I. Introducción

La configuración tripartita clásica del principio de separación de poderes, que consiste en la estructuración del aparato gubernamental en tres ramas o sistemas orgánicos denominados Poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- a los que se les asigna predominantemente el ejercicio de una de las funciones jurídicas del Estado -respectivamente, legislativa, administrativa y jurisdiccional-, no resulta suficiente para explicar el diseño institucional consignado en la Constitución uruguaya vigente (la “CU”).

De las diferentes razones que conducen a dicha aseveración en un sistema de democracia semidirecta, con mediación de partidos y la existencia de órganos extra poder, cabe aquí detenerse en la que refiere a la asignación constitucional de la función legislativa a dos poderes representativos (según la terminología del artículo 82 de la CU) y no a uno de ellos en forma predominante.

En efecto, las leyes en sentido orgánico formal expedidas en ejercicio indirecto de la soberanía¹ son actos jurídicos complejos² en los que intervienen los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Se instituye así un modelo en que la participación de ambos es necesaria, por tanto, de competencia compartida entre ellos (^{Aguirre Ramírez, 1997}, p. 193, 195 y 196) o, si se prefiere, de “colegislación” (Jiménez de Aréchaga, 2021, p. 330-331; ^{Cassinelli Muñoz, 2002}, p. 244; Correa Freitas, p. 52). Incluso concibiendo la función legislativa en un sentido orgánico formal, definitivamente no es cierto que en la Constitución uruguaya se establezca su ejercicio “predominante” por el Poder Legislativo.

La intervención del Poder Ejecutivo en la elaboración de actos legislativos es siempre necesaria -en lo que refiere a la promulgación- y tiene potestad de forma exclusiva para promover legislación en ciertos temas. En efecto, se le atribuye iniciativa privativa para legislar en determinadas materias, participa en la promulgación como etapa última e indispensable para el perfeccionamiento del acto legislativo y, en lo que a efectos del presente trabajo especialmente interesa, se le confiere la potestad de formular objeciones u observaciones a los proyectos de ley sancionados por el Poder Legislativo, forzando así su reconsideración por la Asamblea General.

Nótese que se trata de un contrapeso significativo en la configuración de la división constitucional del poder, frecuente en modelos comparados, pero con un determinado alcance, generalmente concebido como un instrumento del Poder Ejecutivo para oponerse a un proyecto de ley que, de perfeccionarse como acto legislativo, tiene el deber de ejecutar.

Sin embargo, en la interpretación dominante -que aquí se interpela- la oposición de reparos a proyectos sancionados viene a operar como un peso desmedido a favor del Poder Ejecutivo -más que como un freno o contrapeso- que resulta determinante de un desbalance en el ejercicio de la función legislativa³. Desde el posicionamiento cuestionado, se sostiene que este último no solo tendría potestad para frustrar un proyecto, sino también para imponer soluciones legislativas a una mayoría parlamentaria mediante la formulación de observaciones a proyectos de ley sancionados.

Así, de admitirse dicha solución, no solo sería inadecuado postular que la función legislativa es “predominantemente” asignada al Poder Legislativo, sino que resulta incluso difícil no sostener una prevalencia del Poder Ejecutivo en la materia. No se trataría, pues, de una leve matización o excepción menor a la separación de poderes, sino de un apartamiento de sus postulados esenciales.

Se propone en el presente trabajo delimitar el alcance de la potestad del Poder Ejecutivo de objeción u observación de proyectos de ley y las respuestas que puede adoptar la Asamblea General ante su ejercicio. Las disposiciones que refieren al punto y cuya interpretación se realiza -artículos 137 y siguientes de la CU- son de significado particularmente controversial. Con anterioridad a la reforma plebiscitada en 1996 la doctrina se encontraba dividida en varios aspectos relevantes y, con posterioridad a ella, lo cierto es que buena parte de los inconvenientes subsisten. Las modificaciones introducidas a los artículos 138 y 139 de la CU poco contribuyeron al esclarecimiento de su sentido.

Así, se ensaya una propuesta de superación de las dificultades interpretativas que el articulado relevante genera, principal, aunque no exclusivamente, por la indeterminación de las voces “objeciones” y “observaciones” y, según concibo, también por las incertezas que se derivan de la regulación de alguna manera “desconectada” -insuficientemente articulada y por ello posiblemente subestimada- de la potestad de desaprobación del proyecto por la Asamblea General.

