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Agrociencia (Uruguay)

versão impressa ISSN 1510-0839versão On-line ISSN 2301-1548

Agrociencia Uruguay vol.24 no.spe Montevideo  2020  Epub 01-Jul-2020

https://doi.org/10.31285/agro.24.350 

Articles

Acceso a tierra de ganaderos familiares: análisis de la acción colectiva en el litoral norte uruguayo

Access to land of family farmers: analysis of collective action in Northern Coast of Uruguay

Acesso a terras de pecuaristas familiars: análise da ação coletiva no litoral norte do Uruguay

1Universidad de la República, Facultad de Agronomía, Departamento de Ciencias Sociales, Paysandú, Uruguay.


Resumen:

Las transformaciones ocurridas en los últimos años en Uruguay han desafiado al Estado para encontrar herramientas adecuadas para la aplicación de políticas y apoyos diferenciados a productores familiares. Una estrategia ha sido el fomento de procesos asociativos, impulsados con programas ministeriales desde la Dirección General de Desarrollo Rural (dgdr) y el Instituto Nacional de Colonización (inc), para el acceso colectivo a la tierra. Con el fin de comprender los procesos de acción colectiva de los ganaderos familiares del litoral norte del país, se identificaron y analizaron las experiencias de acceso colectivo a tierras del inc en Artigas, Salto, Paysandú y Río Negro. La investigación incluyó la revisión de fuentes secundarias y un relevamiento de campo a través de entrevistas a informantes calificados y referentes de cada una de las experiencias. Se identificaron 38 experiencias con acceso a la tierra mediante dos niveles de asociatividad: 27 casos en donde los beneficiarios gestionan una fracción en común, que han sido generados de forma exógena y se encuentran en procesos de consolidación organizativa; y 11 casos que disponen de bienes para uso común, que tienen varios años de trayectoria, siendo organizaciones de primer grado con estructuras conformadas. Entre ambos tipos se observan diferencias contrastantes en los modos de coordinación y construcción de la acción colectiva, debido a las necesidades e intereses comunes para obtener beneficios individuales y colectivos.

Palabras claves: producción familiar; ganadería; capital social; organizaciones rurales; acción colectiva

Abstract:

The transformations that have occurred in recent years in Uruguay have challenged the State to find adequate tools for the application of policies and differentiated support to family farmers. One strategy has been the promotion of associative processes, promoted with ministerial programs from the General Directorate of Rural Development (dgdr), and from the National Institute of Colonization (inc), for collective access to land. In order to understand the collective action processes of family farmers in the north coast of the country, the experiences of collective access to inc lands in Artigas, Salto, Paysandú and Río Negro were identified and analyzed. The research included the review of secondary sources and a field survey through interviews with qualified informants and referents of each of the experiences. 38 experiences with access to land were identified through two levels of associativity: 27 cases in which the beneficiaries manage a fraction in common, which have been generated exogenously and are in the process of organizational consolidation; and 11 cases that have assets for common use, which have several years of experience, being first-degree organizations with shaped structures. Between both types, contrasting differences are observed in the ways of coordination and construction of collective action, due to common needs and interests to obtain individual and collective benefits.

Keywords: family production; livestock; social capital; rural organizations; collective action

Resumo:

As transformações ocorridas nos últimos anos no Uruguai desafiaram o Estado a encontrar ferramentas adequadas para a aplicação de políticas e apoio diferenciado aos produtores familiares. Uma estratégia foi a promoção de processos associativos, promovido com programas ministeriais da Diretoria Geral de Desenvolvimento Rural e do Instituto Nacional de Colonização (INC), para acesso coletivo a terra. Para entender os processos de ação coletiva dos agricultores familiares no litoral norte do país, foram identificadas e analisadas as experiencias de acesso coletivo as terras do INC em Artigas, Salto, Paysandú e Rio Negro. A pesquisa incluiu a revisão de fontes secundarias e uma pesquisa de campo por meio de entrevistas com informantes qualificados e referentes de cada uma das experiencias. 38 experiencias com acesso a terra foram identificadas através de dois níveis de associatividade: 27 casos em que os beneficiários gerenciam uma fração em comum, gerada exogenamente e em processo de consolidação organizacional; e 11 casos que possuem ativos de uso comum, com vários anos de experiencia, sendo organizações de primeiro grau com estruturas moldadas. Entre os dois tipos, diferenças contrastantes são observadas nos modos de coordenação e construção da ação coletiva, devido a necessidades e interesses comuns para obter benefícios individuais e coletivos.

Palavras-chave: produção familiar; pecuária; capital social; organizações rurais; ação coletiva

1. Introducción

En Uruguay, durante las últimas dos décadas, a consecuencia de la expansión del agronegocio1)(2, se ha registrado una serie de cambios que han acelerado el proceso de concentración y extranjerización* de la tierra. En consecuencia aparece una «agricultura a dos velocidades»3, con grandes propietarios de tierra, y pequeños representados por los productores familiares, que constituyen el 75 % de los propietarios y solo ocupan el 20 % de las tierras. A pesar de que el número de productores familiares disminuye desde mitad del siglo xx, la producción familiar como actor histórico del campo uruguayo todavía persiste e incluso emerge en la última década, contribuyendo a la dinámica productiva y económica del país4.

