se enfocan al problema de la oferta de servicios sociales (FIS). De igual forma, se les elogia por alcanzar niveles de transparencia financiera y operativa difícilmente emulables por otros programas. (Adato 2005; González de la Rocha 2005; Skoufias 2006; Parker, Tood y Wolpin 2006; Valencia 2008; Fiszbein y Schady 2009).

            Desde su creación, Progresa-Oportunidades innovó en México la protección estatal para los más pobres, porque fue concebido como un mecanismo para corregir las fallas del mercado que se consideran los factores centrales que impedían a los pobres el consumo de servicios sociales esenciales, como la educación y la salud. El programa se basa en la prueba de medios, realizada a través de una metodología sumamente compleja que demanda altos grados de pericia técnica, establece condicionalidades para sus beneficiarios, es de bajo costo y muy eficiente en la utilización de recursos escasos, busca legitimarse a través de evaluaciones constantes realizadas por organizaciones de expertos externos, con frecuencia ligados a instituciones internacionales o académicas que cuentan con un gran prestigio, quienes evalúan resultados cuantificables generados por el propio programa.

            Sin embargo, Oportunidades reproduce algunas de las característica fundamentales del régimen de bienestar mexicano, entre ellas destacan: en primer lugar, su orientación familiarista, que enfatiza el rol reproductivo de las madres  y tiende a retradicionalizar los roles y las responsabilidades familiares basados en una visión patriarcal, esto implica que a través de este programa el Estado promueve activamente la estructuración de relaciones de género, desiguales y asimétricas (Molyneux 2007); en segundo lugar, sobresale su tendencia a ofrecer servicios de baja calidad para los más pobres, lo que se evidencia en el tipo de servicios de salud ofrecidos por ese programa, ya que sus beneficiarios sólo tienen acceso a un paquete mínimo de servicios básicos y preventivos, en unidades ambulatorias, lo que contrasta con los servicios ofrecidos por el Seguro Popular y las instituciones de seguridad social; en tercer lugar, hay evidencias de que, a pesar de que el programa es reconocido por su gran trasparencia financiera y oprerativa, es poroso a las prácticas clientelares y a la utilización político-electoral y además ha sufrido modificaciones normativas que han erosionado seriamente su legitimidad democrática interna (Fundar 2006; PNUD 2007; Barba y Valencia 2011, Barba 2012a).

            En breve, después de este repaso por las reformas en seis campos del bienestar podemos señalar que, además de algunas nuevas tendencias, los resultados han sido fuertemente inerciales -peso de la path dependency-. Los legados históricos y los compromisos objetivados en las instituciones sociales tradicionales han sido muy poderosos, de tal manera que el dualismo no ha desaparecido sino que en cierta manera se ha institucionalizado aún más, inicialmente desde los años noventa y fuertemente en la primera década de los años 2000: al lado de las instituciones de seguridad social -seguro de salud contributivo obligatorio, pensiones contributivas, programas de vivienda para los trabajadores y establecimientos para el cuidado infantil- se han creado, por un lado, instituciones de protección social para los pobres -seguro de salud voluntario, diversas transferencias monetarias condicionadas, pensiones no contributivas y estancias infantiles asistenciales- y, por otro, se han reformado algunos componentes de la tradicional seguridad social con la incorporación de instituciones ligadas estrechamente a los mercados financieros -administradoras privadas de las cuentas individuales para el retiro y empresas productoras de vivienda-.  Una parte de lo que antes se dejaba a la informalidad (en el sentido de Wood y Gough 2006), se asume en las instituciones para pobres, aunque el peso de los esfuerzos familiares para enfrentar en especial los riesgos de salud y de desempleo sigue siendo fuerte. La segmentación se ha incrementado notablemente en todos estos sistemas, con mecanismos reproductores de la desigualdad.

3.     Balance final: entre el dualismo histórico y los proyectos liberales

El sistema de protección social mexicano está significativamente segmentado y estratificado. Los llamados “sistema de salud” y de “pensiones” están compuestos por diversos fragmentos para diferentes categorías de trabajadores, con la inclusión reciente de segmentos para los pobres; con debilidad en la integración de los sistemas -diversas normatividad y provisión de servicios, y débiles mecanismos de integración- y fuerte estratificación o jerarquización de los beneficios. En el marco de la segmentación se van generando sistemas exclusivos, con beneficios adicionales, para generar trato especial a los empleados más favorecidos. Por ejemplo, mecanismos para superar los servicios aportados en las instalaciones generales de la seguridad social (IMSS e ISSSTE), a través de instalaciones especiales -trabajadores petroleros y militares- o de la garantía de servicios privados con seguros médicos de gastos mayores para funcionarios de alto nivel; o reglas especiales para lograr una tasa de reemplazo mayor en los sistemas de pensiones, también para funcionarios de alto nivel[34]. La segmentación y su relativa desintegración favorecen esta fuga o carrera hacia la distinción (Lautier 2004), financiada con fondos públicos -lo que se da también en las empresas privadas, pero financiada con fondos privados-.

            Para algunos, México ha avanzado claramente hacia un régimen de bienestar liberal, residual (Barrientos 2009); sin embargo, el análisis detallado del régimen de bienestar mexicano nos permite concluir que está lejos de llegar a una simple residualización liberal y que la pintura es más compleja: por una parte aparece efectivamente mercantilización en el campo de pensiones y vivienda,  reforma laboral reciente (2013) de tipo flexible y desarrollo notable del polo asistencial-liberal (TMC, acercamiento a pensiones no contributivas básicas), pero por otra mayor segmentación y jerarquización del régimen a través de sus resortes “conservadores”: luchas por mantener las ventajas adquiridas o, como diría Esping-Andersen (1990: 27), los “diferenciadores de estatus”. El matiz es evidente  incluso en el supuestamente híper-liberalizado sistema de pensiones: no se “liberaliza” de manera completa  y los sectores privilegiados -militares, petroleros y elite de la burocracia- logran evitar entrar en las reformas -paradójicamente es un nuevo privilegio no estar en un esquema reformado-, los cambios más fuertes se aplican fundamentalmente a los jóvenes -verdaderos perdedores- que ingresarán al mercado laboral después de las reformas y que tendrán reglas notablemente más estrictas (edad de retiro, semanas de cotización) para obtener una pensión. Los “resortes de veto fuertemente institucionalizados” del “sistema de seguridad social” (Esping-Andersen 2010: 15) han funcionado para evitar una reforma de salud en extremo liberal y para matizar la reforma de pensiones; el resultado ha sido la conjunción de resortes residualistas, segmentadores y jerarquizadores. Este encuentro de dinámicas, tensiones, es lo que permitido institucionalizar de diferente manera el viejo dualismo del régimen mexicano. Los esfuerzos reformadores liberales han sido así moldeados por las resistencias de los estatus adquiridos.

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Wood, Geof  e Ian Gough (2006), “A Comparative Welfare Regime Approach to Global Social Policy”. World Development, 34(10):1696–1712.

[23] La cobertura de la educación primaria creció del 45.2% en 1940 al 86.9% en 1980; la de la educación media creció de 37.4% en 1960 67.3% en 1980 (Coplamar 1985: Gráfica 1; Urrutia 1993: Cuadros 2.7 y 2.8).

[28] El caso de Corea del Sur es contrastante con las reformas de salud, pensiones y acciones frente a la pobreza, sobre todo después de la crisis financiera de 1997 (Valencia 2012).

[33] Por eso algunos autores, sugieren sustituir la idea de acceso universal a la propiedad por acceso garantizado a viviendas en arrendamiento (Coulomb 2012).