3.1 Programas de fomento a la investigación que estimulan agendas abiertas de investigación: una descripción general

El Programa de Vinculación Universidad, Sociedad y Producción (VUSP) tiene como objetivo principal estimular la producción de conocimiento específicamente orientado a contribuir con soluciones a los problemas de la realidad nacional de diversos ámbitos de la sociedad, la economía, la política y la cultura. Los proyectos son desarrollados por equipos de investigación en interacción con una amplia diversidad de actores de la sociedad distribuidos por todo el territorio nacional.

El programa VUSP fue creado en el año 1992 y en sus distintas ediciones ha financiado 424 proyectos, que abordaron problemas de la producción de bienes y servicios, energéticos, ambientales, de salud humana y animal, etcétera, y que han sido desarrollados en interacción con empresas públicas y privadas, cooperativas, productores rurales, familiares, sociedad civil organizada, sindicatos, ministerios, intendencias u otras dependencias gubernamentales, hospitales, entre otros (^{Cohanoff, Mederos, & Simón, 2014}).

La financiación de los proyectos en el marco de este programa se da en dos modalidades con una duración de hasta 36 meses: una de ellas se caracteriza por el cofinanciamiento entre la Udelar y los actores no académicos involucrados en las propuestas de investigación; y en la otra, el financiamiento es enteramente universitario. El criterio para seleccionar la modalidad de financiamiento depende de las dificultades que exhiban los actores para afrontar total o parcialmente los procesos de investigación.

Con base en el aprendizaje derivado de sus múltiples convocatorias desde su surgimiento hasta la actualidad, el programa VUSP ha sido modificado, ampliando los diversos tipos de actores que pueden estar involucrados en los proyectos (incluyendo, además de las entidades vinculadas a la producción de bienes y servicios, instituciones y organizaciones de las áreas de educación, salud y vivienda) y enfatizando su importancia para la identificación de demandas de conocimiento, la búsqueda de soluciones a los problemas, la difusión de los resultados y su apropiación. De hecho, hasta el año 2010 este programa se denominaba Vinculación con el Sector Productivo.

El 45 % de los proyectos financiados en el programa VUSP encuentran soluciones para problemas del sector de aplicación agroveterinario, el 23 % para el sector de aplicación industrial, el 17 % para el sector de aplicación socioeconómico y el restante 5 % se distribuye con soluciones para los sectores de aplicación artístico-cultural, medio ambiente, salud y servicios.

Tomando en cuenta la localización territorial, la mayor parte de los equipos de investigación han estado ubicados en el departamento de Montevideo debido a la concentración de espacios universitarios en la capital del país. Sin embargo, también se han desarrollado proyectos de vinculación en otros departamentos, asociados principalmente a las estaciones experimentales de los departamentos de Salto y Paysandú. Más recientemente, a partir del proceso de regionalización universitaria, se comienza a observar una diversificación territorial en cuanto a la procedencia de los equipos de investigación y los problemas abordados, sumándose así proyectos de los Centros Universitarios Regionales en colaboración con actores sociales de las regiones Este, Litoral Norte y Noreste del país (ver Cuadro 1).

Cuadro 1: Temas de investigación, actores y campos disciplinares en proyectos de Centros Universitarios Regionales financiados por el programa VUSP 

Fuente: elaboración propia con base en datos de CSIC.

El programa Proyectos de Investigación e Innovación orientados a la Inclusión Social (IS) estimula la investigación e innovación que contribuya con soluciones específicas para la resolución de problemas que afectan a sectores excluidos, vulnerables o vulnerados de la sociedad uruguaya. Desde su creación en el año 2008 y hasta la actualidad se financiaron 89 proyectos en diversas temáticas asociadas con diferentes dimensiones de la inclusión social, tales como hábitat, vivienda, cuidados, discapacidad, violencia de género, economía social y solidaria, inclusión educativa, inmigración, interculturalidad, salud mental, salud sexual y reproductiva, etcétera. En este caso, el financiamiento de dichos proyectos es enteramente universitario.

