"Together but Not Married": The Effects of Constitutional Reform inside of the Parties

Daniela Vairo**

Resumen: En el año 1996 asistimos en Uruguay a una reforma de la Constitución que significó cambios muy profundos en el viejo sistema electoral. Este artículo indaga acerca de los posibles efectos que el cambio de algunas reglas electorales tendría sobre los patrones de competencia y cooperación intrapartidarios. La propuesta es registrar el cambio en los estímulos de los actores departamentales para cooperar con los actores del nivel nacional en las elecciones legislativas y presidenciales. Este análisis se desarrolla a través de un estudio de caso: los dirigentes y grupos departamentales del Partido Nacional en Maldonado (1994-2005). Se constata que en la mayoría de los casos los dirigentes se orientan claramente hacia uno de los dos niveles, el nacional o el departamental, con consecuencias importantes para el tipo de articulación entre los dos niveles al interior del partido.

Palabras clave: Sistema Electoral, Reforma, Partidos, Cooperación

Abstract: In the year 1996 Uruguay carried out a constitutional reform that introduced substantial changes in the previous electoral system. From an institutionalism perspective, it could be expected that those changes affected the actors’ incentives and strategies. Within this logic, this article inquires into the possible effects that modifications of some electoral rules may produce in the patterns of intraparty cooperation and competition. The aim is to register the change in the incentives of the actors at the local level, in order to cooperate with the actors at the national level in legislative and presidential elections. This analysis is done through a case study: the leaders and local groups from Partido Nacional in the district of Maldonado (1994-2005).

Key words: Electoral System, Reform, Parties, Cooperation

Introducción

La reforma electoral de 1996 en Uruguay no fue un fenómeno aislado en la región. La última década del siglo XX se caracterizó por la aprobación de reformas en el sistema electoral de diversos países latinoamericanos. Básicamente, estas reformas se centraron en el sistema de elección presidencial, legislativa, en el timing entre ambas elecciones, y en la posibilidad o no de reelección inmediata de los presidentes.

En el caso uruguayo, en 1996 el Parlamento siguió el procedimiento de formación de leyes constitucionales, que dio lugar a un proyecto de reforma, el cual fue luego ratificado por la ciudadanía a través de un plebiscito. Como será desarrollado más adelante, esta reforma implicó la separación de las elecciones nacionales de las departamentales y la creación de la instancia de elecciones internas obligatorias para todos los partidos. Asimismo, se modifica la fórmula de elección del presidente, pasando de un sistema de mayoría simple a uno de mayoría absoluta. Por último, se modifica una de las características de la elección legislativa: se elimina la posibilidad de acumulación por sublemas e identidad de listas en la elección de Diputados.

Parecería relevante entonces, luego de celebrados dos períodos electorales post reforma, analizar algunos posibles efectos de estas modificaciones sobre los patrones de competencia y cooperación intrapartidarias.

En particular, en este artículo se indaga acerca del impacto de la reforma electoral de 1996 en la articulación entre el plano nacional y el departamental de los partidos. En este sentido, el objetivo es describir e intentar explicar, de forma preliminar y en un universo acotado, estos cambios en el funcionamiento de la maquinaria electoral de nuestros partidos. Este trabajo –que es un estudio de caso por lo que su poder de generalización es limitado- ofrece un acercamiento a fenómenos poco estudiados.

Una primera precisión a realizar es que este artículo es abordado desde un enfoque neoinstitucionalista, por lo que se toma como supuesto que las instituciones (en este caso las reglas electorales) generan estímulos y constreñimientos en los actores (en este caso los partidos, con sus líderes y grupos). Como consecuencia, estos agentes racionales que buscan maximizar sus beneficios, seguirán ciertos cursos de acción delimitados por dichos estímulos y constreñimientos. En este trabajo se toman en cuenta las instituciones formales (North, 1990), aunque es indudable que las tradiciones, conductas y liderazgos como instituciones informales, influyen fuertemente en las estrategias de los actores. De modo que, a pesar de no profundizar en su análisis, a lo largo del artículo se hacen referencias puntuales a ellas.

Asimismo, este trabajo se ubica dentro de lo que son los estudios que marcan conexiones importantes entre el sistema electoral y el sistema de partidos. La mayoría de los análisis en torno a esta temática tienen origen en las llamadas "leyes de Duverger" (1957), las cuales han dado lugar a múltiples cuestionamientos por parte de varios autores[1]. Estos trabajos han abordado, entre otras cuestiones, el vínculo entre sistema electoral y número de partidos, fraccionalización y representatividad del sistema. Sin embargo, no se encontró literatura comparada o de nivel teórico centrada en el vínculo entre sistema electoral y la articulación entre el nivel nacional y el departamental (subnacional) al interior de los partidos, en países con una organización estatal unitaria.

Esta investigación se aboca al análisis del caso del comportamiento del Partido Nacional en Maldonado durante los ciclos electorales 1994, 1999-2000 y 2004-2005. En sentido estricto, el caso presenta múltiples unidades de observación: los diversos dirigentes y grupos departamentales actuando en varias elecciones.

Maldonado presenta algunas particularidades que lo tornan relevante para el análisis. En primer lugar es un departamento competitivo, con alternancia de partidos en el gobierno departamental. Desde 1985 hasta la actualidad han ocupado la Intendencia los tres partidos principales, y los resultados fueron de paridad en varias elecciones. Asimismo, posee un peso económico relativo muy importante en el país. Si consideramos el Índice de Desarrollo Humano (IDH), Maldonado se ubica en tercer lugar, sólo superado por Montevideo y Colonia[2]. Por último, Maldonado cuenta con aproximadamente el 4% de la población total del país, lo que lo convierte en el tercer departamento en cuanto a peso demográfico (detrás de Montevideo y Canelones).