Esta situación constituye un desafío para el Estado. Los gobiernos han intentado promover instrumentos idóneos para efectivizar la aplicación de políticas diferenciales para la producción familiar5, en procura de revertir el endeudamiento y la descapitalización de este tipo de productores, así como el debilitamiento de su aparato productivo a causa de la ausencia de tecnologías orientadas a este sector6.

El cambio en la orientación política del gobierno nacional en 2005 condujo a una redefinición de los roles del Estado, poniendo particular atención en los grupos sociales menos favorecidos. Las políticas públicas agropecuarias se orientaron al desarrollo rural en torno a tres ejes de acción: políticas de tierras, programa de descentralización y programas ministeriales7, a través de la promoción de formas de acción colectiva. Estas han sido impulsadas con programas y proyectos ministeriales ejecutados desde la Dirección General de Desarrollo Rural (dgdr), y a través de la adjudicación de tierras a grupos, cooperativas, etc., desde el Instituto Nacional de Colonización (inc).

Esta estrategia institucional (los procesos asociativos como eje transversal en las políticas) responde a un doble propósito: que la integración (horizontal y vertical) de los productores familiares permita tener una participación en la generación y en la asignación del excedente8; y que su involucramiento los transforme en sujetos activos de su propio desarrollo9.

Dentro del inc, en 2009 se crea el Departamento de Experiencias Asociativas (dea) con el objetivo de consolidar un espacio de análisis y acción interdisciplinaria en la institución, que se ocupe de los procesos de desarrollo social, económico, productivo y cultural en las colonias. Se ha privilegiado la asociación de individuos para construir y alcanzar finalidades comunes, que aporten a la superación de necesidades, limitantes y dificultades. A partir del dea se promovieron emprendimientos asociativos en diversos rubros, principalmente ganadería, lechería y caña de azúcar, con la intención de incorporar tecnología aplicada a los procesos de producción10. Dichas experiencias permitieron que muchos productores encontrasen alternativas de ingresos a partir de la diversifi cación de sus actividades económicas, o creando una opción complementaria11. Constituyen entonces no solo oportunidades de aprendizaje individual y colectivo12, sino también situaciones de innovación en las que los colectivos obtienen legitimidad como productores familiares, mediante relacionamientos con instituciones y en nuevos ámbitos de participación (13.

Pasar de la acción individual a la colectiva fortalece los procesos de construcción de capital social14, generando un ambiente favorable para que los involucrados mejoren sus condiciones económicas y sociales, e incrementen su capacidad de innovación. Pero para que exista acción colectiva, no es suficiente que los individuos estén organizados o asociados de manera conjunta con base en un objetivo común, sino que deberán desarrollarse procesos de reconocimiento mutuo, de construcción de una identidad común, delegación de poder, capacidad de adaptar reglas, generar aprendizajes, entre otros15.

Nuestra investigación16 apunta globalmente a comprender los procesos de acción colectiva desarrollados por ganaderos familiares en la región litoral norte del país. La principal preocupación del estudio que presentamos en este artículo es identificar y analizar las experiencias colectivas en tierras del inc, procurando comprender cómo los actores se coordinan para manejar colectivamente ese recurso.

1.1 La acción colectiva como situación de innovación

La acción o serie de acciones que realiza un grupo de individuos para alcanzar un objetivo o interés común se entiende como acción colectiva15. Las relaciones sociales que se establecen en dichas acciones, a través de valores como confianza, reciprocidad o solidaridad, o de formas de participación o gestión de bienes comunes, aluden al papel del capital social en la acción colectiva17.

La dotación de capital social (entendido como la confianza y la existencia de normas y reglas de comportamiento) es condición necesaria pero no suficiente para impulsar procesos de desarrollo local; también son imprescindibles los recursos de capital humano, la dotación de infraestructura, el capital financiero, el capital cultural, etc., sobre los cuales el capital social puede influir en la mejor valoración, en su crecimiento y continua actualización, a través de formas de cooperación entre actores18.

Estas acciones generan transformaciones productivas e institucionales en el espacio rural, que fomentan la acción colectiva con el fin de beneficiar a los sectores marginales19. Asimismo, la mayor proximidad de los actores aumenta la densidad de las relaciones sociales, favoreciendo la aparición de oportunidades innovadoras de desarrollo20.

Las prácticas sociales crean aprendizajes que contribuyen a innovar el proceso organizacional a través del impulso que genera la dinámica colectiva; y pueden estructurar la acción colectiva a través de la utilización de instrumentos de acción pública21.

2. Metodología

La investigación se realizó en la región litoral norte de Uruguay, que se corresponde con los departamentos de Artigas, Salto, Paysandú y Río Negro (Figura 1) y abarca 49.295 km2, correspondientes al 28 % del área nacional, asimismo, comprende el 11 % de la población total del país (366.145 personas) y el 12 % de la población rural nacional (20.949 personas)22.