En el programa IS, equipos de investigación de la Udelar han interactuado con diversos actores de la sociedad para el desarrollo e implementación de las soluciones exploradas, así como también en la identificación de temas de interés (^{Sutz et al., 2019}). La CSIC ha sido pionera en Uruguay al diseñar e implementar este programa que conecta los problemas sociales de exclusión con la investigación y la innovación de más alto nivel.

Desde el año 2008 la CSIC implementa un conjunto de programas de vinculación entre la Udelar y actores específicos del sector público y, más recientemente, con un organismo internacional (UNICEF). Las características que diferencian este tipo de programas respecto de los anteriores se asocian con que la gestión de los proyectos es conjunta y su financiación es totalmente externa a la Udelar, debido a las fortalezas relativas de esos tipos de actores en términos de sus capacidades económicas y financieras para sostener procesos de investigación. Así, la Udelar y la CSIC en particular cumplen un rol destacado en términos de la movilización de las capacidades universitarias de investigación y en la implementación de los procesos de evaluación que contribuyan a la selección de proyectos de calidad y pertinentes para atender los desafíos estratégicos de los actores de esos sectores.

La primera experiencia en el marco de estos programas fue la de vinculación entre ANCAP² y Udelar, que generó espacios de encuentro ―a través de la realización de jornadas anuales― para la presentación de las necesidades de conocimiento científico y tecnológico de ANCAP a la comunidad académica de investigación de la Udelar y la posterior convocatoria a fondos concursables para que investigadores e investigadoras postularan, y luego desarrollaran, proyectos de investigación orientados a explorar soluciones para atender las necesidades, demandas o problemas en áreas estratégicas de la principal empresa pública de combustibles del país. Hasta el año 2014 se financiaron 34 proyectos de investigación, año en que el programa fue descontinuado por una decisión asociada al cambio de autoridades en el directorio de la empresa estatal (^{Cohanoff & Mederos, 2020}). En el Cuadro 2 se presentan los temas de interés estratégico para ANCAP y las áreas o sectores de aplicación.

Cuadro 2: Temas de interés estratégicos para ANCAP y áreas de aplicación 

Fuente: elaboración propia con base en datos de CSIC.

Esta experiencia sirvió de ejemplo para que otras empresas públicas y organismos del Estado se acercaran a la CSIC con el propósito de coordinar programas de estímulo a la investigación en conjunto, tal es el caso de la empresa estatal de electricidad (UTE) y de la Administración Nacional de Puertos (ANP) para atender problemáticas productivas y de tipo energéticas asociadas a las actividades estratégicas de esos actores. También fue modelo para que la principal organización sindical del Uruguay, la Central Única de Trabajadores (PIT-CNT), se vinculara con la Udelar con el objetivo de generar conocimiento sobre diversos temas de su interés, tales como autogestión y emprendimientos asociativos, caracterización del sindicalismo en la actualidad e I+D en la industria nacional, entre otros.

Más recientemente, en 2019, la CSIC implementó el programa de vinculación entre UNICEF y Udelar, en el marco del cual se están desarrollando un conjunto de proyectos orientados a proveer soluciones para atender problemas de niñas, niños y adolescentes, derechos vulnerados y violencia, y, en 2021, el programa con la Intendencia de Montevideo (IM), en el que la institución definió temas de interés en las áreas de movilidad y gestión ambiental.

Siguiendo en la línea de abordaje de los temas y problemas de interés público, y como consecuencia de la emergencia sanitaria por covid-19, declarada en marzo de 2020 en Uruguay, la CSIC implementó en ese mismo año un programa específico: «Conocimiento especializado para enfrentar la emergencia planteada por COVID-19 y sus impactos». El programa tuvo por finalidad apoyar propuestas de investigación que desarrollaran conocimiento especializado en pos de contribuir a enfrentar la emergencia planteada por el covid-19 y sus impactos sociales, sanitarios y económicos. Se financiaron veintidós iniciativas de equipos docentes de la Udelar, cuyos resultados se dirigían a atender problemas de los centros y personal de la salud (28 %), de la política pública (27 %), de la población en general (27 %), de pacientes con covid (9 %) y de centros educativos (9 %) (^{CSIC, 2020a}). En este caso, la identificación de necesidades de conocimiento fue realizada por las y los investigadores, que debían justificar la pertinencia del proyecto explicando cómo sus resultados de investigación colaboraban en la resolución de los problemas y para quiénes.