1. El sistema electoral uruguayo y sus efectos sobre los partidos

El sistema electoral uruguayo

Las características básicas del sistema electoral antes de la reforma de 1996 eran[3]: a) elecciones nacionales y municipales simultáneas y vinculadas a nivel de partido; b) listas cerradas y bloqueadas para todos los cargos; c) circunscripción única para todos los cargos (aunque la Cámara de Representantes considera la representación en 19 circunscripciones); d) para la asignación de escaños, representación proporcional integral (RP) con el método de asignación de bancas D’Hont; e) doble voto simultáneo (DVS) para los órganos unipersonales y múltiple voto simultáneo para los pluripersonales (al mismo tiempo, el elector vota por un partido o lema, por una fracción o sublema, y por una lista de candidatos); f) mayoría simple (MS) para la elección de los órganos unipersonales; y g) criterio de asignación mayoritario y subsidiariamente proporcional para la elección de las Juntas Departamentales (legislativo departamental).

En ese marco, coexistieron agentes de primer nivel -los partidos-, con agentes de segundo nivel como las fracciones –que en general se corresponden con los sublemas- y las distintas fórmulas presidenciales de cada partido. En un nivel inferior, aparecen las agrupaciones departamentales, que "no necesariamente son concéntricas con el segundo nivel" (Botinelli 2000:25-26). Este sistema electoral y este modo particular de funcionamiento de los partidos fueron cuestionados tanto por actores políticos como académicos. Los argumentos principales esgrimidos para reformar la constitución en 1996, fueron: "…la existencia de un bloqueo político (falta de mayoría parlamentaria, y por tanto de posibilidades de cumplir el programa de gobierno); […] insatisfacciones sustantivas sobre el sistema electoral (sistema poco transparente, en el que el elector no conoce el efecto de su voto); insatisfacciones sobre el sistema electoral derivadas del cambio en el sistema de partidos (sistema funcional a la supervivencia del bipartidismo); y […] la necesidad de minimizar la aleatoriedad en la elección presidencial, de disminuir los riesgos de decisiones electorales no deseadas […]" (por la paridad en las elecciones de 1994, el cual fue virtualmente un triple empate) (Botinelli 1995).

Tomando en cuenta algunas de las críticas al sistema, la reforma de 1996 introdujo cambios en tres de las reglas descriptas. En primer lugar, se separó en el tiempo las elecciones nacionales y departamentales y, por ende, se desvinculó la contienda a nivel del lema. De un único acto electoral, se pasó a tres o cuatro instancias electorales que, juntas, componen un proceso con una extensión de aproximadamente un año.

En segundo lugar, al inicio de cada ciclo electoral se estableció la realización de elecciones internas obligatorias, simultáneas y abiertas para todos los partidos, con voto no obligatorio. Este comicio define el candidato único a presidente de cada partido político y elige una Convención Nacional (el Órgano Deliberativo Nacional) por partido de 500 miembros, y una Convención Departamental (el Órgano Deliberativo Departamental) que varía entre 50 y 250 miembros. La Convención Nacional tiene como función primordial elegir al candidato a vicepresidente, aunque eventualmente puede tener la potestad de elegir al candidato a presidente. Las Convenciones Departamentales tienen como finalidad la selección del o los candidato/s a Intendente departamental de cada partido.

Finalmente, la reforma de 1996 modificó la fórmula de elección presidencial, estableciendo la mayoría absoluta, pero manteniendo la fórmula de elección del intendente (MS con DVS).

Efectos del sistema electoral en Uruguay antes de la reforma

El sistema de partidos uruguayo presenta importantes niveles de institucionalización tal como ha sido señalado por numerosos autores (Mainwaring y Scully, 1997:4)[4]. La centralidad del sistema electoral como variable independiente en relación al sistema de partidos, se vincula con el nivel de institucionalización que presente, pues ello otorga mayor previsibilidad a los comportamientos de sus componentes. En cierto modo, los efectos de las reglas electorales serán más notorios si se cumplen las condiciones de institucionalización concernientes a la legitimidad de los partidos y de las reglas democráticas.

Concentrándonos en el caso uruguayo, parece existir una conexión importante entre sistema electoral y sistema de partidos, que indica cierta funcionalidad entre algunas características de uno y otro (Buquet et al., 1998). En este sentido, se encuentran dos tipos de efectos principales del sistema electoral sobre el sistema de partidos: los que operan sobre la fragmentación y los que operan sobre la fraccionalización.

De esta manera, Buquet señala que "el sistema electoral uruguayo era funcional a un sistema bipartidista fraccionalizado. Por un lado, la MS en la elección presidencial desestimulaba la aparición de nuevos partidos o el crecimiento de los partidos menores, y por otro la RP y el DVS permitían la coexistencia de fracciones diferenciadas en el seno de los partidos principales" (2003: 170). Sin embargo, Buquet et al. (1998) afirman que existiría una presión hacia mantener "subsistemas bifraccionales" al interior de los partidos, al igual que ocurría a nivel del sistema.

Ahora bien, desde comienzos de la década del setenta, la mayoría de los especialistas coinciden que el sistema uruguayo se transformó en un sistema de pluralismo moderado, siguiendo la clasificación de Sartori (1992). Esta variación tuvo lugar sin la mediación de cambios en las reglas electorales.

