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I. Introducción
La contaminación acústica constituye un problema que lamentablemente muchas veces aceptamos rutinariamente como si la convivencia con el ruido fuera la regla, y no la excepción. Diariamente convivimos con ruidos que no sólo alteran nuestra calidad de vida, sino que también producen diversos efectos negativos sobre la salud de otros seres vivos, y el ambiente.
Si bien el ruido alcanza niveles más preocupantes desde el crecimiento de las industrias y las grandes ciudades, ya desde la antigüedad constituía una cuestión que preocupaba al ser humano (Cossari y Luna, 2005, 1). Así, en la antigua Grecia, 600 años a.C, los artesanos que trabajaban con martillos eran desplazados fuera de la ciudad para evitar molestias a los otros ciudadanos (Gutiérrez Cuña, 2010, 654).
Del mismo modo, se ha señalado que en el Imperio Romano ya existían reglas relativas al ruido, regulándose aquel provocado por las ruedas de hierro de los carros, las cuales al rozar el pavimento podían molestar a los ciudadanos (Gutiérrez Cuña, 2010, 654). En este sentido, Séneca, en la antigua Roma señalaba la necesidad de “liberarse de todo ese tumulto” (aludiendo claramente a los ruidos que cotidianamente amedrentaban a la población) (González, 2012, 19).
Sin perjuicio de ello, tal como veníamos señalando, desde la revolución industrial, y el desarrollo de las grandes ciudades (con la aglomeración de personas y vehículos) la preocupación por la contaminación acústica se ha ido acentuando, por lo que el abordaje ambiental de este fenómeno es bastante reciente. Esto es destacada por el Poder Ejecutivo en su mensaje y proyecto de ley de contaminación acústica: “La circunstancia de que la mitad de la población mundial viva y trabaje en ciudades grandes y pequeñas, lo ha situado como uno de los problemas ambientales de los ecosistemas urbanos que requieren una atención urgente”(1). El ser humano a través de los siglos va evolucionando con un mayor uso de maquinaria, industrialización, transporte y urbanización, todo lo cual conlleva mayor cantidad de ruido (Schejtman y Bauleo, 2013, 169).
Nuestro país abordó esta problemática, y desde el año 2004 cuenta con una ley que busca la prevención, vigilancia, y corrección de la contaminación acústica (Ley n.° 17.852, de 10 de diciembre de 2004). Sin embargo, pese a que es una ley que cuenta ya con varios años, aún no ha sido reglamentada, incluso cuando existieron múltiples propuestas para saldar este vacío. Tampoco existe un desarrollo doctrinario o jurisprudencial sobre el tema que denote que hemos avanzado en esta temática; a diferencia de otros países como España, del cual nuestro país ha utilizado como modelo para la discusión y sanción de la Ley n.° 17.852.
Por ejemplo, próximo a los 10 años de la Ley de n.° 17.852, durante el período de abril y julio de 2013, un grupo interinstitucional coordinado por la Dirección Nacional de Medio Ambiente, con la participación de autoridades locales, representantes de instituciones gubernamentales, representantes de asociaciones civiles, representantes de asociaciones empresariales, y la asistencia técnica de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República, trabajó en la elaboración de la propuesta técnica para la reglamentación de dicha ley. Dicha propuesta fue puesta en consideración hasta el 12 de setiembre de 2013(2). Lamentablemente la falta de acuerdo técnico impidió que ésta pudiera concretar la reglamentación de la Ley N.° 17.852.
Pero además, la regulación de la problemática de la contaminación acústica no es un fenómeno que aparece exclusivamente con la Ley n.° 17.852. Antes de la sanción de dicha ley, la contaminación acústica estaba regulada por Decretos Departamentales u Ordenanzas dictadas por parte de los Gobiernos Departamentales, fundamentados con base en la Ley Orgánica Municipal (Ley n.° 9515, de 28 de octubre de 1935) (Cosentino, 2010, 91). Normas que siguen aún vigentes, y que pese a su falta de coherencia entre ellas, son las únicas que han saldado el vacío de la falta de reglamentación de la Ley n.° 17.852.
En el Capítulo II del presente estudio analizaremos la puja de derechos que existe en la problemática de la contaminación acústica. En el Capítulo III analizaremos la regulación nacional de la contaminación acústica. En el Capítulo IV analizaremos los problemas generados por la falta de reglamentación de la Ley n.° 17.852. Finalmente, en el Capítulo V desarrollaremos las conclusiones del presente estudio.