En ese sentido, por un lado, se postula diferenciar entre escenarios de pura objeción -de rechazo del proyecto con propósito de frustración- y escenarios con propósito de aprobación en el sentido de las observaciones realizadas -alguna clase de alteración del texto por supresión, sustitución o adición de enunciados-. Por otro lado, se argumenta que la desaprobación del proyecto como respuesta de la Asamblea General es una alternativa disponible en ambos escenarios, de objeciones y de observaciones, y que su regulación como tal se encuentra consignada en el artículo 140 de la CU -no resultando aplicable la exigencia de la mayoría especial prevista en el artículo 138 de la CU-.

Se presenta como tesis principal -desafiante de la doctrina que se ha expedido sobre el tema- que esta última posibilidad, frustrante del perfeccionamiento del acto legislativo en cualquier sentido, cabe incluso ante la devolución del proyecto con observaciones del Poder Ejecutivo y que, en dicho caso, basta para su resolución con una mayoría simple de los miembros presentes de la Asamblea General.

La interpretación que aquí se desarrolla, de conformidad con el método generalmente admitido -lógico, sistemático y teleológico⁴-, es perfectamente adecuada en consideración del tenor literal de los textos en cuestión -que se caracterizan por su relativa indeterminación-, resulta consistente en términos sistemáticos y, fundamentalmente, según concibo, es la única teleológicamente admisible.

A diferencia de las posibles interpretaciones contendientes, impide un resultado aberrante desde una perspectiva democrática como lo es que una ley -un acto jurídico mediante el que pueden legítimamente delimitarse los derechos y la libertad (artículos 7 y 10 de la CU)- pueda ser aprobada sin que una mayoría parlamentaria tenga al menos la posibilidad de impedirlo⁵. Como viene de indicarse, ello conspira directamente contra dos de los fines constitucionales más elementales⁶, como lo son el gobierno democrático -y de su mano la igualdad y los derechos políticos que le sirven de base- y la separación de poderes⁷; e indirectamente contra la protección de los derechos, por debilitamiento de sus garantías genéricas.

II. Sobre la promulgación por el Poder Ejecutivo y la potestad de oponer objeciones o formular observaciones a proyectos de ley sancionados

En los artículos 137 y siguientes de la Constitución se regula la etapa de promulgación de la ley por parte del Poder Ejecutivo y, en forma previa, se le confiere la potestad de formular objeciones u observaciones a los proyectos de ley sancionados por el Poder Legislativo (en concordancia con el artículo 168 ordinal 6° de la CU). Asimismo, en algunas de las disposiciones referidas, específicamente en los artículos 138, 139 y 140, se establecen las medidas que la Asamblea General puede adoptar como consecuencia del ejercicio de tal potestad, una vez devuelto el proyecto para su reconsideración.

El artículo 143 de la CU establece que en escenarios de inexistencia de “reparos” del Poder Ejecutivo respecto de un proyecto de ley aprobado y enviado por el Poder Legislativo, el primero debe comunicarle su conformidad al segundo y proceder expeditivamente a la promulgación. Por su parte, el artículo 144 dispone que la ausencia de manifestación del Poder Ejecutivo -de reparos o de ausencia de ellos- dentro de un plazo de 10 días de remitido el proyecto, determina sin más su promulgación tácita.

Ambas situaciones derivan en la promulgación y con ello en el perfeccionamiento del acto legislativo, pero, como se anticipó, la Constitución prevé un escenario de disenso entre los Poderes representativos colegisladores, que es el que aquí principalmente interesa y que, según el caso, dilata o frustra la promulgación y, por tanto, también el perfeccionamiento de una ley.

El artículo 137 viene a establecer concretamente la potestad de formular “objeciones” u “observaciones”, acotada temporalmente, en tanto precluye si no se ejerce dentro del plazo perentorio de 10 días desde su remisión por el Poder Legislativo. Como se apuntó, su transcurso sin pronunciamiento es determinante de una promulgación tácita de conformidad con lo dispuesto en el artículo 144.