Figura 1: Localización de la región litoral norte dentro del territorio nacional 

El dispositivo metodológico de nuestra investigación se basó en el paradigma cualitativo, apoyado en la utilización del paradigma interpretativo23. Se dividió en tres etapas. La primera, exploratoria, con el fin de sistematizar la información disponible sobre las diferentes formas de organización o dispositivos de colectivos de ganaderos familiares existentes en la región. En ella se analizaron fuentes secundarias y se realizaron entrevistas exploratorias a informantes calificados. La segunda, de profundización, que pretendió conocer los diferentes tipos de emprendimientos colectivos de ganaderos familiares en la región. A través de entrevistas semiestructuradas a un referente de cada uno de los colectivos identificados se profundizó en las siguientes variables: antigüedad, origen, función, integrantes, grupos de referencia, cobertura, funcionamiento, toma de decisiones, recursos y vinculación con el medio. Los resultados de ambas etapas fueron publicados en otros trabajos16. La tercera etapa, de focalización, utilizada para este artículo, en donde se analizaron con mayor énfasis las experiencias que tenían vínculo directo con el inc. Se elaboró una grilla de análisis en la que se trabajó sobre tres dimensiones y sus correspondientes elementos componentes (Tabla 1).

Tabla 1: Variables de la grilla de análisis 

3. Resultados y discusión

3.1 La ganadería del litoral norte

La producción ganadera tiene una larga tradición en el país, particularmente esta región ha sido históricamente representativa de la ganadería extensiva. Sin embargo, en las últimas décadas la región ha sufrido cambios24 (Figura 2) que han tenido consecuencias económicas, productivas y sociales.

Figura 2: Regiones agropecuarias del litoral norte 1990/2000/2010 

La disminución de la ganadería en la región y del peso relativo de la producción ovina dentro de esta se dio principalmente por falta de competitividad, a causa del debilitamiento del precio internacional de la lana y posteriormente por la competencia intrasectorial2. Si bien el área de pastoreo en el litoral norte se vio disminuida, el espacio forrajero liberado por los ovinos fue utilizado para aumentar las existencias vacunas y compensar el aumento de la superficie dedicada a la forestación y la agricultura25.

Pese a esta reducción de la ganadería en la región, la actividad sigue siendo dominante en el área. Los vacunos y ovinos ocupan el 86 % y 65 % del área total, respectivamente, y el 65 % de las explotaciones la tienen como principal fuente de ingreso26.

La estructura agraria de la zona se caracteriza por una presencia importante de productores familiares, que en anteriores estadísticas agropecuarias eran clasificados como «productores pequeños». De acuerdo con el reprocesamiento de los censos generales agropecuarios de 2000 y 201127, se puede observar una disminución en cuanto al número de explotaciones agropecuarias en general y familiares en particular, aunque esta última menos acentuada (Tabla 2). La disminución del número de explotaciones totales en el país es un proceso que viene ocurriendo desde la década del cincuenta a causa (entre otras) de la modernización de la producción agropecuaria, que llevó a la implementación de paquetes tecnológicos que redujeron fuertemente la competencia de la producción familiar en relación con la capitalista28.

Tabla 2: Evolución de las explotaciones agropecuarias y familiares a nivel nacional 

Elaborado en base a Sganga y otros27.

En lo que refiere al área ocupada, entre ambos censos también se observa una caída; pero con un incremento en la superficie media de las explotaciones, denotando un proceso de concentración de la tierra1. Tal es así que, en 2011, las explotaciones familiares representaban el 56 % del total, ocupando el 14 % del área, y el 54 % de las mismas poseía explotaciones menores a las 50 ha. Del total de explotaciones familiares, más de la mitad declaró a los vacunos de carne y ovinos como su principal actividad económica. En la región litoral norte, el número de explotaciones familiares era de 3.123 (12 % del total nacional), ocupando 327.380 ha (casi el 15 % del total nacional ocupado por las explotaciones familiares) y con una superficie media de 105 ha29.

A partir de la creación del Registro de Productores Familiares, que se puso operativo en 2009 y toma en cuenta dentro de sus criterios a) la participación o no en el trabajo familiar, b) el lugar de residencia, c) la dimensión de la explotación, y d) la generación de ingresos, se pudo precisar la información referente a este estrato, aunque el mismo es de carácter voluntario. En la actualidad, el litoral norte cuenta con 2.743 unidades productivas familiares registradas (13 % del total) y 5.129 productores familiares registrados (14 % del total), de los cuales alrededor del 40 % son mujeres30. Del total de registros, el rubro más destacado viene siendo la ganadería (52 % de las unidades productivas)27.

3.2 La acción colectiva en tierras del inc: una gran diversidad

Nuestro estudio identificó en la región litoral norte 50 experiencias colectivas en las que participan ganaderos familiares, de las cuales 39 tienen vínculo directo con el inc (Figura 3), con acceso a la tierra mediante los dos niveles de asociatividad considerados por este organismo (Recuadro 1):

las intra-colectivo, que son la mayoría de las identificadas (28 de 39), casi todas grupos de productores familiares o asalariados rurales que a través del incentivo para acceder a tierra se asociaron. Otras son nuevas Sociedades de Fomento Rural (sfr) que han accedido a predios para el usufructo comunitario de alguno de sus asociados, y que fueron creadas para acceder a las políticas públicas a partir de 2005;

las inter-colectivo (11 de 39), que son todas sfr con varios años de trayectoria y con estructuras conformadas, las que en su totalidad disponen de algún recurso de uso común;

las restantes formas de colectivos identificadas en la región que no tienen vínculo directo con el inc** (11 de 50), son organizaciones de tipo tradicionales, con fines netamente reivindicativos y que utilizan otras vías de acceso a las políticas públicas y al Estado16.