Efectos del sistema electoral en Uruguay luego de la reforma

Asimismo, se pueden mencionar algunas apreciaciones en torno a los efectos de la reforma sobre el comportamiento de los partidos en el escenario departamental, particularmente las consecuencias de la norma que separa las elecciones nacionales de las municipales. En este sentido, Botinelli sostiene que "las conducciones departamentales no solamente tienen su propio escenario, diferenciado geográfica y cronológicamente, sino sus propias reglas, intereses y estrategias, que pueden llevar inclusive a un mutis en las elecciones nacionales. Particularmente, las agrupaciones y candidatos con pretensiones catch all, se sienten tentados a diluir la adhesión partidaria, no participar en las campañas electorales de octubre y noviembre, y centrar todo su esfuerzo en los comicios municipales de mayo" (2000:25-26). Complementariamente, Yaffé afirma que "la problemática política departamental, al adquirir relevancia propia en la contienda electoral podría ambientar relacionamientos y comportamientos políticos diferentes de los lineamientos nacionales de partido, dando lugar a situaciones de indisciplinamiento en el interior de estos" (2000:35).

Lamentablemente, no existen trabajos que analicen o den cuenta empíricamente de cambios en la articulación entre el nivel nacional y departamental de los partidos tras la reforma constitucional de 1996. Por tanto, este artículo intentará ser una primera aproximación a esta cuestión, con el fin de que futuras investigaciones avalen o no las afirmaciones principales.

2. Dos modelos de articulación entre el nivel nacional y el departamental

Especificaciones

Tres enmiendas de la citada reforma inciden en la relación entre los distintos niveles partidarios (nacional y departamental). En primer lugar, la incorporación de las elecciones internas obligatorias como instancia separada de las elecciones nacionales y departamentales. Particularmente importante es la instancia de selección de los convencionales para el Órgano Deliberativo Departamental (ODD), ya que éstos elegirán a los candidatos a intendente. Esta disposición lleva a que la confección de listas a dicho órgano esté marcada por incentivos de nivel departamental, opacando aquellos de nivel nacional.

En segundo lugar, aparece la separación en el tiempo entre las elecciones nacionales y las departamentales, que desvinculan el voto. Esta regla implica un mayor nivel de autonomía para las elites locales que desarrollarán las estrategias que estimen convenientes en cada instancia, y particularmente en la elección municipal. Como se señalará más adelante, algunos actores del nivel departamental ven disminuidos los estímulos para cooperar en la elección presidencial, por lo que se deterioran las pautas tradicionales de cooperación entre los dos niveles.

De esta manera, la hipótesis que guía este trabajo sostiene que el sistema electoral previo a la reforma de 1996 favorecía la cooperación entre el nivel nacional (NN) y el nivel departamental (ND) de los partidos, estableciendo una determinada pauta de articulación entre ambos. Por el contrario, las modificaciones introducidas reducen drásticamente los estímulos para cooperar entre dichos niveles en las elecciones nacionales de octubre y noviembre, lo cual lleva al deterioro de la pauta anterior y al incremento en la autonomía de los elencos locales.

Particularmente, en las elecciones primarias los actores "miden fuerzas" para luego diseñar las estrategias hacia la competencia a NN (elecciones nacionales de octubre) y ND (elecciones municipales de mayo). Un número importante de actores establece sus estrategias de acuerdo a estas últimas y no cooperan en el escenario de NN.

El NN está compuesto por los escenarios de competencia que refieren tanto a la selección del cargo presidencial como de los cargos legislativos. Esto incluye tanto a los senadores, que son actores estrictamente de nivel nacional, como a los diputados, que, a pesar de tener un origen departamental, operan básicamente en el plano nacional.

Por su parte, el ND está compuesto por los escenarios de competencia de tipo municipal, ya sea a través de la competencia por el cargo de intendente, como por el de edil de la Junta Departamental.

Primer modelo de articulación

Con el objetivo de demostrar la hipótesis que guía este trabajo, se presentan dos modelos de articulación entre el NN y el ND, correspondientes a los escenarios electorales anteriores y posteriores a la reforma. Para cada modelo existe una pauta específica de competencia intrapartidaria, así como estímulos diferenciales para cooperar con el otro nivel (NN o ND).

El primer modelo corresponde a la pauta de competencia intrapartidaria entre el NN y el ND hasta la introducción de la reforma electoral de 1996. Hasta dicha reforma todos los cargos se elegían en un mismo día. Por lo tanto, teníamos un solo comicio donde dichos cargos se ponían en juego. En cierto modo, la interna de cada partido se resolvía ese día (elección interna simultánea a la presidencial propiamente dicha). También se disputaba el acceso a la Cámara de Senadores y de Diputados, los cargos de intendente y las bancas de las Juntas Departamentales. El voto se emitía mediante dos hojas de votación que incluían diferentes listas de candidatos. Una hoja contenía las listas de aspirantes a cargos nacionales (presidente, vicepresidente, senadores y diputados), en tanto la otra presentaba las listas a aspirantes a cargos departamentales (intendente y ediles). Las listas de candidatos eran cerradas y bloqueadas, al tiempo que el voto vinculaba fuertemente los cargos ejecutivos con los legislativos. Asimismo, la legislación obligaba a los electores a votar por un mismo partido en ambos niveles, generando así la posibilidad de un voto conjunto al lema para todos los cargos o la posibilidad de abstención en uno o ambos. No operaban límites a la presentación de candidaturas para los diversos cargos. Este ordenamiento legal tornaba racional la formación de "cooperativas" en la disputa de cargos legislativos con el objetivo de mejorar la chance de triunfo o impedir que un candidato favorito obtuviera la banca de diputado.

Es decir, los estímulos de los actores estaban dirigidos a un objetivo común: obtener la mayor cantidad de votos y por ende, cargos para ellos y su partido. Como el voto estaba vinculado y existía el múltiple voto simultáneo, los actores se veían fuertemente estimulados a cooperar con todos los niveles partidarios. Más específicamente, y adecuándonos a la terminología de este trabajo, las reglas electorales estimulaban a los actores del NN y a los del ND a cooperar entre sí para obtener un mayor beneficio el día de la elección.