La omisión de indicar la naturaleza de los días que componen el plazo genera una indeterminación interpretativa. Sin embargo, como bien indicó ^{Jiménez de Aréchaga (1991}, Tomo II, p. 432), cabe concluir que los días deben considerarse corridos, pues es ese y no otro el sentido natural y obvio de la palabra “días”. De todas formas, si el plazo venciere en día inhábil tiene sentido que su vencimiento se prorrogue al siguiente día hábil, por aplicación del recurso a soluciones legislativas de fundamento análogo (artículo 1439 inciso segundo del Código Civil y artículo 95 inciso segundo del CGP). Nótese que la discusión sobre el cómputo del plazo y su vencimiento se enmarca en el ejercicio de una potestad de una autoridad pública no reglamentada, que, conforme reza el artículo 332 CU, corresponde sea aplicada acudiendo en lo necesario a los principios generales del derecho, a las doctrinas más recibidas y a las leyes de fundamento análogo.

La potestad que viene de mencionarse se establece respecto del Poder Ejecutivo y no se menciona en la CU ninguna forma de actuación preceptiva, de modo que cabe alternativamente su actuación en Consejo de Ministros o en acuerdo del Presidente de la República con el Ministro o Ministros que correspondan según la materia⁸. Como bien apunta ^{Jiménez de Aréchaga (1991}, Tomo II, 432) la exigüidad del plazo dificulta la convocatoria, deliberación y resolución en Consejo de Ministros, pero nada impide que las objeciones u observaciones sean resueltas por el Poder Ejecutivo bajo dicha modalidad de actuación.

III. Alcance de la potestad de oposición y las dificultades para su delimitación

IV. Sobre las posibles reacciones de la Asamblea General ante la formulación de reparos por el Poder Ejecutivo y sus respectivas exigencias

De acuerdo con lo indicado previamente, ante la remisión de un proyecto de ley sancionado por el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo tiene la potestad de no avanzar con su promulgación y oponerse en alguno de los siguientes sentidos: (a) exclusivamente mediante la oposición de objeciones, pretendiendo así que en una reconsideración legislativa se descarte o no se insista con su aprobación, o (b) mediante la objeción del texto y, además, la formulación de observaciones -indicando supresiones, sustituciones o adiciones anheladas- pretendiendo así su efectiva aprobación legislativa pero en el sentido propuesto.

Se impone, por tanto, analizar el tratamiento que cabe ante la configuración de los escenarios que vienen de mencionarse. Como se adelantó, cabe reiterar que los artículos 138 y siguientes son particularmente fecundos en dudas interpretativas -de conformidad con su tenor literal- y ello genera, en principio, alternativas razonables de atribución de sentido. Ante un panorama como el descrito, vale insistir, los fines constitucionales devienen cruciales para determinar la preferencia por una de ellas.

El artículo 138 establece que ante un proyecto de ley devuelto por el Poder Ejecutivo con “objeciones u observaciones”, se convocará a la Asamblea General, “que se estará a lo que decidan los tres quintos de los miembros presentes de cada una de las Cámaras” -debe leerse, sobre las objeciones u observaciones- y que estas “podrán ajustarse a las observaciones o rechazarlas, manteniendo el proyecto original”.

El artículo consiste en una única oración en la que al comienzo se refiere al supuesto de objeciones y al de observaciones y, curiosamente, en su parte final se refiere únicamente al caso de formulación de observaciones.

Más allá de lo defectuoso de la proposición, no parece demasiado cuestionable que tanto el ejercicio de la potestad de pura objeción como la de formulación de observaciones desencadenan una reconsideración legislativa, concretamente a través de una convocatoria del órgano Asamblea General -conformado por los miembros de ambas Cámaras-. En ese sentido, puede también detraerse con relativa certeza que se exige un pronunciamiento de tres quintos de los miembros presentes de cada Cámara¹⁴ para decidir sobre las objeciones u observaciones¹⁵, sin perjuicio de una serie de importantes precisiones que seguidamente se realizarán.

En fin, más allá de la regulación en común que viene de mencionarse -refiriendo expresamente a las dos categorías en juego-, como se anticipó, insólitamente en la parte final del mismo artículo -y también en el siguiente-, se omite toda ulterior consideración del supuesto de mera objeción y se alude exclusivamente a la regulación de las observaciones.

En ese sentido, se establece que al pronunciarse sobre las observaciones únicamente cabe su aceptación o rechazo, que supone el mantenimiento del proyecto originalmente sancionado, descartándose así la posibilidad de introducir nuevas modificaciones -como se verá, es también posible la desaprobación del proyecto evitando una decisión sobre ellas-. En el artículo 139 de la CU se establece un plazo de 30 días desde la primera convocatoria a la Asamblea General¹⁶ y se atribuye valor positivo al silencio, en el sentido de que si no se genera un rechazo expreso de las observaciones por la mayoría especial exigida -como se sostendrá, sin perjuicio de la posibilidad de desaprobación-, se las tiene por aceptadas y el proyecto aprobado en el sentido pretendido por el Poder Ejecutivo.