El programa Fondo para la Comprensión Pública de Temas de Interés General se encuentra inspirado en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Udelar³ y la CSIC comenzó a implementarlo a partir del año 2008. Su objetivo es estimular el estudio de temas polémicos y relevantes de la realidad nacional y su divulgación para el debate informado en la sociedad uruguaya, a partir de perspectivas académicas plurales. Así, la Udelar ha contribuido a la comprensión pública de temas, tales como la despenalización del aborto, energía nuclear, drogas y despenalización, derecho a la información, reforma del código del proceso penal, derechos humanos y privación de libertad, el sistema político uruguayo y los tratados de libre comercio, la percepción social de las políticas sociales, migración, transgénicos y su impacto socioeconómico y en la salud humana, entre otros. En este caso, los temas de interés general son definidos por el Consejo Directivo Central a propuesta de una comisión cogobernada integrada por estudiantes, docentes, egresados y representantes de las áreas académicas de la Udelar. En los últimos dos años dicha comisión ha sido la CSIC.

Todas estas experiencias pueden enmarcarse en acciones ―de política universitaria― específicamente orientadas a democratizar la producción y el uso socialmente valioso del conocimiento avanzado. Uno de los factores clave que contribuyó a ese propósito general fue, justamente, el estímulo a la apertura de las agendas de investigación universitarias.

Todos los programas descriptos para el abordaje de diversos problemas de la sociedad, la cultura, la economía y la política convocaron a la participación y presentación de propuestas de los diversos campos disciplinares (individuales y combinados) que son cultivados en la Udelar para que, en colaboración con multiplicidad de actores, se exploraran soluciones pertinentes y ajustadas a las necesidades y capacidades locales. En los programas descriptos en esta sección, salvo en el caso de VUSP, la Unidad Académica de la CSIC desarrolla un trabajo específicamente orientado a identificar problemas relevantes ―cuya resolución requiere investigación de calidad― y a convocar a investigadoras e investigadores universitarios de todos los campos del conocimiento con las capacidades necesarias para abordarlos. Se trata así de un trabajo consciente y deliberado de identificación y articulación de las capacidades de investigación con las necesidades de CTI de la sociedad. En el caso de VUSP, la identificación y articulación recae generalmente en los equipos de investigación universitarios.

A continuación, en el Cuadro 3 se presenta una comparación entre los programas descriptos en esta sección con relación a los programas más clásicos de estímulo a I+D. En particular, se presenta información sobre los proyectos presentados y financiados, la distribución de los recursos universitarios y extrauniversitarios asignados según la última convocatoria de cada programa. A pesar de los esfuerzos de política emprendidos por la Udelar, los recursos efectivamente asignados a los programas de I+D multiplican casi por seis veces los recursos asignados a los programas de investigación abierta. Esta disparidad, más que representar una decisión de política universitaria, es, probablemente, reflejo ―en parte― de la debilidad estructural de la demanda de conocimiento (^{Arocena & Sutz, 2010}) de los actores no académicos. Estos no perciben la CTI nacional como una herramienta para la resolución de sus problemas sociales o productivos, aspecto que puede observarse en la escasa cantidad de proyectos presentados en estos programas. De todas maneras, es importante resaltar que, al interior de los programas de investigación abierta, el 49 % de los recursos son aportados por actores no académicos, aunque en el caso de VUSP solamente el 9 % es aportado por estos actores. Es decir que el volumen de recursos más importante lo aportan los actores del sector público (ANCAP, UTE y ANP) y un organismo internacional (UNICEF), lo que no sorprende dadas sus capacidades económicas y técnicas.