II. La puja de derechos y la necesidad de un equilibrio
La problemática de la contaminación acústica vislumbra una puja entre derechos con rango constitucional, tan común en los problemas ambientales. Es que mientras ciertas personas tienen un derecho a desarrollar determinadas actividades, en base a sus derechos de propiedad, libertad, trabajo, industria, y comercio (artículos 7, 32, y 36 de la Constitución); otros tienen derecho a la vida, a la salud y a vivir en un medio ambiente sano (artículos 7, 44, 47, 72, 332). Incluso algunos sostienen que existe un derecho a la tranquilidad y el descanso; o intimidad (Ghibaudi Subotin, 2008, 159), en base al artículo 72 de la Constitución de la República. El derecho a vivir en un medio ambiente sano ha sido analizado en un reciente fallo jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia (Iglesias Rossini, 2020, 155).
Pero además, una concepción moderna, concibe el derecho al domicilio (protegido en nuestra Constitución por el artículo 11), no sólo como un simple espacio físico al cual todo individuo tiene derecho a que no se vulnere el mismo con la entrada de personas no autorizadas (agresiones materiales o corporales), sino también como un derecho que conlleva la protección del mismo respecto de las agresiones inmateriales o incorpóreas, tales como ruidos, emisiones, olores, etc. (Cossari y Luna, 2005, 1).
Así, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha sostenido que: “el domicilio es normalmente el lugar, el espacio físicamente determinado en donde se desarrolla la vida privada y familiar. El individuo tiene derecho al respeto de su domicilio, concebido no sólo como el derecho a un simple espacio físico, sino también como el derecho a disfrutar en toda tranquilidad de dicho espacio”; y que: “Las vulneraciones del derecho de respeto al domicilio no son solamente las de índole material o corporal, tales como la entrada en el domicilio de una persona no autorizada, sino también las agresiones inmateriales o incorpóreas, como ruidos, emisiones, olores u otras injerencias”. (Cossari y Luna, 2005, 7).
En efecto, ciertas actividades que serían beneficiosas para la vida que hoy en día llevamos, tales como la generación de energía eléctrica, las industrias de alimentos, la elaboración de productos químicos y medicamentos, a veces no son posibles de ser llevadas a cabo sin provocar altos niveles de ruido (Andorno, 2011, 1743); al menos, con los actuales avances tecnológicos. La consecuencia, es una clara afectación de nuestra calidad de vida (Venturini, 2006, 78).
Estos conflictos fueron señalados como uno de los fundamentos de la meta sobre “Contaminación sonora” (Meta 1.1.7), prevista en el Plan Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible (Decreto n.° 222/019, de 5 de agosto de 2019). La meta para el año 2030 respecto al tema que nos compete es: “Armonizar la gestión de la contaminación acústica en todo el territorio nacional, con un abordaje integral de la misma, mejorando el marco normativo nacional y departamental”.
Creemos que este necesario equilibrio podría ser impulsado a través de este Plan Nacional, el cual dentro de sus Líneas de Acción se encuentran las siguientes:
(i) Avanzar hacia la armonización de los decretos y reglamentaciones departamentales vigentes, en el marco legal que corresponda.
(ii) Elaborar mapas de ruido en aquellas ciudades del país que se entienda necesario y pertinente disponer de ellos.
(iii) Generar espacios interinstitucionales para abordar de forma coordinada los aspectos ambientales y de salud relacionados a la contaminación acústica y medidas para su reducción.
(iv) Establecer nuevos requerimientos respecto a la contaminación sonora de los vehículos para el transporte público de pasajeros y transporte de cargas; ya sean flotas existentes o a incorporar.
(v) Incorporar en la inspección técnica vehicular la verificación del cumplimiento de los límites máximos de contaminación sonora en vehículos y establecer un plazo para adecuar o sustituir los vehículos que no cumplan con la normativa.
(vi) Fortalecer las capacidades institucionales para el control y fiscalización, con énfasis en espacios públicos, áreas protegidas y ecosistemas sensibles, así como el tránsito vehicular.
Por último, respecto a este punto, cabe resaltar que esta puja ha dado lugar a que los tribunales de nuestro país hayan acogido varias demandas por contaminación acústica. Incluso antes de la promulgación de la Ley n.° 17.852, la jurisprudencia nacional hizo lugar a múltiples demandas de amparo, provocadas por daños originados por contaminación por ruidos (Cosentino, 2010, 95).