Ante este último dato, la mayoría agravada mencionada deviene crucial para el rechazo de las observaciones y la insistencia con el proyecto originalmente sancionado, pero en lo que refiere a la aprobación su previsión tiene un impacto prácticamente irrelevante, pues, en realidad, aunque de forma tácita, basta para lograr el mismo resultado con una minoría superior a dos quintos de presentes de los miembros de cada Cámara y unos pocos días de paciencia¹⁷.

En lo que refiere a las objeciones puras -de devolución con pretensión de rechazo del proyecto- no aplica el plazo ni el silencio que vienen de mencionarse, en la medida en que son previstos en el artículo 139 de la CU únicamente respecto de las “observaciones”. Por cierto, tiene sentido que así sea porque es suficiente con que no se rechace la objeción -insistiéndose con la aprobación del proyecto- para que se de ese modo se frustre su tramitación, y ello sin necesidad de que sea previsto de forma expresa como consecuencia fictamente asignada.

En este caso, la sesión en la que se somete a votación la respuesta ante la plena objeción del Poder Ejecutivo tiene por objeto decidir si se insiste y se aprueba nuevamente el proyecto originalmente sancionado o si se desiste de su tratamiento. Se trata de una única cuestión a dirimir, de modo que si la solución de rechazo -superación o levantamiento- de objeciones requiere una mayoría de tres quintos, en puridad basta para que se imponga la solución contraria con una minoría -superior a los dos quintos de miembros presentes de cada Cámara-.

Una decisión negativa al rechazo no es en este caso diferente de una aceptación de la objeción y una vez alcanzada una decisión al respecto, únicamente es posible una rectificación o reconsideración en los términos -temporalmente acotados- previstos por el reglamento de la Asamblea General.

Así, en materia de objeciones, la mayoría especial aplica exclusivamente para disponer su rechazo, salvo que se admita una especie de ficción de decisión múltiple sobre un mismo asunto y se pretenda absurdamente que el punto no quede resuelto para ingresar en una especie de “limbo”, de indefinición o de postergación sine die de decisión.

Los artículos 138 y 139 refieren una decisión sobre el proyecto devuelto por el Poder Ejecutivo, específicamente en función de las objeciones opuestas o las observaciones formuladas, y la mayoría especial que allí se establece, por las razones mencionadas, es la necesaria para determinar una aprobación legislativa del proyecto de ley en algún sentido.

Sin embargo, conforme fuera anunciado, el artículo 140 prevé una hipótesis diferenciada que es la desaprobación del proyecto devuelto por el Poder Ejecutivo¹⁸. De acuerdo con el artículo 137 tal devolución se genera tanto con la oposición de objeciones como con la realización de observaciones. Por tanto, en la medida en que la Constitución no se distingue ni excluye ninguno de los supuestos que determinan la reconsideración, es razonable interpretar que la alternativa de la desaprobación se genera en los dos casos constitucionalmente posibles.

Por su parte, en el artículo 140 se refiere a la Asamblea General -aunque no por su denominación orgánica, pues dice “las Cámaras reunidas”- y no se establece una mayoría determinada para resolver la desestimación del proyecto de ley. De ello se sigue que, en principio, aplica la solución constitucional por defecto -por derivación del principio de igualdad- que es la mayoría simple de miembros presentes del órgano en cuestión -sin que quepa, por tanto, distinguir a tales efectos según la Cámara a la que pertenecen sus miembros-.

La matización que viene de realizarse se debe a que la solución mencionada procede en el caso de observaciones. En el caso de oposición de objeciones por parte del Poder Ejecutivo, como se apuntó previamente, se genera como efecto la desaprobación del proyecto toda vez que no se alcance la mayoría especial requerida para su rechazo o superación.

En lo que refiere a la relevancia de plazos para decidir la desaprobación, no existen limitaciones si la devolución responde a una objeción total del proyecto, pero existiendo observaciones el plazo de 30 días previsto en el artículo 139 efectivamente constriñe, pues la desestimación del proyecto debería ocurrir necesariamente antes de su vencimiento. De lo contrario existirá aprobación de las observaciones y con ellas del proyecto en los términos planteados por el Poder Ejecutivo.