Si bien las experiencias de investigación abierta ―a través de la apertura de las agendas de investigación como las descriptas en esta sección― se conocen relativamente menos que otras experiencias, tales como datos y resultados abiertos, existe en Argentina un conjunto de casos sobre procesos de apertura de la investigación ―incluidas sus agendas― que han sido documentados por ^{Arza, Fressoli y López (2017}), quienes los han conceptualizado como «ciencia alternativa» y, en particular, como «ciencia para la gente». La «ciencia alternativa» se caracteriza por el abordaje de problemas que no forman parte de la «agenda científica hegemónica», y su variante «ciencia para la gente» tiene la particularidad de que sus estrategias y prácticas están dirigidas por el Estado o grupos científicos institucionalizados, cuyo propósito es generar conocimiento público para colaborar en la resolución de los problemas de la sociedad civil (^{Arza, Fressoli, & López, 2017}, pp. 87-88). Es en este sentido que la experiencia de la Udelar puede asimilarse a la conceptualización de «ciencia para la gente», en cuanto se trata del fomento ―por parte de una institución pública de educación superior― de la apertura de las agendas universitarias de investigación para producir conocimiento específicamente orientado a contribuir con soluciones a los problemas sociales y productivos de diversos actores de la sociedad uruguaya.

Cuadro 3: Comparación entre los programas de I+D e investigación abierta: proyectos presentados y financiados, recursos universitarios y extrauniversitarios asignados según convocatoria 

Cuadro 3: Continuación 

Fuente: elaboración propia.

3.2 Estrategias para incorporar efectivamente las necesidades o problemas en las agendas de investigación abierta

Una característica sobresaliente de los países subdesarrollados es la debilidad estructural de la demanda de conocimiento de actores no académicos (^{Arocena & Sutz, 2010}), lo que dificulta el alcance y el impacto ―en la resolución de problemas sociales y productivos― que pueda tener la apertura de las agendas de investigación. Porque para que las necesidades de conocimiento ingresen efectivamente a las agendas de investigación se requiere i) la identificación de la necesidad o problema; ii) la identificación de los actores afectados directa o indirectamente y su reconocimiento, ya que quienes se encuentran afectados por el problema pueden no tener las capacidades necesarias para reconocerlo como tal y transmitirlos como demandas específicas de CTI a actores académicos, y iii) su traducción en un problema de investigación (^{Sutz et al., 2019}).

La experiencia universitaria, a través de los programas de CSIC, también aporta conocimiento relevante para enfrentar ese desafío. No es casual que, a lo largo de tres décadas, la CSIC en sus distintos programas y convocatorias haya implementado diversas estrategias para identificar primero los grandes problemas o necesidades de conocimiento que tienen los diversos actores de la sociedad y luego para que estos se transformen en temas relevantes y pertinentes de investigación para la comunidad universitaria encargada de la producción de conocimiento. La experiencia más paradigmática en ese sentido quizás sea la del programa de IS. En el marco de dicho programa se han desarrollado, a lo largo de los años, diversas estrategias específicas con el objetivo de colaborar a la conformación de agendas abiertas de investigación a través de la identificación de necesidades y problemas.

Dichas estrategias suponen en primer lugar la generación de incentivos materiales y simbólicos (implementación de programas de estímulo a la investigación orientada por problemas sociales y productivos) para estimular la apertura de las agendas (^{Gras, Dutrénit, & Vera-Cruz, 2019}) y, en paralelo, dedicar esfuerzos para colaborar en la fase de identificación (^{Alzugaray et al., 2014}).