III. La regulación nacional de la contaminación acústica
La contaminación acústica está regulada a nivel nacional por la Ley n.° 17.852. Sin perjuicio de ello, existían y existen normas aisladas que pretenden regular parcialmente la problemática del ruido en relación a ciertos sectores, tales como ciertas normas internacionales respecto al transporte aéreo (Venturini, 2006, 76).
Asimismo, en lo relativo a fuentes móviles, la Ley n.° 18.191, de 14 de noviembre de 2007 (Ley de tránsito y seguridad vial), en el numeral 4 del artículo 29 establece que: “Los vehículos automotores no superarán los límites máximos reglamentarios de emisión de contaminantes que la autoridad fije a efectos de no molestar a la población o comprometer su salud y seguridad” (González, 2012, 185).
A continuación analizaremos la regulación nacional de la contaminación acústica prevista en la Ley n.° 17.852.
A. El objeto de la Ley n.° 17.852
La Ley n.° 17.852 prioriza ―al igual que muchas leyes ambientales― prevenir el daño causado por la contaminación acústica. Nótese que de conformidad con el artículo 1 de dicha ley, su objeto es: “la prevención, vigilancia y corrección de las situaciones de contaminación acústica”(3). Es que a diferencia del daño en otras disciplinas, donde se busca fundamentalmente su reparación, en el Derecho Ambiental, muchas veces dicha reparación no es posible, por lo cual la prevención juega un rol fundamental. La doctrina considera que el principio de prevención constituye un rasgo esencial del Derecho Ambiental (Gorosito Zuluaga, 2019, 149).
Es por ello que creemos que el orden demarcado por el artículo 1 de la Ley n.º 17.852 es correcto, primero se debe prevenir, luego vigilar y en última instancia corregir. En la misma línea, el artículo 6º de la Ley n.° 17.283, establece cuáles son los principios de política ambiental de nuestro país. El literal b de dicho artículo establece que: “La prevención y previsión son criterios prioritarios frente a cualquier otro en la gestión ambiental (…)”.
El fin de la Ley n.° 17.852, según el propio artículo primero, es asegurar a la población, a otros seres vivos, y el ambiente contra la exposición al ruido. Vemos claramente que estamos ante una ley típicamente ambiental, ya que no sólo se protege a la población, sino que también a otros seres vivos, y particularmente al ambiente, contra la exposición al ruido.
Esta ley da un paso importante para poder prohibir a nivel nacional ciertas acciones que causen contaminación acústica, así como hacer cesar la contaminación acústica. En este sentido, la corrección lleva implícita la posibilidad de solicitar incluso por vía judicial, la detención de la generación del ruido (Gutiérrez Cuña, 2010, 677).
B. Concepto de ruido
El ruido es un sonido calificado. Comencemos entonces por definir qué entendemos por “sonido” conforme la Real Academia Española, para pasar luego a la definición legal de ruido. El sonido conforme la Real Academia Española es aquella: “Sensación producida en el órgano del oído por el movimiento vibratorio de los cuerpos, transmitido por un medio elástico, como el aire”(4). Los seres vivos han desarrollado el sentido del oído tanto para detectar enemigos, como para atraer a su pareja con el fin de procrearse (Schejtman y Bauleo, 2013, 169).
La propia Real Academia Española nos define al ruido como un: “Sonido inarticulado, por lo general desagradable”(5). Por lo tanto, debe quedar en claro que no todos los sonidos son agradables. Asimismo, debe tenerse en cuenta que entre el ruido y el sonido existe una clara relación; el ruido es justamente un sonido no deseado o desagradable. La normativa europea define justamente al ruido como un sonido no deseado o nocivo(6).
Podemos afirmar por lo tanto, que el concepto de sonido es más amplio que el de ruido. Si decimos que el ruido es todo sonido desagradable, el sonido comprende incluso aquellas sensaciones agradables, como por ejemplo la música reproducida a una intensidad que no ocasiona efectos indeseables (Gutierrez Cuña, 2010, 659).
La propia Ley n.° 17.852, en su artículo 2, también nos dice que el ruido es un sonido con ciertas características (“Se entiende por ruido todo sonido que por su intensidad, duración o frecuencia (…)”). Es decir, el ruido es un sonido con ciertas particularidades. Según el artículo 2 de la Ley n.° 17.852, las características que debe por lo tanto tener un sonido para entrar dentro de la calificación de ruido, son:
(iii) su frecuencia. Analizaremos seguidamente cada una de ellas. Estos calificativos son bien importantes, ya que la doctrina destaca que el daño auditivo depende de la intensidad y del tiempo de exposición (Schejtman y Bauleo, 2013, 170).
En primer lugar, según la propia Real Academia Española, la intensidad del sonido es una: “Magnitud física que expresa la mayor o menor amplitud de las ondas sonoras, y cuya unidad en el sistema internacional es el fonio”(7). La intensidad desde un punto de vista objetivo está relacionada con la amplitud de la onda sonora, así como con la cantidad de energía transportada, mientras que desde un punto de vista subjetivo determina la sonoridad del ruido (Gutiérrez Cuña, 2010, 660).
En segundo lugar, la Real Academia Española define a la “duración” en su primer acepción como: “la acción y efectos de durar”; en su segunda acepción la intensidad es “el tiempo que dura algo o que transcurre entre el comienzo y el fin de un proceso”(8). La duración del sonido es la extensión temporal del mismo. Cuanto más prolongada sea la exposición a un ruido, mayor es la probabilidad de que se genere un cansancio o fatiga auditiva; es decir, el descenso de la capacidad auditiva (Gutiérrez Cuña, 2010, 660).
En tercer lugar, la frecuencia según la Real Academia Española es la: “Repetición mayor o menor de un acto o de un suceso”(9). Con respecto al ruido, la frecuencia también tiene efectos perjudiciales, ya que cuanto mayor es la frecuencia, mayores son sus efectos.
Es importante tener en cuenta que dichas características no deben encontrarse de manera conjunta o acumulativa (Gutiérrez Cuña, 2010, 666), sino que la existencia de una sola de ellas (siempre que se produzcan las restantes exigencias legales) ya alcanzaría para caer dentro de la definición legal de ruido.
Ahora bien, ¿qué efectos debe producir ese sonido para alcanzar la calificación de ruido? No todo sonido que se encuentre acompañado de dichas características caería dentro del concepto de ruido, sino que el mismo debe producir ciertos efectos:
(i) implicar riesgo, molestia, perjuicio o daño para las personas, para otros seres vivos o para el ambiente; o
(ii) los que superen los niveles fijados por las normas.
Nótese que la ley reconoce no sólo el perjuicio o daño, sino también el riesgo (contingencia o proximidad de un daño), así como la molestia (asociada generalmente con la alteración del derecho a la tranquilidad e intimidad) (Gutiérrez Cuña, 2010, 660-663).
C. Características del ruido
El ruido es un agente contaminante que es muy fácil producir ―se requiere mínima energía― y sin embargo es muy difícil de abatir: las medidas son siempre costosas no sólo en lo económico sino también en lo social (González, 2012, 18). Las fuentes que producen ruido son múltiples, aunque se suelen destacar como las principales fuentes:
(i) el tráfico (tanto vehicular como aéreo);
(ii) las actividades productivas y de servicios; y
(iii) las actividades recreativas.
Las fuentes o emisores de ruido se pueden medir por decibeles o decibelios, frecuencia, duración, entre otros. Estas fuentes pueden ser diversas, tales como el tráfico, actividades industriales y sociales (Cosentino, 2010, 93). Generalmente, el ruido es medido a través de una unidad denominada decibel (dB) (Venturini, 2006, 78).
A vía de ejemplo, se podría enumerar los decibles producidos por diversas fuentes generadoras de sonidos: 30 dB, calle tranquila de barrio; 40 dB, ruidos nocturnos de una ciudad; 50 dB, ruido de coche que se desplaza a 6 km de distancia; 60 dB, multitud en un lugar grande y cerrado; 70 dB, tránsito muy intenso; 80 dB, tránsito muy pesado; 100 dB, sonido doloroso; 115 dB, martillar sobre acero a 60 cm de distancia; y 140 dB, cualquier ruido a este nivel puede producir la rotura del tímpano (Ghersi, 2012, 20).
A partir de los 100 dB se ingresa en el rango de riesgo auditivo, es decir, que se pierde la percepción sonora, y su límite es la sordera. La pérdida de audición causada por el ruido es irreversible. Sin perjuicio de ello, algunos estudios señalan que a partir de los 80 dB es esperable que existan efectos adversos sobre el ser humano(10).
Asimismo, el ruido conlleva en muchos casos costos económicos, producidos por factores sanitarios, baja del precio de las viviendas, reducción de las posibilidades de explotación del suelo, entre otros(11). Del mismo modo, el Poder Ejecutivo ha señalado en su mensaje y proyecto de ley de contaminación acústica que: “(…) es fácil comprender que el costo social producido por el ruido es considerable y también advertir su costo económico, así como su incidencia en el desarrollo sostenible de nuestra sociedad”(12).
El ruido presenta características propias, que lo diferencian de otros tipos de contaminación. Por ejemplo, eliminada la fuente que provoca el ruido (emisor), desaparece la contaminación en un momento y sitio determinado (Cosentino, 2010, 94).
Por otro lado, el ruido puede provocar la destrucción de materiales frágiles, como sucede por la superación por algunos aviones militares de la velocidad del sonido, o en otros medios de los ultrasonidos utilizados en medicina. Así, más allá de las pérdidas materiales provocadas por el ruido y las vibraciones producidas por ejemplo sobre un inmueble situado al lado de una fábrica, que también pueden existir, muchas veces el daño provocado viene fruto de la pérdida del valor material del inmueble.
Pero además, tal como es reconocido por los artículos 1 y 2 de la Ley n.° 17.852, el ruido no sólo afecta la salud del ser humano, sino también, del resto de los seres vivos, así como del ambiente. A continuación analizaremos cada uno de dichos efectos (De Esteban Alonso, 2003)
a) Efectos sobre las personas
El ruido genera diversos efectos sobre las personas. Así ha sido sostenido por el Poder Ejecutivo en su mensaje y proyecto de ley de contaminación acústica. En particular se fundamentó que: “(…) el ruido no sólo afecta al oído (pérdida de la capacidad auditiva, sordera) sino también al sistema nervioso (fallas del equilibrio, respuestas motoras desorganizadas) con sus consecuencias a nivel síquico y fisiológico (trastornos del carácter, inestabilidad, insomnio, depresión, falta de concentración, dificultades en el proceso de aprendizaje, stress cefaleas, trastornos digestivos y circulatorios, etc.)”(13).
Lo cierto es que se ha comprobado que el ruido perturba el sueño, la concentración, ocasiona el entorpecimiento de la comunicación oral, alteración de las funciones cognitivas y fisiológicas, disminución de rendimiento y aumento de accidentes laborales, estrés (el que puede provocar cambios de estado de ánimo, depresión, agresividad, irritabilidad y nerviosismo) y pérdida (total o parcial) de audición (Plovanich, 2011, 1), entorpecimiento de la comunicación oral, entre otros (Cossari, 2007a) (Cossari, 2007b). Pero más concretamente, el ruido altera la tranquilidad (Díaz Araujo, 2011, 2038).
Por otro lado, el ruido puede incrementar los riesgos de contraer enfermedades cardíacas, ocasionar hipertensión y lesiones auditivas (Martín Mateo, 2003, 152). Dentro de las lesiones auditivas, conviene resaltar la producción de hipoacusia (sordera), en casos de exposición prolongada o intensa a fuentes de ruido (Gutiérrez Cuña, 2010, 661). La doctrina resalta los distintos tipos de alteración: la fatiga auditiva (descenso transitorio de la capacidad auditiva, sin lesión); la hipoacusia permanente (exposición elevada a ruido, tanto en intensidad como en tiempo, con lesiones permanentes); y trauma acústico agudo (exposición puntual con alta intensidad) (Schejtman y Bauleo, 2013, 170).
Durante el embarazo y en la niñez, algunos estudios han concluido que el ruido además de provocar llanto, puede provocar un tamaño inferior al habitual al nacer el niño, dificultades de aprendizaje y en la comunicación verbal, favorecer el aislamiento y la poca sensibilidad (Gutiérrez Cuña, 2010, 662).
En el año 2011, desde la Oficina Regional Europea de la OMS, se publicó un trabajo en el cual se presenta una metodología para cuantificar los efectos del ruido en la salud (Burden of disease from environmental noise. Quantification of healthy life years lost in Europe). Este estudio arriba a fuertes conclusiones: afirma que anualmente se pierde en Europa occidental 1 millón de años de vida sana debido al ruido de tránsito(14).
b) Efectos del ruido sobre el resto de los seres vivos
En lo que respecta al efecto del ruido sobre el resto de los seres vivos conviene tener presente que los ruidos antropogénicos pueden generar estrés e interferir con las señales acústicas que los animales emplean para orientarse, cazar, defenderse y comunicarse entre ellos. Esto por cuanto la mayoría de las especies presentan algún grado de susceptibilidad y respuesta a los estímulos acústicos (González, 2012, 32).