Figura 3: Localización geográfica de los colectivos identificados y su relación con las áreas colonizadas del inc en la región 

Análisis geográfico: una gran diversidad regional

A través de la georreferenciación vemos que el departamento de Salto cuenta con la mayor cantidad de colectivos en general, dispersos en todo el territorio; lo que se asocia directamente con la cantidad de explotaciones familiares del departamento (70 % del total) y con el predominio del rubro en el territorio. Paysandú y Artigas, si bien le siguen en número, presentan distribuciones menos uniformes. El caso de Artigas es reflejado por el menor número de explotaciones de pequeña escala vinculadas a la ganadería, debido al incremento de explotaciones de mayor dimensión por la expansión de empresarios ganaderos desde otros departamentos2. En Paysandú, la expansión de actividades como la agricultura y la forestación ha de terminado una menor existencia de explotaciones ganaderas de pequeña escala2. Río Negro es el departamento con menor cantidad de colectivos y grandes vacíos en varias zonas del territorio. Esto se explica por la gran superficie ocupada por los rubros que también afectan al departamento vecino (Paysandú), que determinan una fuerte competencia intrasectorial2, perjudicando a las pequeñas explotaciones ganaderas.

Respecto a los tipos de colectivos, en Salto hay una predominancia de los intra-colectivos (13 de 28), mientras que en Río Negro solamente se registran 2 experiencias dentro de dicho tipo; distribuyéndose las restantes 7 en Artigas y 6 en Paysandú. Esta distribución se asocia a la territorialización de la actividad ganadera en la región y la distribución de los productores familiares. En el caso de los inter-colectivos, Paysandú cuenta con mayor presencia de este tipo (5 de 11), mientras que los restantes se distribuyen homogéneamente en los otros tres departamentos. Paysandú es el departamento más colonizado de la región litoral norte, con 28 colonias e inmuebles, que abarcan 107.212 ha, representando el 18 % de la tierra del inc a nivel nacional31. Varias de estas colonias del departamento datan de los comienzos de la vigencia de la Ley 11.029, que posibilitó el desarrollo y consolidación de organizaciones de productores. La distribución homogénea en los demás departamentos se asocia a la intervención de la política pública en procura del desarrollo económico y social a nivel del territorio.

Análisis por tipo: inter e intra-colectivos

Analizando cada uno de los tipos***, se observan diferencias contrastantes en los modos de coordinación y construcción de la acción colectiva15, debido fundamentalmente a las necesidades e intereses comunes para obtener beneficios individuales y colectivos.

Experiencias inter-colectivos

Están asociadas a organizaciones rurales (sfr) con mayor o menor trayectoria, pero abocadas a la búsqueda del desarrollo social y económico del territorio en el que están insertas o al que representan. Desarrollan actividades de tipo político-reivindicativas, como la defensa de los intereses de la producción familiar; económico-productivas, con el objetivo de mejorar o adaptar los sistemas de producción; técnico-productivas, proporcionando espacios para el intercambio de información, y sociales, para favorecer una mejor calidad de vida en el medio rural. Para ello, cuentan con recursos físicos, económicos y humanos que varían en cantidad y disponibilidad según la trayectoria de cada sfr.

En cuanto a los recursos físicos de uso común, la mayoría de estas experiencias poseen una sede en la que se da el funcionamiento de la organización (reuniones, actividades diversas). Otras sfr con mayor trayectoria poseen equipos de maquinaria, implementos electrónicos para el ganado (balanzas, bastones de trazabilidad, etc.) y/o tierras para uso colectivo.

Las tierras han sido adjudicadas desde el inc al colectivo en diversas formas: ocupación temporaria por parte de la organización al quedar una fracción vacante de la colonia en la que están insertas, o el sitio donde está la sede cuenta con una fracción que se explota colectivamente, o se les adjudica una fracción específica para el uso colectivo de la organización que puede estar dentro de la colonia a la que pertenecen o fuera de ella (en otra colonia).

Existe una diversidad en cuanto a la modalidad de uso y manejo de estas tierras. Lo más común es que la sfr beneficiaria de una fracción colectiva procure que sean favorecidos el conjunto de sus asociados o aquellos con mayor necesidad económico-productiva. Por tanto, realizan un emprendimiento común del cual el beneficio es destinado al funcionamiento de la organización, o procuran favorecer a un determinado número de asociados a través de la realización de un proceso de selección (generalmente a cargo de la comisión directiva) con base en criterios específicos establecidos por la sfr. En dicho proceso se establece el cumplimiento de requisitos que tienen que ver con aspectos productivos, económicos y sociales, generando de esta forma una lista de prelación de usuarios y una rotación de estos en algunos casos.

Al ser las sfr organizaciones de primer grado que están integradas a la Comisión Nacional de Fomento Rural (cnfr), son regidas por estatutos que tienen aspectos generales comunes a todas las sfr y otros particulares que varían entre sfr, acordes a las características de cada organización, de los asociados que involucran y/o del territorio donde están insertas.