Entre las estrategias implementadas en CSIC para identificar problemas y necesidades cuya resolución o satisfacción requieren de CTI están i) la organización de jornadas de encuentro entre la academia y los actores diversos, de la política pública, de la sociedad, de la producción, etcétera, para la identificación de ejes temáticos prioritarios; ii) trabajo conjunto con actores específicos de la política pública, hospitales, empresas, etcétera, y iii) implementación de modalidades específicas para financiar la detección de necesidades y problemas. En el Cuadro 4 se presentan, con base en la experiencia de IS, las estrategias para la identificación de necesidades, los ejes temáticos de las convocatorias a las que dieron lugar esas necesidades identificadas y los actores relevantes para esa identificación en el período 2008-2019.

Cuadro 4: Temáticas, estrategias de identificación desplegadas y actores relevantes en el programa de IS 

Cuadro 4: Continuación 

Fuente: elaboración propia con base en UA-CSIC (²⁰²⁰).

En el caso de los programas de vinculación con empresas u organismos del sector público e internacionales son esos actores no académicos los que identifican sus problemas estratégicos y demandan conocimiento e innovación a las capacidades universitarias de investigación. Este desempeño tan diferencial respecto a la expresión de demandas específicas de conocimiento e innovación de actores no académicos se asocia a las capacidades que poseen. Los temas de interés definidos son presentados por representantes de las propias instituciones en jornadas de vinculación, que incluyen además un taller de intercambio con los investigadores e investigadoras presentes (^{Cohanoff & Mederos, 2020}).

Una característica distintiva tanto de estos programas como del de IS es la selección de ejes temáticos. En estos casos, es la Unidad Académica de la CSIC la encargada de trabajar conjuntamente con los actores no académicos en la identificación de sus problemas relevantes y en la generación de los espacios de encuentro entre dichos actores y la academia, a efectos de definir los temas en torno a los cuales se presentan los proyectos para dar respuesta a las problemáticas identificadas. Así, la Unidad Académica de la CSIC desempeña un rol articulador fundamental que hace posible el encuentro entre necesidades o demandas ―cuya satisfacción requiere de conocimiento e innovación― con las capacidades de investigación universitarias para satisfacerlas.

Por el contrario, la identificación de necesidades y problemas en VUSP es realizada fundamentalmente por investigadores e investigadoras. De hecho, y considerando la forma en que se establece la vinculación, en el 85 % de los casos la iniciativa es de actores académicos, en el 12 % es de iniciativa conjunta y el restante 3 % es a iniciativa de los actores no académicos, lo que refleja, una vez más, las dificultades de los actores no académicos para identificar y reconocer problemas que los afectan y que la CTI podría contribuir a resolver (^{Cohanoff, Mederos, & Simón, 2014}).

Simultáneamente y de acuerdo con estos datos, interesa resaltar el papel de la política de investigación implementada en CSIC a través del diseño de los distintos programas en el estímulo a las prácticas abiertas en el diseño de la agenda de investigación. De acuerdo con Arza, Fressoli y López (²⁰¹⁷, p. 90), quienes investigan practican la apertura en el diseño de sus agendas cuando las consultan con actores externos al proyecto para definirlas o cuando son definidas en colaboración. En ese sentido, el 100 % de las agendas de investigación desarrolladas a través de los proyectos financiados en los diversos programas responde a procesos de diseños abiertos, ya que esto es uno de los requisitos de las bases que rigen las distintas convocatorias.

3.3 Especificidad de la evaluación de la investigación abierta

Todas las propuestas de investigación orientadas a resolver problemas de la sociedad y de la producción que se postulan a los programas aquí presentados son sometidas a evaluación a efectos de asegurar que la asignación de recursos económicos se dirija a las propuestas de calidad. En todos los casos el proceso de evaluación se organiza con base en comisiones asesoras integradas por especialistas de todas las áreas de conocimiento, cuya conformación es pública e incluye la evaluación cualitativa de los méritos intrínsecos de las propuestas, que es realizada con base en la revisión⁴ de al menos dos pares externos a esas comisiones que son especialistas en los campos disciplinares involucrados en las propuestas. A la vez, y complementariamente, el proceso de evaluación de esas propuestas de investigación también considera una evaluación sociotécnica y de factibilidad sobre la implementación de los resultados, que en ciertos programas (VUSP, IS, artículo 2, covid-19) es realizada por la propia comisión asesora y en los otros por personal técnico de ANCAP, UTE, ANP, PIT-CNT, IM y UNICEF, que es seleccionado por su experiencia y conocimiento en la práctica de los problemas o temáticas a abordar. Asimismo, en la mayoría de los programas el proceso de evaluación considera la perspectiva de los actores sociales, tanto en términos de su interés en la investigación como respecto al compromiso que asumen en su diseño, desarrollo e implementación de los resultados a obtener.

La manera en que se incorpora la perspectiva de los actores sociales varía según el programa. En el caso de VUSP e IS dicha perspectiva se incorpora a través de entrevistas semiestructuradas a los actores sociales involucrados en los proyectos, que son realizadas por la Unidad Académica de la CSIC; posteriormente, la Unidad Académica elabora un informe analítico de la entrevista realizada. Las entrevistas propiamente dichas como los informes analíticos son parte de los insumos informacionales para la evaluación cualitativa que realizan las comisiones asesoras. En el caso de los programas de investigación en interacción con empresas y organismos del sector público (ANCAP, UTE, ANP, IM) e internacionales (UNICEF) y con el PIT-CNT, la perspectiva de estos actores es incorporada en el proceso de evaluación de dos maneras distintas. Por un lado, y como ya se mencionó, desarrollan la evaluación sociotécnica y de factibilidad de los proyectos de investigación, y, por otro lado, toman la decisión sobre la selección final de los proyectos a financiar entre aquellos cuya evaluación académica dio como resultado que son de alta calidad.

En todos los casos, la evaluación es contextualizada, por lo que la investigación debe ajustarse a las características específicas de los actores no académicos de modo que resulten pertinentes para satisfacer sus necesidades de conocimiento o proveer soluciones a los problemas locales identificados. En ese sentido, las propuestas son evaluadas atendiendo a la inclusión de los diversos actores sociales relevantes para el desarrollo e implementación de los resultados de investigación, las estrategias a desplegar para lograrlo y si reúnen todos los campos disciplinarios necesarios para abordar con rigurosidad y amplitud la problemática planteada.

Un desafío importante para aumentar el alcance de las agendas abiertas de investigación se asocia con las dificultades que imponen los modelos dominantes de evaluación de la investigación.

Los resultados de Gras, Dutrénit y Vera-Cruz (²⁰¹⁷) sugieren que la existencia de incentivos contrapuestos entre «premios por productividad» y «fondos concursables para la investigación» desalientan la producción de conocimiento socialmente relevante y el desarrollo de soluciones innovadoras para resolver problemas locales.

Tal como destacan Arza, Fressoli y Sebastian (²⁰¹⁶), los incentivos vigentes en Argentina para el avance de las carreras de investigadores e investigadoras imponen barreras para generar procesos de investigación más abiertos y colaborativos.

En sintonía, pero para el caso de México, Gras (²⁰¹⁸) demuestra que el Sistema Nacional de Investigadores de ese país introduce sesgos en su evaluación que, conforme alientan la producción de conocimiento disciplinar, orientada por intereses exclusivamente académicos y realizada únicamente por investigadores e investigadoras, desalienta la producción de conocimiento multi-/inter-/transdisciplinaria, orientada por la resolución de problemas y realizada en colaboración entre investigadores e investigadoras y actores no académicos.

En el caso de Uruguay, la comunidad académica, y en particular la universitaria, se ha manifestado críticamente respecto al uso de indicadores bibliométricos como herramienta para la evaluación, debido a sus sesgos temáticos-disciplinares, idiomáticos y de los productos de investigación que contienen, porque reducen la actividad académica a la publicación de artículos científicos de circulación internacional, invisibilizando la investigación orientada a atender los problemas de relevancia nacional o a informar la toma de decisiones de política pública (^{Unidad Académica de la CSIC, 2018}).