Es cierto que el artículo 139 establece que se tienen por aprobadas las observaciones de no mediar su rechazo expreso por la mayoría especial requerida en el artículo 138 -al vencimiento del término previsto- y que, por tanto, podría leerse que es ese el único camino para impedir la aprobación del proyecto con los ajustes del Poder Ejecutivo (Risso Ferrand, 1997, p. 86). Sin embargo, también es cierto que el artículo 140 consigna la alternativa de la desaprobación del proyecto, sin referir a las mayorías exigidas a esos efectos, y es perfectamente plausible la lectura de que el pronunciamiento sobre las observaciones -de acuerdo con los artículos 138 y 139- procede en la medida en que exista todavía un proyecto y que, naturalmente, ello no ocurre toda vez que se lo desestima -de acuerdo con el artículo 140-.

De las dos opciones interpretativas que vienen de mencionarse, de conformidad con el método generalmente admitido, se impone descartar la primera de las mencionadas por fuertes razones sistemáticas y teleológicas. Como se indicó previamente, ella supone reconocer que un acto legislativo sea aprobado en un sentido repudiado por una mayoría parlamentaria y por eso debe desecharse, por resultar lisa y llanamente antidemocrática y contraria a la separación de poderes, es decir, desajustada con dos de los fines que más nítidamente la Constitución traza.

Si se admite que el Poder Legislativo es el que representa con mayor fidelidad, riqueza o complejidad las preferencias o intereses de los electores -por el número de miembros que lo componen y el sistema de representación proporcional integral previsto para su elección- (Cassinelli, 2002, p. 202 a 204), prescindir de la posición mayoritaria de legisladores nada menos que en la elaboración de actos legislativos -en el desarrollo de la función que por antonomasia le es encomendada- efectivamente supone simultáneamente una afrenta contra la democracia y contra la separación de poderes e indirectamente contra la protección de la libertad y los derechos.

Una cosa es reconocer que en el sistema constitucional uruguayo el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo son incuestionablemente colegisladores, admitir que puede no llegar a aprobarse un proyecto de ley si no se cuenta con una mayoría especial -en un sentido negativo, como freno o contrapeso-, pero una cosa muy distinta es aceptar -sin un texto que inequívocamente lo establezca-, que pueda aprobarse una ley con la imposición de la voluntad del Poder Ejecutivo por sobre una voluntad legislativa mayoritaria -en un sentido positivo-. Es fuerte pero no equivocada la apreciación de Pérez Pérez en el sentido de que ello no sería otra cosa que un “fraude a la institucionalidad democrática” (Pérez Pérez, 1987, p. 88).

Con anterioridad a la reforma constitucional plebiscitada en 1996 la posibilidad de desaprobación del proyecto devuelto por el Poder Ejecutivo por mayoría simple de la Asamblea General fue defendida por parte de la doctrina (véase Cassinelli, 2002, 70; ^{Pérez Pérez, 1987}, p. 88 -afirmando seguir la tesis de Cassinelli establecida en un artículo periodístico, pero sin identificarlo- y ^{Risso Ferrand, 1992}, p. 222 -también aludiendo a la posición de Cassinelli-).

El artículo 138 de la Constitución requería en ese entonces de mayorías especiales -tres quintos de miembros presentes (sin distinguir entre ellos por su Cámara de origen)- para decidir sobre las objeciones u observaciones. Sin embargo, en su inciso segundo establecía que se tenían por aceptadas las observaciones de no mediar “pronunciamiento” dentro de un plazo de 60 días desde la primera convocatoria de la Asamblea General para reconsiderar el proyecto¹⁹.

Así, bajo la redacción previa a la modificación constitucional referida de los artículos 138 y 139, se argumentó que bastaba con cualquier “pronunciamiento” de la Asamblea General -naturalmente mayoritario, aunque no fuera por las mayorías exigidas en el 138- para que no opere la aceptación tácita de las observaciones. Se postulaba que no era suficiente con ello para causar la superación de las observaciones, aprobándose nuevamente el proyecto en su momento sancionado y remitido el Poder Ejecutivo -en virtud de las mayorías previstas para ello en el 138 inciso primero-, pero que efectivamente lo era para impedir la aprobación tácita en el sentido pretendido por el Poder Ejecutivo.