Este marco institucional favorece la existencia de normas sólidas y facilita la capacidad de hacerlas cumplir e incluso adaptar nuevas reglas, dado que dentro de la organización existen mecanismos que facilitan la comunicación y mejoran el flujo de información. En consecuencia, se fomentan actitudes cooperadoras, motivadas por una mayor confiabilidad entre los individuos, que los incitan a compartir saberes comunes y generar saberes colectivos de forma espontánea, contribuyendo al cumplimiento de las reglas y normas15, por tanto, a la consolidación del funcionamiento de la experiencia colectiva.

La autogestión de recursos de uso común (la tierra) es facilitada por el establecimiento de normas y reglas que permiten negociar los mecanismos de funcionamiento, garantizando la reproducción del sistema. Dentro de las reglas establecidas se diferencian las operacionales, las colectivas y las constitucionales32. Las de tipo operacionales refieren a decisiones cotidianas, como ser al manejo diario de los animales y los potreros, la coordinación de los trabajos camperos, la determinación de qué usuarios participan en los mismos, la compra de insumos, entre otras. Están a cargo del personal de campo que genera un flujo de información que se intercambia con facilidad y viabiliza la operativa del campo colectivo. En el caso de que las mismas no se cumplan o haya algún tipo de dificultad para ello, existen mecanismos preestablecidos como sanciones, a los efectos de que no se provoquen alteraciones en el comportamiento de los productores que afecten de forma negativa la autogestión del recurso de uso común. Las reglas colectivas están vinculadas a la toma de decisiones y se realizan con base en la información que proviene de las reglas operativas. Están a cargo de los directivos o en su defecto de una comisión específica designada para la administración del campo colectivo. A partir de ellas se establecen cuestiones de mayor relevancia, como ser quiénes son los usuarios, cuántos animales se colocan, cómo se realiza el pago de la renta, si se contrata mano de obra, etc. Finalmente, están las reglas constitucionales, que se deciden por encima del colectivo y que en estos casos están fuertemente articuladas con el vínculo institucional que se tiene con el inc. La modificación de cada una de estas reglas se da en la medida que surjan inconvenientes no previstos, conflictos por interpretación, cambios en los procesos, ingreso o egreso de asociados, entre otros, que lleven a una revisión de los marcos de acción.

Por ello, parece relevante, y con base en los aprendizajes tanto individuales como colectivos que genera la autogestión del recurso común, someter a discusión y consideración de la mayor cantidad de asociados posibles la toma de decisiones y el establecimiento de reglas y normas, de manera de democratizar la información en torno al funcionamiento del recurso, pero también como mecanismo para generar y fomentar el compromiso necesario de los actores involucrados. Una estrategia clave utilizada por varias sfr es la documentación de estos aspectos a través de la elaboración de reglamentos internos de funcionamiento, acuerdos de trabajo, formulación de sanciones, entre otros, que con el transcurrir del tiempo evitan que se generen situaciones indeseables. Asimismo, dada la dinámica de estos procesos, pueden surgir aspectos puntuales y excepcionales que también ameritan ser documentados a los efectos de saber gestionarlos cuando se reiteren.

La delegación de poder y responsabilidad son facilitadas también por la existencia de la reglamentación formal, que obliga a conformar una comisión directiva y una comisión fiscal y, por tanto, una dinámica de elección/designación y recambio de autoridades por determinado período de tiempo (depende de cada sfr). Conocer el funcionamiento de la organización, la gestión de los recursos comunes y la toma de decisiones genera aprendizajes individuales. Pero también un aprendizaje colectivo respecto al desempeño de los individuos, pudiendo de esa forma incidir en la definición de roles, en la asignación de responsabilidades y en la distribución de las tareas, de acuerdo con las características propias de cada integrante.

En los últimos años, sin embargo, varias sfr enmarcadas en estas experiencias enfrentan dificultades en la participación, generándose inconvenientes en la renovación de los dirigentes. En consecuencia, existe una permanencia de los mismos individuos ocupando cargos de responsabilidad/relevancia; brindándoles, por un lado, la posibilidad de acumular mayor aprendizaje y, por otro, otorgándoles un mayor control en las decisiones y tareas, lo que genera procesos de toma de decisiones unidireccionales o un capital simbólico que puede ser utilizado como un instrumento de dominación33. Algunas de estas situaciones han afectado la autogestión de los campos colectivos, creando asimetrías respecto a los beneficios del recurso de uso común.

La dinámica del aprendizaje en las experiencias inter-colectivas también ha posibilitado incrementar el capital social de los colectivos. Este recurso facilita el accionar de los ganaderos dentro de la estructura a través de la confianza establecida en la interacción social, favorecida por la existencia de canales de información adecuados y normas y sanciones transparentes33.

La adecuación de las reglas y normas a los saberes locales y las necesidades sentidas de los ganaderos posibilita realizar acuerdos comunitarios con fines de lucro que vienen teniendo resultados positivos de acuerdo con las percepciones de los involucrados en las experiencias inter-colectivos. Los procesos de coordinación, dirección y regulación, conducidos por los propios individuos y con propósitos colectivos, donde se procura que los poderes estén distribuidos en múltiples agentes de acuerdo con las reglas y normas, son un sistema de gobernanza15.