Al interior de los partidos se competía tanto por la Presidencia de la República como por los cargos parlamentarios y municipales. Sin embargo, si observamos la articulación entre los dos niveles objeto de estudio (NN y ND), los estímulos de los actores son hacia la cooperación ya que, por citar un ejemplo, el candidato a diputado no compite con el candidato a intendente. La competencia intrapartido se desarrolla entre actores del mismo nivel: entre candidatos a presidente y a legislador (NN), y entre candidatos a intendente y a edil (ND).

En suma, antes de la reforma el sistema presentaba una pauta específica de competencia intrapartidaria, caracterizada básicamente por la cooperación entre el NN y el ND. Las reglas electorales generaban estímulos que afectaban fuertemente la conducta de los actores.

Figura 1

Segundo modelo de articulación

El segundo modelo corresponde a la pauta de competencia intrapartidaria entre el NN y el ND a partir de la reforma electoral de 1996. Con la reforma constitucional de 1996 observamos importantes cambios en las pautas de competencia. Ya no estamos frente a un único comicio, sino que se prevén cuatro instancias electorales diferenciadas, las cuales tienen reglas distintas y, por tanto, estímulos que determinan estrategias diferenciadas. La pauta de competencia intrapartidaria cambia y la "maquinaria electoral" de los partidos se ve afectada.

Elecciones Internas. El sistema electoral reformado establece, en primer lugar, elecciones primarias o internas en las que se puede votar por una hoja departamental, una nacional, o ambas, siempre que pertenezcan al mismo lema. De este modo, en esta elección hay una oferta diferenciada entre lo nacional y lo departamental. Un grupo político puede restar el apoyo a un precandidato presidencial, presentando únicamente una lista para el ODD. Asimismo, tiene la posibilidad de apoyar a más de un candidato a presidente, presentando varias listas para el ODN.

a) La elección de los convencionales que derivará en la ulterior selección de candidatos a autoridades departamentales (estímulo de ND).

b) La elección del candidato a presidente que deberá apoyar todo el partido en la primera vuelta de las elecciones nacionales de octubre (estímulo de NN).

c) La "medición de fuerzas" para la confección de la oferta para las elecciones legislativas de octubre (estímulo de NN). El hecho de que se "midan fuerzas" y de que sea posible acumular por sublemas, lleva a que se presenten un número elevado de listas.

Tomando en cuenta el primer estímulo es probable que varios actores relevantes, que ambicionan conquistar el cargo de intendente o de edil, modifiquen la pauta de cooperación tradicional entre niveles, no participando activamente del escenario electoral nacional de octubre.

Por otra parte, quienes están orientados al NN -los futuros candidatos a diputado y eventualmente a senador- participarán activamente en esta elección primaria, confeccionarán las listas para las nacionales de octubre, y muchos de ellos no se presentarán a las elecciones municipales.

Al igual que antes de la reforma, en las primarias hay fuertes estímulos para cooperar entre niveles, ya que "todos suman".

Elecciones Nacionales. 

En octubre y noviembre del mismo año se realizan las elecciones presidenciales y legislativas. En la primera vuelta, donde se eligen legisladores y presidente por mayoría absoluta, se puede optar por una única hoja de votación con la fórmula presidencial del partido, y las listas de candidatos a la Cámara de Senadores y Cámara de Representantes (así como una lista para la Junta Electoral). Es esperable que en esta instancia el número de hojas sea menor que en las internas ya que opera la restricción de no poder acumular por sublema a nivel de diputados. Ya no se constata la existencia de agrupaciones departamentales apoyando a una u otra fracción senatorial -como sucedía antes de 1996- y los actores participantes compiten detrás del candidato presidencial del partido. Este es un poderoso constreñimiento determinado por la reforma.

Elecciones Municipales. Por último, en las elecciones municipales nos enfrentamos a un escenario de competencia netamente de ND. En esta instancia, el elector opta por una única hoja que contiene el candidato a intendente y la lista de integrantes a la Junta Departamental (y la Junta Local si corresponde). Constituye un escenario bien distinto al nacional de octubre ya que para la elección del intendente se mantienen las reglas anteriores a la reforma: MS, DVS y posibilidad de candidaturas múltiples. Otra característica que distingue a este comicio es la posibilidad de reelección inmediata de los intendentes.

Los estímulos en esta elección están fuertemente relacionados con el ND: la elección del intendente y de los ediles de la Junta Departamental. Según la hipótesis, en este comicio "reaparecen" los actores orientados al ND que no cooperaron con el NN en las elecciones nacionales.

Asimismo, se observa un nuevo aumento en la oferta de listas, retornando a los niveles de las elecciones internas debido a la desaparición de los constreñimientos generados por algunas de las reglas electorales de la elección nacional de octubre. Como ya señalamos, volvemos a un escenario de acumulación por sublemas, DVS y MS.

Con la elección municipal se cierra el ciclo electoral de un año de duración, en el cual van operando distintos estímulos sobre los actores. Globalmente, se observa que el modelo de competencia intrapartidaria post-reforma provoca estímulos diferenciados para cada nivel. Los agentes del ND ven reducidos los estímulos para cooperar en la elección presidencial de octubre, lo cual conduce a un deterioro de la pauta de articulación entre ambos niveles registrada en el período anterior a 1996.

Figura 2

La siguiente tabla presenta un resumen de los principales rasgos de los dos modelos de interrelación entre niveles presentados.