Ante la imposibilidad de sostener la posición que viene de reseñarse por remoción de su base textual, quienes realizaron estudios sobre el tema en cuestión a partir de la redacción vigente de los artículos 138 y 139 de la CU han descartado la desaprobación por simple mayoría (Cassinelli, 2002, 72 y 73, Risso Ferrand, 1997, p. 86, ^{Arriaga Villamil, 2022}, p. 25)²⁰.

Según he tratado de argumentar, si se toma en cuenta la incidencia del artículo 140 de la CU y se confiere peso a la democracia y a la separación de poderes como fines constitucionales, por tanto, como factores determinantes para superar las incuestionables dudas interpretativas textuales y contextuales, la conclusión a la que corresponde arribar sigue siendo contraria a la imposición del Poder Ejecutivo sobre las mayorías legislativas.

La interpretación propuesta posee la misma orientación democrática y de contención del poder que la construcción generada en el pasado a partir de la expresión “pronunciamiento” -por cierto, no exenta de polémica-, pero ofrece mejores razones, articula y ordena las alternativas de respuesta de la Asamblea General a partir de un criterio atendible, reconoce los problemas interpretativos de las formulaciones y transparenta la relevancia de la perspectiva teleológica para su resolución.

Es posible que consideraciones como las aquí ensayadas hayan sido previamente omitidas por cargar con miradas demasiado enfocadas en el contraste con interpretaciones de los textos constitucionales dejados sin efecto, según concibo, con menos apego al método generalmente admitido de interpretación constitucional.

En fin, una vez incorporados los elementos referidos en la tarea interpretativa -vale insistir, la articulación con el artículo 140 y la consideración de la democracia, de la contención del poder y, en última instancia, de la protección de los derechos como propósitos constitucionales insoslayables-, debe concluirse que bajo la Constitución vigente cabe la desaprobación del proyecto de ley por la Asamblea General, incluso ante la formulación de observaciones por parte del Poder Ejecutivo, y que, en dicho caso, no aplica la mayoría especial prevista en su artículo 138.

V. Conclusiones

Se ensayó una interpretación de los artículos 137 y siguientes de la Constitución vigente de conformidad con el método generalmente admitido.

Las disposiciones referidas resultan en varios aspectos relativamente indeterminadas y, por lo tanto, ante alternativas razonables de interpretación conforme una apreciación literal -aunque sea prima facie-, se impone preferir las soluciones mejor justificadas sistemáticamente y más alineadas con los fines constitucionales relevantes, en la especie, con la democracia, la separación de poderes y, en última instancia, con la protección de los derechos.

Concretamente, en la medida en que existe margen interpretativo, es forzoso descartar aquellas opciones -admitidas hasta ahora sin excepciones por la doctrina- que conducen a que una ley pueda llegar a perfeccionarse pese a su repudio por una mayoría legislativa, pues ello resulta asistemático y en la dirección opuesta a los fines referidos.

En los artículos 137 y siguientes y 168 ordinal 6° de la CU se establece la potestad del Poder Ejecutivo de oponer reparos a un proyecto de ley, no avanzar con su promulgación y, en su lugar, dentro de los 10 días de recibido devolverlo para su reconsideración por la Asamblea General -en tanto órgano conformado por los miembros de ambas Cámaras-.

La potestad mencionada puede ejercerse en dos sentidos diferentes: (1) la oposición de una pura objeción a un proyecto de ley, con el propósito de que sea desestimado; y (2) la oposición -u objeción- pero formulando además observaciones sobre el articulado, con el propósito de que el proyecto resulte aprobado en el sentido pretendido -de alguna forma diferente respecto del texto sancionado-. Por razones de literalidad, contextuales y de interdicción de distinciones no formuladas -y que resultan además arbitrarias-, se argumentó que las observaciones pueden consistir en sugerencias de supresión, sustitución o adición de disposiciones que guarden materialmente relación con el texto cuestionado.

Se descartó que la distinción constitucional entre “objeciones” -que se oponen- y “observaciones” -que se hacen- resulte trivial, ante todo por apego al significado de las expresiones conforme el uso general del lenguaje y, en menor medida, también a partir de la identificación de elementos contextuales en un sentido coincidente -especialmente a partir de una interpretación concomitante del artículo 135 de la CU-.