Experiencias intra-colectivos

Las experiencias intra-colectivos tienen como principal objetivo el desarrollo de emprendimientos económicos para miembros con si milares condiciones socioeconómicas. Sus integrantes están motivados por la necesidad de resolver problemas emergentes y básicos, vinculados a la mejora de sus condiciones de trabajo y calidad de vida.

En su mayoría son grupos de productores familiares o asalariados rurales (19 de 28), las restantes son sfr «nuevas» que han sido recientemente creadas (a partir de 2005) para acceder a los beneficios de las políticas públicas.

Dentro de las experiencias se observan diferentes grados y tipos de organización, que van desde acuerdos informales o contratos entre personas, hasta asociaciones civiles, cooperativas registradas o sfr. Sin embargo, en casi todas se registran limitaciones para su crecimiento organizacional y la adecuada gestión del recurso de uso común, a causa de dilemas sociales que dificultan la construcción y coordinación de la acción colectiva.

A diferencia de las experiencias anteriores, al ser promovidas exógenamente, la coordinación y construcción de la acción colectiva toma más tiempo. Por un lado, dado que los ganaderos carecen de una referencia institucional (salvo las sfr que tienen a cnfr) que exija determinadas normas de funcionamiento y operación, y, por otro, que en varias ocasiones los individuos no se conocen entre ellos, por lo que deben generar primeramente un proceso de inter-conocimiento mediante el establecimiento de relaciones de tipo «cara a cara»17. Esto lleva a que el establecimiento de reglas y normas, la delegación de poder y el aprendizaje colectivo, además de tomar más tiempo, sean dificultosos, pudiendo generar asimetrías.

El proceso de formalización de estos colectivos posee dos aspectos diferenciales, uno interno, que refiere con la organización en sí, asociado a la participación de los ganaderos, el proceso de toma de decisiones y el establecimiento de reglas y normas de funcionamiento; y otro externo, respecto a la relación con el inc en cuanto a la gestión del recurso de uso común.

La delegación de poder y responsabilidad varía según el tipo de intra-colectivo. En las sfr, al poseer un marco institucional de referencia, logran definir autoridades y establecer roles más rápidamente, lo que lleva a crear un funcionamiento más organizado y planificado, procurando de esa forma incentivar la participación de la comunidad para la conformación del colectivo. Este modo de funcionamiento posibilita que se implementen reglamentaciones acordes a los objetivos de la organización y se genere una capacidad de comunicarse, que en el corto plazo permite establecer relaciones de confianza a través del compromiso mutuo, posibilitado por el proceso de aprendizaje. El establecimiento de confianza facilita los mecanismos de gobernanza del recurso común, gestionando con mayor efectividad el campo colectivo.

En los grupos de productores, para el cumplimiento de las formalidades se cuenta con uno o dos referentes, que generalmente son ganaderos con mayor predisposición para asumir el rol. Con el pasar del tiempo, en varios colectivos no hay rotación en el «cargo». En ello influye la trayectoria individual que incentiva el liderazgo (habilidades para dirigir el colectivo, conocimiento de gestión del negocio, etc.) y la valoración, el respeto y el aprecio de parte de sus compañeros, la confianza que se le asigna en dicho rol, entre otras.

Este accionar demuestra el aprendizaje individual y colectivo dado por el «aprender haciendo» y la relevancia que adquieren aspectos del capital social, cultural y simbólico33, tales como el prestigio, los recursos políticos personales, la experiencia anterior de asociacionismo, el nivel educativo/cultural, la trayectoria en la producción o en actividades comunitarias, entre otras.

Sin embargo, estos liderazgos en ocasiones crean poder simbólico33, que se traduce en «deudas de honor», a las que los demás participantes incurren involuntariamente, generando de esa forma situaciones de beneficios individuales por encima de los colectivos.

Otras situaciones de asimetrías son los contratiempos producidos en la definición de roles dentro del grupo (rotación frecuente de referentes), habiendo algunos participantes que procuran obtener ventajas en dicho momento. Es decir, cada individuo espera limi tar sus propios costos, beneficiándose al mismo tiempo de las contribuciones de otros, lo que determina una clara práctica de free-riding o gorrón34. En consecuencia, se generan conflictos internos del grupo, no permitiendo que se logre construir confianza como elemento trascendental de la acción colectiva15.

Resolver estos dilemas requiere la intervención de una autoridad externa, la provisión de incentivos selectivos o la privatización34. En las experiencias vinculadas a grupos, el inc interviene como mediador del conflicto para facilitar la comunicación y evitar dificultades en la transmisión de la información, y de esa forma garantizar la eficiencia en la autogestión del recurso y evitar prácticas de gorroneo. En otros emprendimientos, los usuarios logran superar estos dilemas de la acción colectiva a través de prácticas socio-organizativas que posibilitan una negociación racional de los derechos y obligaciones de cada uno (incentivos selectivos), impuestos a través de una reglamentación interna o exigidos por el inc, de manera de controlar la sobreexplotación del recurso y mejorar las ganancias colectivas.