Tabla 1

3. Evidencia: el comportamiento del Partido Nacional en Maldonado

Elecciones de 1994

Al observar el "mapa"[5] de sublemas y listas que se presentan para la elección de diputados, y su articulación con los sublemas, listas al Senado y candidatos a presidente, notamos que hay actores locales que apoyan a más de un candidato a presidencial. Por ejemplo, Alfredo Lara encabeza tres listas a diputados: dos de ellas apoyan al candidato presidencial herrerista, Juan Andrés Ramírez: una de ellas encabezada por Gonzalo Aguirre (hoja 9797), y la otra por Ignacio de Posadas (hojas 4 y 31) como candidatos a senador. La tercera lista apoya al candidato presidencial del Movimiento Nacional de Rocha, Carlos Julio Pereyra (hoja 503). Un caso similar es el del sublema a diputados "Por Maldonado y su gente", el cual reúne sectores que apoyan a los tres candidatos a presidente. Esto es posible gracias al sistema electoral imperante hasta el año 1996 en nuestro país, particularmente al múltiple voto simultáneo.

Aplicando nuestro primer modelo, podríamos decir que los estímulos de los grupos departamentales estaban orientados hacia la cooperación con el NN. La competencia se desarrolla por tanto entre actores de un mismo nivel: los candidatos presidenciales compiten entre sí, y de igual modo lo hacen los candidatos a diputado, a senador, a intendente, y a edil departamental. Particularmente, los candidatos del ND (intendente y edil) tienen estímulos para cooperar con el NN, aunque concretamente apoyen a uno u otro candidato a la Cámara, al Senado o a la Presidencia. La suerte del partido está atada por la acumulación de votos que realizan las listas en todos los niveles, desarrollando un patrón de competencia caracterizado por la cooperación y el conflicto entre los actores.

Elecciones internas. Las 22 listas presentadas por el Partido Nacional en Maldonado para elegir convencionales para el ODD logran un 10% más de votos que las 13 para el ODN. Esto implica que, al menos uno de cada diez votantes nacionalistas de las internas optaron por elegir convencionales departamentales (que seleccionarán el candidato a intendente) y decidieron no votar por el candidato a presidente.

Asimismo, no se observan, en general, dirigentes nacionales encabezando listas al ODN, lo cual lleva a concluir que las elites locales son lo suficientemente fuertes como para imponer sus candidatos al ODN (que en el caso del Partido Nacional es un órgano muy importante). Esto debe ser marcado porque no sucede lo mismo con los otros partidos, en los que predominan los dirigentes de NN encabezando las listas al ODN.

También vale destacar que los tres sublemas con mayor peso electoral están encabezados por los que un año después serían los candidatos a intendente por el partido (Antía, Alcorta y Rodríguez).

Por otra parte, se observan comportamientos similares entre estas elecciones y los comicios nacionales anteriores a la reforma. Así pues, hay actores departamentales destacados que apoyan a más de un candidato a presidente (por ejemplo Antía). En este sentido tenemos las afirmaciones de un destacado dirigente del Partido Nacional en Maldonado[6]: "Se está dando el caso en muchos departamentos, como se dio en las internas de 1999, y también a posteriori, que aparecían agrupaciones locales que se unían a las tres, o a las dos, o a las varias líneas nacionales, pero a partir de una fuerza local. Esto no fue bien visto por los candidatos nacionales porque pretendían que uno fuera sumiso […] Hay cruces y sobre todo en Maldonado, aunque en otros lados también […] Todas estas listas tienen un eje común departamental".

Elecciones nacionales. Se observa una disminución importante en la oferta de listas. En este sentido, la eliminación de la acumulación por sublemas disminuye los incentivos para presentar un alto número de hojas ya que estas no suman entre sí. Parecería más racional realizar acuerdos entre los distintos grupos y dirigentes para la confección de una oferta más reducida.

Particularmente, los dirigentes que no tienen "votos propios" como para obtener una banca se enfrentan a un dilema: o forman parte de otra lista con mayores posibilidades, o bien no se presentan en las elecciones nacionales y lo hacen en las municipales. Según la hipótesis, tanto quienes se encuentran en esta última situación como quienes se orientan al ND como una opción de carrera política verán reducidos los incentivos para hacer campaña activamente y cooperar con el NN en las elecciones nacionales de octubre, "reservándose" para las municipales de mayo del siguiente año. De hecho, en las elecciones nacionales de 1999 se advierte la ausencia en las listas a diputados de dirigentes de la talla de Enrique Antía y Ricardo Alcorta. Antía, por ejemplo, no realiza una campaña importante en estas elecciones nacionales de octubre. Hace apariciones puntuales al final de la misma, pero apoyando al partido y no a un candidato a presidente o diputado en particular. Parece clara su intención de apostar a la elección municipal, que luego ganaría.

Elecciones municipales. El Partido Nacional vuelve a desplegar una oferta de listas similar a la observada en las elecciones internas (22 hojas). Esto se debe al retorno a las viejas reglas de MS y múltiple voto simultáneo. Asimismo, se advierte que el único candidato a intendente que se presenta en las 3 instancias es Ambrosio Rodríguez.

Análisis del comportamiento de los actores. Para concluir con el análisis del ciclo electoral 1999-2000 y con la finalidad de esquematizar el comportamiento de los actores en las tres instancias, se presenta la siguiente tabla. Los dirigentes escogidos fueron aquellos que encabezaron listas a ODD, ODN, Cámara de Representantes, Junta Departamental y/o fueron candidatos a intendente, y que además sus hojas de votación obtuvieron más del 5% de los votos del partido en alguno de los comicios del ciclo electoral. En las hojas que obtuvieron más del 10% en las elecciones municipales se toma en cuenta también al segundo en la lista, ya que suelen ser actores de relevancia. A partir de estos criterios de selección surgen 17 dirigentes, los cuales pueden aparecer en una, en varias o en todas las elecciones realizadas en este ciclo.

Tabla 2

Para comprobar la validez de la hipótesis se debería constatar la existencia de actores que se ajusten a alguno de los siguientes comportamientos:

a) Se presentan en las elecciones internas y en las municipales: actores orientados al ND. En este caso son: R. Alcorta, E. Antía, C. Burgueño y G. Ipharraguerre. Asimismo, consideramos también a A. Echavarría, O. Olmos y S. Servetto, ya que, aún no cumpliendo con los criterios de selección, comprobamos su participación en listas a las internas y su ausencia en las nacionales. Por otra parte, encontramos a tres dirigentes de los cuales no se dispone de información en cuanto a su participación en las primarias. De todos modos, su orientación es departamental, ya que también fue verificado que no participaron en las elecciones nacionales.

b) Se presentan en las elecciones internas y en las nacionales: actores orientados al NN. Este es el caso de José Hualde.

Por otra parte, se encuentran R. Dutra y A. González que se presentan únicamente en las elecciones internas por lo que no es posible atribuirles la orientación hacia alguno de los niveles. Se podría pensar que estos actores no obtuvieron buenos resultados en dichas elecciones primarias, por lo que no se ubicaron en posiciones importantes en las elecciones subsiguientes.

Por último, se observan pocos casos de dirigentes que se presenten en las tres instancias o bien que lo hagan en las elecciones nacionales y municipales, lo cual implica que no se orientan hacia alguno de los niveles en forma exclusiva. Estos son Ambrosio Rodríguez, Rodrigo Blas, Federico Casaretto y Alfredo Lara.

Ciclo electoral 2004-2005

Se vuelve a demostrar en este ciclo que la elección del candidato a presidente (estímulo de NN) no es un factor determinante para confeccionar las listas al ODD de algunos grupos departamentales. Estos grupos, siguiendo la hipótesis, estarían más orientados al ND, por lo que presentan niveles mayores de autonomía en sus decisiones y estrategias políticas. En este sentido, al observar las hojas al ODD, se advierte que -en la mayoría de ellas- no hay referencias a algún candidato presidencial. Asimismo, en algunos casos se postula a quien encabeza la lista como futuro candidato a intendente. Algunos ejemplos son: la hoja 1 para el ODD de Alfredo Lara, que enuncia "Lara intendente"; y la hoja 101 de Echavarría para el mismo órgano, que formula "Echavarría intendente".

Este mismo dirigente, (edil y ex presidente de la Junta Departamental de Maldonado) declara: "se está apuntando con este sector departamental, a que a nivel nacional existan diferentes candidatos o diferentes representantes en la interna. El candidato a intendente de esta agrupación no va a estar dependiendo de ninguna figura nacional. O dicho de otra forma, puede estar dependiendo de todos, pero no estará casado con ningún candidato […] Sucede que también por un punto de vista estratégico, nuestro precandidato a Intendente tendrá las opciones que la gente precise, se va a tener que llevar bien con Gallinal, con Larrañaga, con Lacalle, con Abreu, con Cristina Maeso si también se presenta. Ni siquiera es conveniente o bueno para un candidato que haya dependencia puesto que pasada la interna todos iremos detrás de quien gane a nivel nacional"[8].

Elecciones nacionales. Cuatro meses después de celebradas las elecciones internas nos enfrentamos al comicio de NN, en el que se eligen los legisladores y eventualmente el presidente (si algún candidato obtiene la mayoría absoluta).

Observamos, al igual que en el ciclo anterior el fenómeno de reducción de la oferta de listas. Esto se relaciona con la cuestión de que en las elecciones internas se "miden fuerzas" individuales y grupales para luego confeccionar una oferta básica para la elección de diputados. En este proceso, quedarían excluidos varios dirigentes locales que optan -o es la única alternativa que les resta tras la eliminación de la acumulación por sublemas- por no presentarse ni "cooperar" hasta las elecciones municipales, donde se vuelve a desplegar una oferta bastante importante de opciones.

El caso de Antía en esta elección se enmarca en un fenómeno más amplio de intendentes y ex – intendentes ocupando posiciones importantes en las listas al Senado. Tenemos el ejemplo de Eduardo Malaquina y Juan Justo Amaro en el Partido Colorado y Eber Da Rosa y el propio Antía en el Partido Nacional. En particular, luego de un proceso que se inicia en las internas, Antía se incorpora a la lista al Senado de Correntada Wilsonista, ocupando el segundo lugar. Sin embargo, dicho dirigente ha expresado en varias ocasiones su preferencia por el cargo de intendente. Más adelante se hará referencia nuevamente al comportamiento de Antía en esta elección.

Elecciones municipales. El Partido Nacional presentó un número similar de hojas al de las internas. Esto evidencia, nuevamente, que para las internas y las municipales, elecciones que tienen un fuerte estímulo de ND y opera la acumulación por sublemas, el Partido Nacional despliega una amplia oferta electoral. Mientras tanto, en las elecciones con predominio de la competencia de NN, y prohibición de acumulación por sublemas, la oferta se reduce a unos pocos actores.

De esta manera, al igual que en el ciclo anterior, observamos el fenómeno de actores políticos que, luego de un año de inacción, reaparecen en las elecciones municipales. Sin embargo, en este caso ocurre principalmente con dirigentes que no son las "grandes figuras" departamentales.

Análisis del comportamiento de los actores. En último lugar, y al igual que se realizó con el ciclo 1999-2000, se presenta un cuadro comparativo del comportamiento de los principales actores políticos departamentales nacionalistas. Los criterios de selección fueron los mismos que para el ciclo anterior, surgiendo en este caso 15 dirigentes a analizar.

Tabla 3

Los actores orientados al NN en este ciclo son: Federico Casaretto y Nelson Rodríguez quienes participan de las elecciones internas y de las nacionales, y no se presentan en las municipales.

Los actores orientados al ND son Alejandro Bonilla, Daniel Costa, Oscar Olmos y Sergio Servetto que se presentan en las elecciones internas y municipales. A este grupo deberían agregarse José Hualde y Rodrigo Blas que participaron en las internas sin ocupar un lugar relevante, pero que en las municipales adquirieron notoriedad. Asimismo, no se cuenta con información sobre la participación de Jorge Casaretto y Eduardo Carro en las internas, pero parece claro que ambos se orientaban principalmente hacia el ND.

Por otra parte, encontramos a Jorge Curbelo y Cristian Estela que sólo se destacaron en las elecciones internas y que luego no participan en las ulteriores elecciones. Por esa razón, no fueron ubicados en ninguna de las categorías mencionadas.

Finalmente, Ambrosio Rodríguez, José Luis Real y Enrique Antía se apartan del modelo, ya que los mismos se presentan en las nacionales y las municipales o en las tres elecciones. En el próximo apartado se realizará una explicación tentativa del comportamiento de estos actores, y de aquellos que se comportaron de modo similar en el ciclo 1999-2000.

Aproximándonos a una explicación de los casos desviados

Existen por lo menos dos tipos distintos de desviaciones: la de aquellos que se presentan en las elecciones nacionales y luego en las municipales (combinando así la orientación hacia los dos niveles) y la de aquellos que participan en las tres instancias electorales (este grupo es el mayoritario).

Asimismo, se observan dos subvariantes que se aplican a ambos casos. Por una parte, se encuentran quienes se presentan en las nacionales de octubre, ganan la banca y luego compiten por el cargo de intendente (caso de Ambrosio Rodríguez en 1999). Por otra parte, están quienes pierden en las elecciones legislativas y buscan su "revancha" en la municipal mediante la presentación de su candidatura (este podría ser el caso de Casaretto en 1999) o a través de la negociación de un buen puesto en la lista a la comuna (caso de Ambrosio Rodríguez en las municipales de 2005).

La motivación por participar de la municipal luego de comparecer en octubre guarda relación con la valoración del cargo de intendente, cuya importancia política como ya fue señalado, ha aumentado en el sistema político uruguayo, seguramente por el nivel de recursos que los jefes comunales manejan y las posibilidades que ello abre para la carrera política de los sujetos. Es razonable creer que resulta más redituable en términos políticos ser intendente que legislador y que ello afecta en última instancia las estrategias de los actores.

Pero además existe otra variable que puede influir fuertemente en el comportamiento de ciertos actores: sus compromisos políticos con el NN. Evidentemente, hay dirigentes que "se deben" a su sector, y que al ser los representantes del sector nacional en el nivel departamental, deben "dar la cara" en todas las instancias electorales (y especialmente en las de NN), aún no siendo la estrategia personal más redituable políticamente. Son dirigentes con menor autonomía respecto a las fracciones nacionales. Este es el caso de Ambrosio Rodríguez, quien estando ligado estrechamente al Herrerismo, participa en las 6 elecciones estudiadas.

Por otra parte, existe la posibilidad de que se configuren acuerdos específicos entre grupos del NN y el ND que condicionen la participación política de los actores locales. Este es el caso de la negociación entre Alianza Nacional y José L. Real. El sector pudo contar con un dirigente local para las elecciones legislativas de octubre, y Real logró el respaldo para mayo del grupo ganador de la interna. En un mismo sentido, se destaca el caso del acuerdo entre Antía y Correntada Wilsonista en el 2004. El grupo logró "decorar" su lista al Senado con la participación de un respetado intendente, y Antía "consiguió un seguro" para su carrera política, porque en el caso de perder la disputa comunal –como finalmente aconteció- contaba con una banca en la cámara alta.

En suma, sobre los 32 casos analizados, 7 se apartaron de la pauta de comportamiento esperada. Estos casos responden a diferentes motivos vinculados con las ambiciones individuales, la relación entre el NN y el ND y los cálculos estratégicos de los actores. Es fundamental que en próximos trabajos se profundice en el enfoque de carreras políticas complejizando el modelo aquí presentado.

4. Conclusiones

La hipótesis planteada afirma que el sistema electoral previo a la reforma de 1996 favorecía la cooperación entre el nivel nacional (NN) y el nivel departamental (ND) de los partidos, estableciendo una determinada pauta de articulación entre ambos. La segunda parte de la hipótesis señala que, por el contrario, el nuevo régimen ofrece pocos estímulos para la cooperación en las elecciones nacionales de octubre y noviembre, lo cual lleva al deterioro de la pauta anterior. En las elecciones internas los diversos actores locales "miden fuerzas", para posteriormente orientarse a uno de los niveles, ya sea, a través de la participación en las elecciones nacionales (NN), o bien con la participación en las elecciones municipales (ND). A partir de estas afirmaciones iniciales se presentaron dos modelos de articulación entre los niveles de competencia, que se corresponden con el comportamiento de los diversos actores en los períodos pre y post reforma electoral.

Luego de planteados los dos modelos se desarrolló el análisis propiamente dicho. Debido a que se realizó un estudio de caso[9], no se está en condiciones de establecer una regla general de comportamiento, pero sí se puede constatar que la hipótesis se cumple para la mayor parte de las unidades de observación (los dirigentes políticos). Más específicamente, luego de analizar la evidencia empírica disponible (contenidos de listas y resultados electorales, relevamiento de prensa local y entrevistas a informantes calificados) se puede afirmar que la mayoría de los actores del Partido Nacional de Maldonado muestran estrategias orientadas hacia alguno de los dos niveles, y muy pocos desarrollan una actuación en todos los ámbitos.

Se verifica un deterioro en las pautas de cooperación entre niveles debido a que en las elecciones nacionales hay dirigentes que no trabajan activamente por dicho comicio, esperando por la campaña municipal, donde jugarán un papel determinante. Las reglas electorales que operan más fuertemente en este sentido son: la incorporación de las elecciones internas, la separación de las elecciones nacionales de las municipales y la eliminación del múltiple voto simultáneo para la elección de diputados.

Observando el comportamiento particular de los actores seleccionados para el análisis se pueden reconocer cuatro pautas de comportamiento básico. En primer lugar, se encuentran los actores orientados al nivel departamental, los cuales participan en las elecciones internas y en las municipales, y no en las nacionales. Asimismo, también pueden ser considerados en esta categoría aquellos que aún no jugando un rol importante en las internas, sí participan en ellas, luego no lo hacen en los comicios nacionales, "reapareciendo" en las municipales. Dentro de esta primera pauta de comportamiento se ubican 18 de los 32 casos analizados (56% del total).

Una segunda pauta de comportamiento refiere a aquellos que se presentan en las elecciones internas y en las nacionales, pero no en las municipales. Estos actores son marginales, están orientados al nivel nacional y representan sólo 3 de los 32 casos estudiados (10%).

En tercer lugar, se encuentran aquellos que sólo se presentan en las elecciones internas y fracasan luego de "medir fuerzas" con los restantes competidores. En virtud del resultado resolverían no presentarse en ninguna de las siguientes elecciones. En esta categoría caen 4 casos (12%).

Por último, aparecen 7 casos que son considerados como "desviados", en el entendido de que no se ajustan a las previsiones de la hipótesis. Estos actores participan de las tres elecciones, o bien participan de las nacionales y las municipales, no orientándose hacia ninguno de los dos niveles. Estos casos merecieron una explicación. Sin embargo 7 casos en 32 representan un 22%, lo que obliga a continuar en esta línea de investigación para intentar encontrar otras variables que puedan estar incidiendo fuertemente en estos comportamientos. Sin dudas que el enfoque de las carreras políticas podría ser muy útil en este sentido como complemento al modelo presentado.

Finalmente, cabe destacar el hallazgo de algunos fenómenos particulares que merecen ser estudiados con mayor profundidad. Al analizar los comportamientos de los diversos actores se advierte que en las elecciones internas se diseñan estrategias similares a las observadas antes de la reforma. Las reglas que rigen en las internas estimulan a los actores a presentar listas apoyando a diversos dirigentes y fracciones de nivel nacional. Esto era muy evidente en las elecciones anteriores a 1996 a través de la posibilidad de la acumulación por sublema y la existencia del múltiple voto simultáneo. En la actualidad esto ocurre también en las internas dónde los actores tienen fuertes incentivos para apoyar a distintos candidatos a presidente y a agruparse de acuerdo a sus preferencias departamentales. La pauta de cooperación se quiebra en las elecciones nacionales dónde las reglas no permiten el desarrollo de esa ingeniería electoral como tampoco la acumulación de las listas a diputados en un mismo sublema.

Esta investigación pretende ser un estímulo para trabajar en torno a la cuestión de los efectos del cambio en el sistema electoral sobre el comportamiento de los partidos. El estudio de caso realizado muestra algunas líneas y tendencias a reafirmar a través de la incorporación de nuevas unidades y categorías de análisis.

Bibliografía

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Prensa Consultada

- Semanario Realidad de Maldonado. En www.realidad.com.uy. Ediciones de marzo de 2004 a mayo de 2005

- Diario Correo de Punta del Este. En www.diariocorreo.com Ediciones de marzo de 2004 a mayo de 2005.

Tabla 5 (anexo)

® Artículo recibido el 25 de mayo de 2007 y aceptado para su publicación el 20 de noviembre de 2008

Notas

* Este artículo es una síntesis de la monografía final de la Licenciatura en Ciencia Política, "Los efectos de la reforma de 1996 sobre los partidos: ¿deterioro de los patrones de cooperación entre el nivel nacional y el departamental? El caso del Partido Nacional en Maldonado (1994-2005)". Agradezco a Daniel Chasquetti por sus sustanciales aportes como orientador de la monografía, y a los dos árbitros anónimos por sus valiosos comentarios durante el proceso de evaluación.

** Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de la República.

[1] Por ejemplo ver Rae (1967), Nohlen (1981), Riker (1986) y Sartori (1994).

[3] La descripción del sistema electoral uruguayo fue tomada de Botinelli (1991) y de Buquet et al. (1998).

[4] Cumple con cuatro condiciones planteadas por Mainwaring y Scully: "estabilidad en las reglas y en la naturaleza de la competencia entre partidos […]; los partidos importantes […] tienen raíces estables en la sociedad […] los actores políticos importantes […] conceden legitimidad al proceso electoral y a los partidos […]; y finalmente, "[…] las organizaciones partidarias tienen importancia…".

[5] En el anexo se presenta la composición de los diversos sublemas al senado y a diputados, así como su articulación con las candidaturas presidenciales (cuadro 1).

[6] He realizado algunas entrevistas a informantes calificados que pidieron que sus nombres no fueran develados.

[7] Semanario Realidad. Edición del 29 de abril al 6 de mayo de 2004, en www.realidad.com.uy

[8] Semanario Realidad, en www.realidad.com.uy, marzo de 2005.

[9] Escogimos 1 de los 57 casos que se nos presentaban (es decir, podíamos elegir a cualquiera de los tres partidos principales actuando en alguno de los 19 departamentos).