Precisamente, delineada la potestad del Poder Ejecutivo de “oponer objeciones” y de “hacer observaciones”, cabe referir a las alternativas que, ante su ejercicio en un sentido o en otro, se generan respecto de la Asamblea General en la etapa de reconsideración.

En ese sentido, debe ante todo resaltarse la potestad de desaprobación del proyecto en cualquiera de los dos supuestos posibles de reparo, pues la Constitución refiere a los proyectos devueltos por oposición del Poder Ejecutivo sin distinguir entre sus especies -de pura objeción o de formulación de observaciones-.

La posibilidad de desestimación del proyecto como tal es regulada en el artículo 140 de la CU, en forma diferenciada -si se quiere no adecuadamente articulada-, luego de la regulación constitucional del pronunciamiento específico sobre la suerte de las objeciones u observaciones -en los artículos 138 y 139 de la CU-, cuyas exigencias agravadas de decisión se refieren a escenarios de aprobación del proyecto en algún sentido.

Sin perjuicio de ello, deben analizarse las tres disposiciones con pretensión de armonización, no sólo entre ellas, sino también con la Constitución como unidad, con vocación de integridad, de consistencia sistémica y teleológica.

Como resultado de dicha tarea, cabe concluir que las posibilidades de reacción de la Asamblea General ante la devolución de un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo son las que seguidamente se exponen.

(1) En el caso de oposición de meras objeciones -de devolución con pretensión de desestimación del proyecto-, puede por una mayoría de tres quintos de miembros presentes de cada Cámara rechazarlas (artículo 138 de la CU). Ello determina la insistencia con la aprobación del proyecto pese a la voluntad contraria del Poder Ejecutivo, la promulgación forzosa por este último y con ello se genera el perfeccionamiento del acto legislativo.

Debe tenerse presente que el supuesto contrario, de aceptación de la objeción u objeciones -totales-, tiene el mismo efecto que la desaprobación del proyecto, de modo que la cuestión es binaria, lo que se decide legislativamente es si se aprueba nuevamente el texto oportunamente sancionado -mediante el rechazo de las objeciones- o si se descarta tal posibilidad. Si no se alcanza la mayoría especial mencionada -para lo que basta cualquier número superior a los dos quintos de miembros presentes de cada Cámara- ello equivale a la desaprobación o “no aprobación” del proyecto y el tema queda así resuelto.

Por su parte, debe apuntarse que no existe en este caso un plazo para el pronunciamiento legislativo, en tanto el artículo 139 de la CU -que efectivamente establece uno y asigna valor al silencio- refiere exclusivamente al supuesto en el que el Poder Ejecutivo formula observaciones y no aplica ante el escenario aquí examinado de pura y plena objeción.

(2) En el caso de formulación de observaciones, la Asamblea General cuenta con un plazo de 30 días desde su convocatoria para pronunciarse sobre ellas, rechazándolas -insistiendo así con la aprobación del proyecto originalmente sancionado-, aceptándolas -en cuyo caso queda aprobado en el sentido indicado por el Poder Ejecutivo- (artículo 138 de la CU) o desaprobando el proyecto e imposibilitando así una decisión sobre aquellas (artículo 140 de la CU).

Para el pronunciamiento sobre las observaciones -tanto para su rechazo como para su aceptación- se exige una mayoría de tres quintos de los miembros presentes de cada Cámara (según reza el artículo 138 de la CU). Dicho requisito tiene sentido principalmente para disponer el rechazo de las observaciones, en la medida en que la omisión de expedirse en el plazo referido determina la aprobación tácita del proyecto en el sentido pretendido por el Poder Ejecutivo. Así, curiosamente, para la aceptación de las observaciones se pasa de la exigencia de una mayoría agravada -expresa y activa- a la suficiencia de una minoría -tácita y pasiva- en tanto sea superior a dos quintos de los miembros presentes de cada una de las Cámaras, por el mero transcurso de un breve plazo.

Por su parte, no se prevé en la Constitución ninguna solución particular en lo que concierne a la mayoría requerida para la desaprobación del proyecto de ley por la Asamblea General, conforme tal potestad es consignada en el artículo 140 de la CU. De ello se sigue que basta para desestimar el proyecto con una mayoría simple de presentes del órgano -sin relevancia de la Cámara a la que pertenecen-.

No debe considerarse aplicable la solución prevista en el artículo 138 de la CU, por diferentes razones: