LA IZQUIERDA EN EL GOBIERNO: ¿CAMBIO O CONTINUIDAD EN LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR SOCIAL?

Carmen Midaglia* y Florencia Antía**

* Doctora en Ciencia Política por la por el Instituto Universitario de Pesquisas de Río de Janeiro, IUPERJ. Docente e investigadora del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay. E-Mail: midaglia@adinet.com.uy

** Candidata a Magíster en Ciencia Política por la Universidad de la República. Docente e investigadora del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay. E-Mail: fantia@fcs.edu.uy

1. Introducción

La oleada de gobiernos de izquierda y/o progresistas que tuvo lugar entre fines del siglo XX e inicio del XXI en América Latina puso de manifiesto la necesidad de reconsiderar las formas de conducción política, en particular las relacionadas con el tratamiento de los costos sociales vinculados a la puesta en práctica del nuevo modelo de desarrollo[1].

En este marco, surgieron múltiples interrogantes políticas y académicas sobre las posibilidades que disponían los gobiernos de orientación de izquierda para incidir en la estructura de desigualdad que caracteriza el continente, y, simultáneamente, aliviar las situaciones de pobreza más acuciantes, tomando en consideración las pautas internacionales de estabilidad macroeconómica y por ende de control del gasto público.

El objetivo de este artículo consiste en analizar el patrón de acción dominante en materia de protección y bienestar social promovido por la izquierda uruguaya a cargo del gobierno nacional desde el año 2005. En este sentido, se intenta identificar las líneas de continuidad o de cambio planteadas por el actual gobierno en relación con las establecidas por las administraciones anteriores a cargo de los partidos tradicionales. Para ello se torna imprescindible considerar los rasgos más destacados de la tradicional matriz de bienestar uruguaya así como las reformas de la que fue objeto desde la reapertura democrática de 1985 hasta que la fuerza de izquierda asume la conducción política del país.

Si bien es muy temprano para conocer cabalmente la estrategia de acción que desplegará el nuevo gobierno hacia el fin de su mandato, las medidas impulsadas hasta el presente, permiten conjeturar sobre la orientación que asumirá la intervención pública en el campo social.

2. La trayectoria del bienestar uruguayo

La centralidad del Estado en la provisión de bienes sociales limitó tanto la presencia de instituciones de protección privadas y/o filantrópicas, como el diseño de intervenciones focalizadas dirigidas a grupos específicos de población (Midaglia 2000). Las escasas medidas de esta naturaleza no sólo fueron marginales en el sistema de bienestar sino que se proyectaron como subsidiarias de los servicios universales (alimentación para trabajadores) y/o para atender problemáticas consideradas "desvíos" sociales (infancia abandonada).

En el desarrollo del mencionado esquema de bienestar los partidos políticos tradicionales jugaron un papel estratégico a través de la apropiación del aparato estatal, ya sea anticipándose a los problemas sociales o posibilitando la instalación de una estructura participativa plural en la que se dirimía el conflicto distributivo característico de las sociedades modernas. De esta manera, la disputa por los beneficios sociales entre clientelas partidarias y organizaciones de interés (sindicatos, gremiales empresariales, entre otras) se llevó a cabo en condiciones de competencia relativamente plurales. El establecimiento de este tipo de condiciones políticas para negociar los beneficios sociales sólo fue posible por la vigencia de reglas de juego democráticas que se respetaron prácticamente sin interrupción hasta el Golpe de Estado de 1973.

La resultante de este proceso fue el armado de una densa estructura política de contralores institucionales formales e informales que involucraba a la mayoría de los actores colectivos y que a la vez promovió la emergencia de una cultura política en la que el Estado, la Democracia y el Bienestar se presentaban como aspectos políticamente asociados. (Castellano 1994, Lanzaro 2003).

La configuración de esta matriz de bienestar produjo un conjunto de impactos sociopolíticos que pautaron la vida nacional durante el siglo XX y algunos de ellos se perpetúan hasta el presente. Cabe la posibilidad de agrupar tales impactos de acuerdo a los planos de acción identificados por Pierson (1993): en relación a la acción política; a la capacidad estatal; y sobre a la ciudadanía en general. Entre los más destacados figuran el freno, hasta fines de los años 60, para que partidos representantes de los sectores asalariados -en tanto beneficiarios de la legislación social- alcanzaran un caudal electoral significativo; la creación de un aparato estatal con burocracias escasamente profesionalizadas, fundamentalmente a nivel de los mandos medios y altos, dado que mantenían estrechos vínculos partidarios; y la consagración de una arraigada cultura estatista (C. Filgueira et.al. 1989) que estableció al Estado como un agente con suficiente autoridad para conducir el desarrollo económico y asegurar amplios niveles de integración social.

Importa señalar que el régimen social uruguayo no escapó de cierto grado de estratificación de los beneficios, en particular los relativos a las prestaciones vinculadas a la seguridad social. Sobre este aspecto, los estudios nacionales presentan ciertas divergencias: para algunos analistas el sistema tuvo rasgos significativos de diferenciación en las prestaciones, calificándolo en términos de universalismo estratificado (F. Filgueira 1998). Para otros, en cambio, los grados de estratificación de beneficios fueron menores, dando lugar a una matriz de bienestar de tipo socialdemócrata -en términos de Esping-Andersen- dentro del contexto latinoamericano (Moreira 2003; Esping-Andersen 1990).

Más allá de estas apreciaciones relativamente disímiles respecto a las características generales del mencionado sistema, cabe destacar que las clasificaciones internacionales y regionales lo ubican, incluso luego de haber sido sometido a un conjunto de ajustes y revisiones -que detallaremos más adelante- , como un régimen de bienestar intermedio entre aquellos de tipo estatal en el que la mayoría de la población se encuentra protegida a través del mercado y/o la intervención pública, característico de los países desarrollados, y los de seguridad informal típicos de América Latina, en donde la generación de bienestar se apoya en las redes sociales y familiares. (Wood y Gough, 2004).

A diferencia de otros países de la región el gobierno de facto, que tuvo lugar entre 1973 y 1984, no desarticuló el arraigado sistema de bienestar. No obstante, se deterioraron una serie de prestaciones, esencialmente las de seguridad social, salud y educación, a partir de la definición de nuevas pautas de asignación del gasto público. Si bien dichas reasignaciones no modificaron sustantivamente la matriz de protección, ni propiciaron una reducción del tamaño del Estado, resintieron en cambio la calidad de los servicios sociales. Se identifican una serie de factores políticos que explican el comportamiento continuista del régimen militar uruguayo en materia socioeconómica, entre los que figuran un grado de concentración de poder relativo, o, mejor dicho, cierto nivel de dispersión del mismo dada la dirección colegiada y rotativa de la Junta Militar de la época, así como también el predominio entre los cuadros decisores de una ideología de inspiración estatista. (Castiglioni 2005).

3. Un patrón heterogéneo de reformas sociales

Pese a la fuerte tradición en el campo del bienestar, en el período de la redemocratización se introdujeron un conjunto de reformas sociales. Ello se produjo desde la década del 90’, a partir de la instalación y profundización de una estrategia de desarrollo de orientación al mercado, y como respuesta al surgimiento de nuevas problemáticas sociales en el país.

Una situación similar se presentó en los países desarrollados que cuentan con Estados de bienestar maduros. En estos casos, durante las últimas décadas no se produjo un retrenchment profundo en las principales políticas sociales, si bien se constató una desaceleración del ritmo de crecimiento del gasto social (Taylor-Gooby y Daguerre 2002: 12). Los análisis comparados evidencian un conjunto de causas que operan como impedimentos para el establecimiento de un patrón radical de reformas tendiente al desmantelamiento de los esquemas de protección. Entre los elementos obstaculizadores de mayor importancia se encuentran los apoyos electorales relacionados con los programas sociales; los puntos de vetos institucionales tanto formales como informales y el legado histórico -path dependence- de las políticas públicas. (Pierson 2001; Skocpol 1992).

Pese a la distancia de Uruguay en relación a la magnitud del bienestar de los países desarrollados, en este caso específico se registran algunos de los elementos antes anotados. En particular, los puntos de veto y el legado histórico, a lo que se agregan configuraciones políticas particulares de acuerdo al servicio social objeto de reforma, tales como el grado de poder de los grupos beneficiarios de los programas, las orientaciones ideológicas de los técnicos y políticos involucrados en esos procesos y el tipo de coalición política a cargo del gobierno. (Hall 1986; Geddes 1994; Castiglioni 2005).

Independientemente de la moderación reformista que caracterizó a este país, en las diversas arenas de políticas sociales se procesaron una gama de cambios de distinto alcance y orientación, así como también modificaciones en las modalidades de gestión. La resultante de este proceso de revisión del clásico edificio de bienestar dio lugar a un sistema híbrido en el que conviven servicios semi-privatizados, con otros en los que se acentuó la intervención estatal, a los que se anexan nuevas prestaciones de tipo focalizado que poseen un formato mixto de implementación, es decir, de co-participación público-privado. A esta variedad de orientaciones y pautas de gestión se agrega una significativa dispersión de los servicios al interior del entramado institucional público. (Midaglia 2006).

Parece atinado considerar que el problema central de la nueva matriz de bienestar y protección durante ese período no radica en un déficit o desajuste en su ingeniería institucional sino en la ausencia de un proyecto político consensuado con capacidad de rediseñar una arquitectura de bienestar acorde, no sólo a la actual estructura de riesgos sociales, sino a los parámetros de integración social que se pretendan proyectar, es decir, al patrón de desigualdad que se considere tramitable en un contexto democrático. (Midaglia y Castillo, 2007).

Resulta pertinente realizar una breve presentación de las principales reformas sociales instrumentadas en la década de los noventa, de forma de captar la complejidad del sistema de bienestar y protección emergente, y por ende, el marco público de referencia del que disponía la coalición de izquierda para administrar y/o introducirle modificaciones.

En la esfera laboral los mecanismos de negociación salarial -Consejo de Salarios- gozaron de una "breve vida", ya que se instalaron apenas recuperada la democracia y se suspendieron en el primer cambio de gobierno. Con éstas y otras medidas se inició un proceso de desregulación laboral tendiente a sustituir los mecanismos de protección vigentes por otros orientados a la recalificación básica de la fuerza de trabajo desempleada -cursos de capacitación-, bajo el supuesto de que la formación habilitaría una rápida inserción en el mercado de empleo. (Rodríguez 2005; Midaglia et.al. 2006).

En 1995 se aprobó la Ley 16.713, que habilitó la reformulación el clásico esquema de seguridad social, específicamente en lo relativo a las prestaciones de retiro -jubilaciones y pensiones-, sustituyéndose así un sistema caracterizado por el monopolio estatal por otro de naturaleza mixta. De este modo, se estableció un régimen asentado en dos pilares diferenciales que se articulan: uno de ellos, de solidaridad o reparto intergeneracional propio del sistema anterior, a cargo de un organismo público -el Banco de Previsión Social (BPS)-; y otro, nuevo, de capitalización individual administrado por agentes privados -Administradoras de Fondos de Ahorro (AFAPs)-[2] (Busquets 2002).

También desde 1995 se promovió la reforma educativa en los niveles primario y medio. El campo de la educación es un caso típico ideal -al menos en su formulación básica- de intentar modernizar el universalismo característico de esta política sectorial a través de múltiples iniciativas. Entre ellas cabe destacar las modificaciones generales de la currícula y en la carga horaria en la enseñanza media, la expansión de la educación inicial a niños de 4 y 5 años, la introducción de programas focales para aquellos contextos socioeconómicos críticos (a través de las escuelas de tiempo completo) y la extensión de la formación de profesores en el interior del país (Lanzaro 2004). A diferencia de otras reformas introducidas en la región en este período, la experiencia uruguaya mantuvo una orientación estatista y universalista (Mancebo 2001; Lanzaro 2004).

Las revisiones del sistema de salud fueron prácticamente nulas desde la apertura democrática hasta el momento[3], a pesar de existir varios intentos de modificar ese sistema. Los diferentes gobiernos vieron frustradas sus intenciones de reformular el sector, debido a los sucesivos bloqueos políticos y corporativos planteados a las reformas propuestas. Fue en este marco que se produjo una reestructuración del sector que fue calificada como pasiva (Moreira y Setaro 2002). No obstante esta situación, en las últimas décadas se advierte un fuerte incremento en el gasto en salud (PNUD 2005:80), pero dicho aumento no pareció traducirse en un mejor funcionamiento del sector. Por el contrario, los distintos diagnósticos señalan una creciente inequidad y la pérdida de la calidad global del sistema (Pereira et.al. 2005).

Más allá de esta somera presentación sobre los cambios de orientación y operativa de las principales políticas sociales, interesa agrupar dichas modificaciones en torno a una serie de dimensiones analíticas que se utilizan internacionalmente para determinar la orientación que tienden asumir los esquemas de bienestar emergentes de los procesos reformistas. Es así que Pierson (2001) plantea tres categorías de análisis: recalibración (modificaciones adaptativas de la política social, ya sea para responder a demandas de provisión social contemporáneas o corregir dinámicas distorsionadas de funcionamiento); re-mercantilización (cambios sustantivos en la orientación de la política social, jerarquizando al mercado de trabajo como ámbito de obtención de ingresos y bienestar); y contención de costes (disminución presupuestal de la política social con posibilidad de registrase variaciones en el nivel y composición del gasto público). La tabla 1 describe las principales tendencias de reforma social a partir de las categorías de Pierson.

La caracterización de las diferentes reformulaciones de los servicios públicos reafirma las apreciaciones realizadas anteriormente, respecto a la moderación de las revisiones en materia social y el carácter híbrido que tendió a asumir el sistema de bienestar nacional.

Corresponde sin embargo indagar si el conjunto de reformas promovidas, además de intentar adaptarse a las nuevas necesidades sociales, produjo algún nivel de reducción del Gasto Público Social (GPS). Al contrario de lo que se podría imaginar, durante la fase reformista, el GPS presentó una evolución creciente en términos del PBI. Tal como se advierte en el gráfico 1, el GPS se incrementó significativamente en el período 1990-1995, pasando de ubicarse en un 13,7% en el primer año a 18,3% en el último[4]. Ello se produjo como consecuencia del aumento del gasto en seguridad social (consecuencia del ya mencionado mecanismo de reajuste de las jubilaciones y pensiones, así como por la necesidad de financiar los costos de transición hacia el nuevo sistema provisional). (Flood et.al. 2005).

Si bien Uruguay ha sido ubicado históricamente entre los países menos desiguales y pobres del continente latinoamericano, en los primeros años del siglo XXI esta situación tiende a desvanecerse. La fotografía actual de la sociedad uruguaya sugiere un proceso creciente de empobrecimiento, fragmentación social y pérdida de equidad.

En tal sentido, diversos estudios indican que desde la recuperación de la democracia la evolución de la pobreza en Uruguay recorrió tres etapas hasta el 2004 (De Armas 2005, Amarante et.al. 2005). En una primera etapa (1985-1994), la incidencia de la pobreza descendió pronunciadamente (del 46,2 al 15,3%); en una segunda etapa (1994-1999) la tendencia se revirtió y la proporción de hogares pobres comenzó a aumentar levemente; en la tercera etapa, que va desde la recesión económica desatada en 1998 al 2004 -y que incluye la crisis económica del 2002- los niveles de pobreza se incrementaron significativamente, alcanzando a poco más de un tercio de la población del país (32,1% en 2004). No obstante, a partir de 2005 es posible identificar una nueva fase de evolución de la pobreza. En los últimos dos años puede apreciarse una caída de la incidencia de la pobreza, que en 2006 llegó al 25,2% de la población. (Amarante y Vigorito 2007). Cabe señalar que a pesar de esta evolución favorable, la pobreza se ubica todavía en niveles superiores al período previo a la crisis del año 2002[5].

Tal como se advierte en el gráfico 2, la evolución de la pobreza en las dos últimas décadas guarda una estrecha relación con los ciclos de expansión y contracción que experimentó la economía uruguaya. Importa destacar que no se trata de una relación directa y simple entre ambas variables, sino que esa asociación se encuentra mediada por otro conjunto de factores, tales como las políticas públicas, las reformas estructurales o el funcionamiento del mercado de trabajo, entre otros aspectos a tener en cuenta. De ahí que, por ejemplo, durante el período 1996-1998 se produjera un crecimiento económico significativo (en el entorno del 5% anual) al tiempo que la incidencia de la pobreza se mantuvo estable.

Un aspecto a destacar es la particular incidencia de la pobreza entre los niños y jóvenes, en relación a otros grupos de edad. En tal sentido, en 2001 la pobreza alcanzaba al 38,5% de los niños menores de 6 años, mientras que llegaba al 3,9% de los mayores de 65 años. Los niveles de pobreza en la infancia aumentaron en los últimos años, y en 2006 escalan a un 46,3% de los niños menores de 6 años. La disparidad generacional señalada tendió a reducirse a partir de la última crisis económica como consecuencia de la pérdida del valor real de las pasividades. (Amarante y Vigorito, 2007).

Una trayectoria similar a la planteada para la pobreza se constató en relación con la indigencia. El porcentaje de personas en dicha situación se triplicó durante la mencionada crisis económica del 2002, pasando de ubicarse en 1,32% en 2001 a 3,92% en 2004. Sin embargo, en el año 2006 ese porcentaje descendió significativamente, abarcando al 1,65% de la población.

No sólo la pobreza fue en aumento en el país sino también los grados de desigualdad social. Desde la segunda mitad de la década de los 90’se constata una leve tendencia concentradora en la distribución del ingreso, que se tendió a agudizar en el período de la crisis económica. Como se advierte en el gráfico 3, el índice de Gini pasó de 0,412 en 1991 a 0,450 en 2002, para finalmente situarse en 0,447 en 2006[6].

Una de las preocupaciones políticas relevantes de las izquierdas en general, incluidas las latinoamericanas, a partir de la redefinición de los parámetros internacionales de desarrollo, se centró en la forma de contornear y mejorar las persistentes situaciones de vulnerabilidad y exclusión social en un encuadre económico de austeridad del gasto público. (Aust y Arriba 2004). La experiencia regional acumulada demuestra, como ya se indicó para el caso uruguayo, que si bien el dinamismo económico tiende a impactar favorablemente sobre las graves problemáticas sociales, a la vez se requiere de intervenciones públicas de relativa permanencia con el fin de abordar la multiplicidad de factores que operan en su reproducción (CEPAL, 2006), así como para controlar el patrón de desigualdad de estas sociedades.

El actual gobierno inicia su gestión en un contexto de reactivación económica post-crisis, pero en el que aún persiste un cúmulo de consecuencias sociales generadas por la crítica situación que atravesó el país en el año 2002.

A los efectos de descifrar e interpretar las apuestas sociales que ha realizado la actual Administración durante la primera mitad del mandato de gobierno, y atendiendo al marco socioeconómico arriba expuesto, interesa incorporar algunos antecedentes políticos que encuadren su actual accionar. Entre los más importantes figuran la posición que asumió ante las reformas instrumentadas por gobiernos anteriores, así como sus propuestas programáticas en materia social.

El Frente Amplio, salvo en excepcionales oportunidades, mantuvo una firme oposición a la orientación que asumía el proceso de revisión de las políticas sociales, como así también a la modalidad imperante de implementación de las mismas.

Por otra parte, en el programa partidario propuesto para las elecciones del 2004, uno de temas priorizados fue el social y para enfatizar su relevancia, lo presentó públicamente bajo el término de "Uruguay Social". Para la construcción de un nuevo país la coalición de izquierda puso de manifiesto su compromiso de buscar nuevos parámetros públicos que favorecieran la integración social. En tal sentido, el discurso político de la izquierda hacía presuponer una fuerte preocupación por reajustar las políticas sociales, imprimiéndoles una cierta orientación universalista e integral, que a su vez se articulara con algunas acciones focalizadas en la atención de las situaciones sociales más urgentes (Vázquez 2004).

Por tanto, correspondería indagar acerca de los márgenes de maniobra que disponía el nuevo gobierno, no sólo para traducir su programa en medidas específicas de protección social, sino también para sostener las posiciones políticas del pasado reciente. En ese sentido, el Frente Amplio contó con una mayoría parlamentaria propia, lo cual le permitía aprobar leyes sin tener que recurrir a acuerdos con otros partidos. Sin embargo, entre las principales restricciones del accionar del nuevo gobierno figuraba el elevado endeudamiento público, así como la rigidez de la estructura del GPS.

De la misma forma que un conjunto de factores económicos y políticos presionaron para impulsar la reformulación del clásico sistema de bienestar -según las evidencias que recogen los estudios antes referidos-, cabe suponer que los mismos continuarán operando en alguna dirección, ya sea favoreciendo u obstaculizando las nuevas revisiones e innovaciones que en materia social se intenten promover. Seguramente las pautas económicas internacionales, el legado institucional acumulado en los últimos años de reformas, las clientelas de los servicios y la emergencia de nuevos puntos de veto sobre el ajuste de ciertas políticas sociales, desempeñan algún tipo de papel en el proceso de instalación del llamado Uruguay Social. Pero además de estos elementos se debe considerar la orientación ideológica de esta Administración bajo la presunción analítica que esta incide sobre las orientaciones de la reforma social (Boix 1998).

En estos términos, a continuación se abordan las principales medidas políticas que propulsó este gobierno en el campo social, tomando como marco de referencia comparativo las mismas arenas de políticas sociales analizadas anteriormente.

Tres líneas de conducción política

Las medidas restauradoras básicas se localizan en el ámbito laboral en el que se observa la reinstalación de los Consejos de Salarios.

Las medidas innovadoras se centran en distintas áreas sociales y las mismas adquieren un significado político particular. En este marco, puede ubicarse la esfera de la pobreza y vulnerabilidad con el lanzamiento de un Plan de Emergencia coyuntural y posteriormente, con el diseño y promoción de un Plan de Equidad. Bajo este tipo de conducción también se inscriben otras dos políticas públicas. Una de ellas, específicamente social, la reforma del sector salud, y la otra, con supuestos impactos sociales favorables, la reforma tributaria. Ambas reformas no sólo estaban planteadas en el programa partidario sino que eran una bandera o reivindicación histórica de la izquierda uruguaya.

En el marco de la conducta política cautelosa se inscribe el manejo de los sistemas de educación pública y de seguridad social, en particular, las jubilaciones y pensiones. La revisión de estas prestaciones, que fueron objeto de profundas reformas en la última década, se sustituyó por la instalación de ámbitos de diálogo entre diversos actores involucrados en esas políticas sectoriales. La generación de esos espacios participativos pretendía, aparentemente, contribuir a la construcción de un nivel aceptable de consenso a partir del cual redireccionar, ajustar o confirmar la orientación de estos servicios sociales.

Resulta adecuado también enmarcar en esta categoría de conducción cautelosa los controlados aumentos del GPS, en la medida que éstos estuvieron pautados por el espacio fiscal que disponía el gobierno para extender la intervención pública.

Ahora bien, con el fin de vislumbrar y comprender el significado político de los principales lineamientos sociales promovidos por el actual gobierno, se hace imprescindible detallar algunos rasgos y características de esas iniciativas.

Las reformas sociales: propuestas y debates

La reinstalación de los Consejos de Salarios supuso la activación de mecanismos de negociación colectiva para dirimir los típicos conflictos distributivos entre el capital y trabajo. La aplicación de esta política es altamente significativa luego de un extenso período de desregulación laboral, en la medida que tiende al mejoramiento de las pautas salariales de diversos sectores de trabajadores, a la vez que fortalece a las organizaciones de representación de intereses en esos ámbitos: sindicatos y cámaras empresariales. Una de las novedades en la aplicación de estos mecanismos radicó en que por primera vez en la historia se incorporan a la negociación los asalariados rurales.

Desde la apertura de esas instancias los sindicatos pertenecientes a la central única de trabajadores, el PIT-CNT, no sólo aumentaron su nómina de afiliados en el entorno de unos 100.000 trabajadores, sino que también se registró la creación de 400 nuevas organizaciones sindicales (Senatore 2007). En materia de resultados salariales se advierte una recuperación del salario real público y privado. En diciembre de 2006 el Índice Medio de Salarios fue un 11,5% superior a junio de 2004 (Notaro 2007).

Si bien los Consejos de Salarios cubren una magnitud importante de trabajadores -440.000 del sector privado, 150.000 del público, y 80.000 asalariados rurales- aún resta por incorporar a las trabajadoras del servicio doméstico, los trabajadores por cuenta propia, y los trabajadores rurales no asalariados (Notaro 2007). Más allá de estos problemas de cobertura, interesa señalar el dinamismo que han tenido los Consejos de Salarios desde su instalación hasta el presente, brindado oportunidades de negociación a los trabajadores en general y evidenciando, además, una significativa productividad en relación a la celebración de acuerdos laborales. En el sector privado el 96% de los casos arribaron a acuerdos de esa naturaleza. (MTSS 2006, citado en Senatore 2007).

Las problemáticas vinculadas a la pobreza y vulnerabilidad han sido relativamente privilegiadas por esta Administración. En este plano se lanzaron tres medidas de distinta naturaleza y proyección. Dos de ellas refieren a programas dirigidos a cubrir las necesidades básicas o específicas de grupos en situación de carencia o exclusión social -Plan de Emergencia y Plan de Equidad-. La tercera, en cambio, es una iniciativa de carácter estrictamente institucional relativa a la creación del Ministerio de Desarrollo Social encargado de instrumentar y monitorear los programas mencionados, a la vez que coordinar al conjunto de prestaciones sociales que brinda el Estado.

El Plan de Emergencia -PANES- se proyectó como una intervención pública transitoria, diseñada para funcionar en los dos primeros años de gobierno. La misma se organizó en base a siete componentes que promovían un enfoque integral, entre los que destacan el ingreso ciudadano, el apoyo alimentario y el alojamiento de personas en situación de calle. Este programa focalizó su acción en el segmento social considerado como indigente, es decir, aquellos grupos que presentan serias dificultades para asegurar su reproducción física. Si bien dicha iniciativa presentó algunos problemas de instrumentación en las fases iniciales, en el momento actual, a escasos meses de su finalización, resulta adecuado calificarla como una experiencia exitosa en la medida que alcanzó los objetivos previstos y la meta de cobertura estipulada[7] (Midaglia 2006).

A diferencia del PANES, el Plan de Equidad se define como una propuesta de largo plazo que busca incidir en la estructura de desigualdades vigente en el país, ya sea de tipo socioeconómico, de género, de etnia, regionales, entre otras. No obstante, en el corto plazo se plantea abordar de manera amplia las situaciones de pobreza, trascendiendo así la operativa del Plan de Emergencia. En esta primera etapa pretende instalar una malla de protección social, orientada a corregir fundamentalmente los desbalances sociales intergeneracionales en favor de la infancia y juventud, en la medida que estos grupos de edad son los más vulnerables. También se incluyen intervenciones complementarias dirigidas en particular a los jefes de hogares pobres y los adultos mayores (Midaglia, 2007). Más allá de la novedad del Plan, importa señalar que su diseño combina nuevas intervenciones con instrumentos clásicos de provisión social, como es el caso de Asignaciones Familiares[8], de forma de responder a la estructura de riesgos sociales vigente.

La puesta en marcha de estos planes se enmarca en la creación del flamante Ministerio de Desarrollo Social. Esta entidad ministerial procura reorganizar la esfera de la asistencia pública, no sólo instrumentando y coordinando la ejecución de los programas mencionados, sino que también incorporando en su órbita una serie de institutos sociales dispersos en el entramado público -INAU, INAMU, INJU[9]- que dan cuenta de nuevas demandas sociales.

Si bien estos modernos Planes, que incluyen entre sus prestaciones esenciales transferencias de ingresos, se han convertido en una estrategia de acción generalizada en América Latina, la particularidad del caso uruguayo reside en la forma en que se pretende ensamblarlos con el resto de las intervenciones públicas. Aparentemente se intenta que estas iniciativas se transformen en uno de los eslabones articuladores de los servicios universales de bienestar con los programas específicos de protección o asistencia social.

Más allá de las modas sociales, no hay lugar a duda que en el involucramiento del gobierno con este tipo de programas han jugado un papel fundamental sus bases ideológicas, en el entendido que las situaciones de pobreza e inequidad son de responsabilidad pública y por ende requieren del accionar del Estado.

Por otra parte, en el ámbito de la Seguridad Social no se ha planteado una agenda de reformas de relevancia. Sin embargo, el gobierno ha promovido la realización de un "Diálogo Nacional sobre Seguridad Social", orientado a crear un ámbito en el que especialistas, actores de la sociedad civil y del gobierno discutan acerca de los principales problemas que presenta el sistema, así como planteen posibles propuestas de reforma. (Busquets y Setaro 2007).

Cabe recordar que el régimen de seguridad social fue el sector que procesó el cambio de orientación más radical en comparación a otros servicios sociales, en la medida que incluyó al mercado -agentes privados- en la producción de bienestar, determinado así un cierto perfil liberal. La implantación de este sistema en los 90’ desencadenó un alto grado de conflictividad política y social, y seguramente su modificación no estaría exenta de fuertes vetos políticos y tensiones.

La estrategia política del diálogo se presenta como un atajo que crea un ambiente propicio para discutir y evaluar las distintas alternativas de cambio o de ajuste del sistema. Más allá de esta presunción general, la instalación de este espacio de intercambio y participación se fundamenta específicamente en tres razones. En primer lugar, dentro del gobierno no existe consenso en relación con el tipo de reforma que se debiera impulsar. Algunos actores gubernamentales sostienen la necesidad de eliminar el pilar de capitalización individual, mientras otros rechazan esa posibilidad. En segundo término, el sistema vigente ha propiciado la aparición de agentes privados (AFAPs) que tienen intereses en favor del mantenimiento del régimen, al tiempo que se destacan los diversos costos que podría acarrear una modificación del sistema, ya que sus diez años de operativa e institucionalización produjeron un "pequeño" legado histórico resistente a las transformaciones. Por último, desde ámbitos académicos se han planteado algunos diagnósticos que indican la existencia de una serie de problemas relevantes en el sistema de seguridad social vigente. En tal sentido, un reciente estudio destaca el riesgo de que un porcentaje muy significativo de los trabajadores cotizantes del BPS quede excluido del régimen general de jubilaciones en los próximos años, al no alcanzar el requisito de 35 años de servicio al llegar a las edades usuales de retiro[10] (Bucheli et.al. 2006).

El Debate Educativo se constituyó en un instrumento político que persiguió distintos objetivos. Uno de ellos estaría referido a la generación de un consenso que permitiera incorporar los ajustes necesarios para mejorar el funcionamiento y los resultados sociales de este sector. Otro de los objetivos podría ser el de favorecer la decisión política de postergar el tratamiento de las reformas en el sector para un futuro inmediato, ya sea por la alta conflictividad que ellas desencadenarían dada la fortaleza y posición de los actores involucrados, ya sea por la necesidad de priorizar otras áreas de reconversión pública en este período de gobierno.

Por último, interesa mencionar un problema adicional en el campo de la educación relativo a que la orientación estatista de la reforma de los noventa no parece distanciarse de la posición ideológica que sustenta la coalición de izquierda en materia de políticas sociales.

Por otra parte, el gobierno ha comenzado a instrumentar una ambiciosa reforma de la salud, orientada a crear un Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)[12]. El principal objetivo del nuevo sistema es asegurar el acceso universal a los servicios de salud, guiado por principios de equidad, calidad y descentralización (Ley de Creación del SNIS).

Las innovaciones de esta propuesta se plantean en tres planos: i) en el modelo de atención de salud, a través de la jerarquización del primer nivel de atención; ii) en la forma de gestión, mediante la articulación de servicios públicos y privados, con un órgano central de gobierno -la "Junta Nacional de Salud"-, y, finalmente, iii) en el sistema de gasto y financiamiento del sector, a través de la creación de un fondo único de salud -FONASA- administrado centralmente[13]. Los usuarios del sistema tendrán derecho a su propia cobertura de salud, la de sus hijos menores de 18 años y en el futuro, de sus cónyuges. Además, se incorpora a los trabajadores públicos al sistema formal de salud. En tal sentido, según las previsiones oficiales se integrarán al sistema 30.000 funcionarios públicos (a partir del 1º de agosto de 2007) y 500.000 niños menores de 18 años (desde enero de 2008) (Fernández Galeano, 2007).

Podrán formar parte del SNIS las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva, las de Asistencia Médica Privada Particular sin fines de lucro y los seguros integrales que estén funcionando regularmente, a lo cual se le agregan los servicios de salud a cargo del Estado -ASSE-. De esta manera, se crean las bases para generar una dinámica de competencia entre el polo privado y público. La expectativa es que el fortalecimiento del sector público habilite una mayor equidad de los servicios ofrecidos por ambos subsistemas.

Entre otras innovaciones, se prevé que el FONASA pague una "cuota salud" a las instituciones prestadoras del sistema, de acuerdo con los servicios que brinden. Las cuotas salud variarán en función de los riesgos de los diferentes sectores de la población, los que se determinarán por el sexo y la edad de los usuarios. Con ello se busca evitar los estímulos a la "selección adversa", es decir, que se prioricen, como en la actualidad, a los grupos que experimentan menores problemas sanitarios. (Olesker, 2007).

A esta breve síntesis de los principales lineamientos de la reforma, cabe agregar que el gobierno del SNIS será confiado a una Junta de Salud, la cual se encargará de planificar, dirigir y controlar el funcionamiento del sistema y de administrar el Seguro Nacional de Salud[14].

Resulta evidente que la reforma tiende a jerarquizar al subsistema público y con ello, cabe suponer que mejorará la asistencia de los segmentos de población que se atienden en esa esfera. Más allá de los potenciales impactos sociales de la reforma de salud proyectada, la misma aún tiene que sortear importantes vetos políticos así como la oposición de grupos o "corporaciones" que se beneficiaban, o al menos no se perjudicaban, con el sistema anterior.

Finalmente, una de las modificaciones estructurales de mayor relevancia que lleva a cabo el gobierno de Izquierda es la reforma tributaria. Si bien no es una medida estrictamente social, resulta un instrumento privilegiado de distribución o redistribución de la riqueza.

Interesa aquí referirse especialmente al Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), que fuera largamente anunciado por la izquierda en el marco de sus propuestas programático-electorales y que constituye la principal innovación del nuevo régimen. El IRPF es una variante del denominado sistema de imposición "dual", cuya principal característica es el tratamiento diferencial a las rentas del trabajo respecto de las rentas del capital. En tal sentido, los salarios y pasividades se gravan con tasas progresionales aplicadas a cada franja de ingresos (entre 10% y 25%, con un monto mínimo no imponible), mientras que las rentas del capital tienen una tasa fija (12%)[16]. El mínimo no imponible del IRPF excluye de la obligación de tributar a un elevado porcentaje de la población, que llega a casi el 60%. Este aspecto se diferencia del régimen anterior, en que sólo el 30% de los asalariados estaban exonerados del Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) (Perazzo y Rodríguez, 2006).

Por otra parte, se modifica la imposición al consumo a partir de la eliminación de la Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFIS, con una tasa de 3%) y la disminución de la tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuyo valor pasa de un 23 a 22% y la tasa mínima de 14 a 10%. Con ello se procura reducir el peso de los impuestos indirectos en la estructura tributaria global -que en el sistema existente antes de julio de 2007 alcanzaba al 72,3% de la recaudación total- en el entendido que estos tributos tienden a ser regresivos. (Perazzo y Rodríguez 2006). No obstante, se agregan a la base imponible del IVA otros bienes y servicios que en el régimen anterior se encontraban exonerados de este impuesto.

Entre otras innovaciones relevantes, cabe mencionar las modificaciones al régimen de Monotributo, en procura de que éste se convierta en una herramienta de inclusión social y formalización del trabajo. Se persigue la incorporación de trabajadores que desarrollan actividades empresariales de reducida dimensión económica, quienes pagarán un único tributo (en sustitución de los demás impuestos nacionales y con un monto relativamente bajo) y accederán a los beneficios de la Seguridad Social.

Si bien resulta complejo adelantar los impactos distributivos de la reforma tributaria a raíz de las dificultades de estimar los resultados de varias de las modificaciones realizadas, es posible presentar algunas estimaciones. Un reciente estudio indica que el primer decil de ingresos (el más pobre) sería el que se vería más beneficiado a raíz de la reforma, ya que estaría exento de aportar IRPF y aumentaría su ingreso disponible como consecuencia de las rebajas de los impuestos indirectos. En lo que refiere a los deciles medios de la distribución, el estudio referido concluye que los beneficios obtenidos al aportar menores tasas de IRPF se verían parcialmente contrarrestados por un mayor gasto en IVA (en particular, por la imposición del IVA sobre la salud y el transporte, antes exentos). Finalmente, los dos deciles que concentran a los más ricos aumentarían su aporte a través del IRPF y a través de los gravámenes sobre las otras fuentes de ingresos que actualmente se encuentran exoneradas. (Perazzo y Rodríguez 2006).

En línea con el estudio referido, las evaluaciones oficiales señalan que los cambios en la imposición supondrían un aumento del ingreso disponible de los hogares que se ubican entre los deciles 1 y 8, mientras que los hogares más ricos (deciles 9 y 10) experimentarían una disminución del ingreso disponible a raíz de una mayor carga tributaria (MEF, 2007). Asimismo, estimaciones realizadas por Barreix y Roca (2007: 136) señalan que el impuesto a la renta dual causaría una mejoría en la distribución del ingreso de más de dos puntos del coeficiente de Gini.

De modo que en líneas generales, según los diversos análisis realizados, el nuevo sistema tributario tendría efectos positivos en términos de equidad. No obstante, como ya se señaló, habrá de esperar las mediciones de los resultados de la reforma tributaria luego de un tiempo de implementación, a fin de conocer los impactos sociales del nuevo sistema.

Para llevar a cabo este conjunto de reformas y nuevas propuestas sociales el gobierno incrementó de forma controlada el GPS. A partir del 2005 se verifica que la relación entre el Gasto Público Social (GPS) y el Producto Bruto Interno (PBI) aumenta (pasando de 19% en 2004 a 19,5% en 2005), hecho que parece consolidarse a partir de la Ley Presupuestal 2005-2009 y del proyecto de Ley de Rendición de Cuentas 2006 (Bertoni y Azar 2006). Dicho proyecto sugiere el afianzamiento de la tendencia a dotar de una mayor prioridad macroeconómica al GPS[17]. En particular, cabe destacar las partidas presupuestales destinadas a financiar las nuevas iniciativas - PANES y Plan de Equidad-, las dirigidas a la Educación, así como a impulsar reformas en sectores tradicionalmente bloqueados como el de Salud.

Al observar la distribución sectorial del GPS se advierte que éste se concentra fuertemente en Seguridad Social (68,8% en el promedio del período 2002-2005, equivalente al 14% del PBI), seguido por Educación (15,5% del GPS y en torno al 3% del PBI) y Salud (8,8% del GPS y aproximadamente un 1,9% del PBI) (Bertoni y Azar 2006). Resulta probable que el conjunto de medidas sociales impulsadas por el actual gobierno no modifiquen sustancialmente la estructura sectorial de asignación del gasto.

Gráfico 4