La construcción de esta configuración socio-organizativa tiene una incidencia importante en la delegación de poder y responsabilidad de estos colectivos, principalmente de los grupos de productores; y también incide en la determinación del proceso de toma de decisiones. Cuando no hay dificultades en el establecimiento de relaciones sociales y por tanto de normas y reglas, la toma de decisiones se da entre los que tienen conductas más participativas. A través del aprendizaje práctico, de las instancias de formación y capacitación, así como la intervención técnica del inc, este proceso intenta ser lo más democrático posible, implementando mecanismos que viabilizan la participación de todos los involucrados en el uso del recurso común. También inciden los atributos físicos del recurso y los rasgos propios de las comunidades humanas, que determinan que en algunas experiencias se establezca un calendario de reuniones, mientras que en otros se fijen en función de las necesidades. Incluso en algunos grupos se subdividen por temáticas, de modo de otorgarles roles a cada uno de los integrantes y de esa forma generar una participación más comprometida.

Dado que la mayoría de estos colectivos no tienen o poseen una escasa experiencia de trabajo en común, el aprendizaje individual y colectivo que se genera desde el inicio (conformación para acceder a la tierra) es uno de los modos claves para la construcción y coordinación de la acción colectiva. Pues le otorga legitimidad al proceso, se fortalecen las relaciones sociales, se evitan conductas oportunistas y a través del «aprender haciendo» se genera confianza mutua.

El inc ha desarrollado algunas estrategias para fortalecer el proceso, principalmente capacitaciones vinculadas a temas productivos y económicos, pero desde un enfoque social en lo que hace al trabajo comunitario o compartido. Sumado al aprendizaje de los productores es lo que permite que de forma paulatina las experiencias intra-colectivos realicen la explotación del recurso común, no solo con animales propios de cada uno, sino que tiendan a la creación de rodeos comunitarios como una estrategia de integración y complementación económica.

De esta forma se tiende a la construcción de un sistema de gobernanza15 que, bajo un marco específico de condiciones, permita que el conjunto de normas, reglas y sanciones que se han establecido sea aplicado y cumplido. El fortalecimiento de los colectivos a través de este sistema permitirá la regulación de los diversos aspectos de la vida social que surgen del interactuar de una multiplicidad de actores.

4. Conclusiones

El estudio permitió demostrar la existencia de 39 experiencias con vínculo directo con tierras del inc desarrolladas en dos niveles de asociatividad, en los que se observan diferencias en cuanto a la construcción y coordinación de la acción colectiva. La mayoría de las experiencias se encuentran dentro de la modalidad intra-colectivo, las que presentan una estructura de funcionamiento que varía en el grado de organización, dependiendo si son grupos de productores o sfr «nuevas». Esto implica un proceso diferencial en cuanto a la especialización en las tareas, la definición de los roles y el manejo de los liderazgos, la construcción de reglamentos internos y mecanismos adoptados para resolver conflictos, entre otros. En gran medida estas diferencias se deben al proceso de construcción y coordinación de la acción colectiva, en donde las sfr «nuevas» se ven favorecidas por estar insertas en un marco normativo (cnfr), mientras que en los grupos de productores es clave el desarrollo de relaciones sociales con el fin primordial de conocerse entre ellos y de esa forma crear confianza. Si bien se ha demostrado que estos procesos son más demorados en los grupos de productores, en todas las experiencias intra-colectivas se han observado dilemas en la acción colectiva, donde el capital social es el que facilita la interacción entre los actores involucrados en el manejo del recurso común y viabiliza la acción colectiva; y por tanto la construcción de un sistema de gobernanza del recurso colectivo. Si bien cada caso es único y tiene sus particularidades, consideramos necesario que el inc como proveedor de un recurso de uso común pueda definir algunos mecanismos o modelos que otorguen una mayor capacidad organizacional a las bases, de modo que permita optimizar los esfuerzos colectivos.

Las restantes experiencias se ubican dentro de la modalidad inter-colectivo, que poseen un marco institucional (afiliadas todas a la cnfr) que otorga la existencia de un marco normativo, que en general permite a las experiencias definir con mayor facilidad los objetivos y que se establezcan reglas de funcionamiento y se determine el proceso de toma de decisiones, que le permitirá planificar y ejecutar sus actividades. Esto es facilitado también por la interacción frecuente entre los individuos, el intercambio de infor mación y la coordinación en el manejo de los recursos, que favorece la confianza.

Independientemente del tipo de modalidad asociativa que se de en las tierras del inc, parece importante considerar algunos de los principios propuestos desde el marco teórico para favorecer la gobernanza de los recursos de uso común (la tierra). Entre ellos destacamos: i) establecimiento y coherencia en las reglas referentes al uso y manejo del recurso, ii) desarrollar acciones de supervisión y monitoreo para evitar comportamientos oportunistas, iii) creación de mecanismos para la resolución de conflictos e imposición de sanciones, y iv) reconocimiento de la estructura organizativa. La planificación de una mayor inter-cooperación entre los usuarios de dicho recurso, independiente de la modalidad asociativa, la ubicación del recurso y la localización de los productores usuarios, generaría oportunidades para potenciar los beneficios económicos y sociales de la implementación de esta política pública. Acciones como los intercambios de experiencias, la realización de actividades para compartir saberes y aprendizajes y la capacitación en prácticas productivas y económicas favorecerían la construcción de un sentido de identidad basado en intereses comunes.

El acceso colectivo a tierras del inc constituye experiencias de construcción conjunta de innovaciones organizacionales, basadas en los aprendizajes individuales y colectivos que permiten a los actores participar, cooperar y contribuir en la acción colectiva. Significará un desafío institucional la retroalimentación del proceso de aprendizaje de forma que permita ajustar la herramienta para contribuir a la gobernanza territorial.

Agradecimientos:

A todos los colectivos de ganaderos familiares por abrirnos sus puertas y dedicarnos parte de su tiempo. Esta investigación se llevó a cabo con el apoyo financiero del proyecto inia-fpta 308.

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* Compra de tierra por empresas de capital extranjero o transnacional y/o por personas físicas extranjeras, con el objetivo de generar utilidades que serán repatriadas al país de origen de los capitales.

**Por esta razón no serán estudiadas en esta investigación.

***No se analizarán en este trabajo los colectivos del tercer tipo por no tener vinculación con tierras del inc.

Contribución de los autores El autor es el único contribuyente al contenido.

Editor: Los siguientes editores aprueban este artículo. Virginia Rossi ORCID https://orcid.org/0000-0003-1519-5544 Universidad de la República, Montevideo, Uruguay Eduardo Chia ORCID https://orcid.org/0000-0002-4557-6586 INRAE, Montpellier, Francia

Material complementario:

La política del inc 

La política de tierras en Uruguay se estructura a través de la acción del inc, institución con más de 60 años de vida, durante los cuales atravesó momentos de enormes realizaciones (1948-1958), así como un período de vaciamiento e inacción que se arrastró en las últimas décadas (1973-2004)35. Luego de haber superado el peligro de cierre definitivo antes del cambio de gobierno en 2005, el inc pasó a ser la estructura central en la ejecución de acciones en las políticas de tierra. En dicho marco, entre las principales acciones de la política institucional se destacan: i) el intento por promover la integración social, económica y cultural de las colonias a través de la aplicación de un conjunto de instrumentos y medidas complementarias, como por ejemplo la creación de organizaciones representativas (sociedades de fomento rural, cooperativas, etc.), y ii) la promoción de esfuerzos asociativos en sus formas más diversas como elemento determinante del nuevo enfoque colonizador(36). Esto permite que los emprendimientos se estructuren a dos niveles de asociatividad36: intra-colectivo, en donde los beneficiarios son un colectivo que gestiona una fracción en común de una determinada colonia; inter-colectivo, cuando se establecen y disponen bienes e infraestructura productiva para el uso común, promoviéndose la articulación de los colectivos entre sí en diversas áreas, además de que se estimula la formación de organizaciones de segundo grado. Cualquiera de los niveles ha permitido adoptar diferentes formas jurídicas: cooperativas agrarias y de trabajo asociado, asociaciones y sociedades agrarias o sociedades de fomento rural. Las modalidades asociativas son múltiples y diversas, totalizando a nivel país 192 emprendimientos (39 % en el litoral norte) que involucran aspectos productivos, reproductivos y comunitarios, combinando estrategias de innovación tecnológica, gestión y explotación de recursos a nivel productivo y organizacional(36). Del total de modalidades asociativas, 153 son de forma directa y 39 de forma indirecta, habiéndose registrado entre los años 2010 y 2014 el 87 % del total. Estos emprendimientos involucran un total de 2.136 beneficiarios (781 en el litoral norte), de los cuales el 78 % son varones y el 22 % mujeres. Al considerar el inc que el trabajo asociativo es una nueva tecnología organizacional cuya finalidad es dotar a los emprendimientos de un mayor dinamismo e impacto social en el territorio, para maximizar las ventajas comparativas que genera la sinergia colectiva, según la actividad que desarrolle, se han podido establecer operativamente tres categorías para los emprendimientos desarrollados: explotaciones productivas directas: emprendimientos que realizan la gestión colectiva y el trabajo en conjunto, ya sea asociado o con otra modalidad de cooperación entre sus integrantes. El capital es colectivo, en forma total o parcial, sea en semovientes, cultivos, maquinaria, entre otras. explotaciones productivas indirectas: emprendimientos que presentan alguna modalidad de capital colectivo (puede ser maquinaria, semovientes o cultivos), pero no implican trabajo en conjunto directo de sus miembros. El principal objetivo es brindar un servicio que puede ser pastoreo de semovientes, uso de maquinaria, comercialización conjunta, entre otros. Constituye un complemento a los ingresos familiares que varía según el emprendimiento. otras formas asociativas: en estas formas asociativas no se encuentran ninguna de las dos variables mencionadas anteriormente. Esta modalidad nuclea a los grupos cuya finalidad es acceder a algún bien o servicio vinculado a lo social y/o comunitario, fuera de lo estrictamente productivo. Asimismo, dentro de cada categoría se pueden diferenciar diferentes actividades desarrolladas, donde la ganadería es la principal.

Recibido: 31 de Enero de 2020; Aprobado: 02 de Abril de 2020

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