Esto también ha sido señalado por el Poder Ejecutivo, en su mensaje y proyecto de ley de contaminación acústica: “(…) se han advertido las consecuencias que el ruido puede producir sobre la fauna que habita las ecosistemas naturales, produciendo el alejamiento de especies que son importantes para mantener el equilibrio ecológico”(15).
Asimismo, recientes investigaciones señalan que los niveles sonoros ambientales elevados también afectan a los vegetales, en particular a los árboles, al perturbar el comportamiento de ciertos animales que tienen un rol clave en la polinización y la dispersión de semillas (González, 2012, 32).
c) Efectos del ruido sobre el ambiente
Actualmente se suele admitir que la contaminación acústica genera efectos adversos sobre el ambiente o los ecosistemas, aún si dichos efectos no tienen incidencia sobre el ser humano, pero si sobre otros seres vivos (González, 2012, 32).
A diferencia de otros tipos de contaminación, donde sus efectos se mantienen una vez ocasionados, provocando muchas veces daños irreversibles, el ruido se agota ―por lo menos para el oído humano― una vez que deja de producirse (Martín Mateo, 2003, 150). Sin perjuicio de ello, sus efectos pueden mantenerse. Siguiendo este razonamiento, Martín Mateo entiende que el ruido no es un elemento distorsionador de los componentes naturales básicos: el aire, el agua, el suelo o la biodiversidad, como si ocurriría con la contaminación de un riachuelo afectando el sistema hídrico, la puesta en marcha de un vehículo al afectar el efecto invernadero, etc. (Martín Mateo, 2003, 152).
D. Concepto de contaminación acústica
De conformidad con el artículo 3 de la Ley n.° 17.852, contaminación acústica es: “(…) la presencia en el ambiente de ruidos, cualquiera sea la fuente que los origine, cuyos niveles superen los límites que establezca la reglamentación”.
Las fuentes que originen los ruidos son irrelevantes, pudiendo ser fuentes fijas o móviles, siempre que las misas superen los límites que establezca la reglamentación. El artículo 4 aclara además que éstas pueden ser actividades y emisores acústicos, sean de titularidad pública o privada.
Según el artículo 3, podrían existir ruidos que impliquen riesgo, molestia, perjuicio o daño para las personas, para otros seres vivos o para el ambiente, pero que por no superar los límites que establezca la reglamentación no constituyan contaminación acústica. Por lo tanto, no todo ruido genera por sí contaminación acústica, ya que para que ello suceda debe superar objetivamente los límites que establezca la reglamentación. Por lo tanto, no es necesario advertir el importante rol que juega la misma.
Por último, tal como hemos adelantado, si bien la Ley n.° 17.852 se acerca a contar con dos décadas, aún no ha sido reglamentada. Es decir, al día de hoy no existen estos límites a nivel nacional; que deberían ser establecidos por la reglamentación. Ante la falta de dicha reglamentación, se han producido algunos documentos técnicos para intentar colmar ese vacío(16).
E. Alcance de la Ley n.° 17.852
El artículo 4 de la Ley n.° 17.852 aclara cuál es el alcance de dicha ley. En este sentido, se aclara que están sujetas a lo previsto por dicha ley todas las actividades y emisores acústicos que produzcan contaminación acústica por ruido, sean de titularidad pública o privada.
Por lo general las actividades se encuentran dentro del concepto de emisores acústicos. En este sentido, se suele definir a los emisores acústicos comprensivos de cualquier infraestructura, instalación, maquinaria, actividad o comportamiento que genere ruido o vibraciones. Así es definida en la normativa española(17), y replicada en diversas normas departamentales, como por ejemplo el Decreto Departamental n.° 5 de Canelones (“Ordenanza sobre prevención y reducción de la contaminación acústica”).
Cabe aclarar entonces que los emisores acústicos, como por ejemplo una maquinaria que produzca contaminación acústica, quedan comprendidos dentro del alcance de la Ley n.° 17.852, independientemente que sean de titularidad pública o privada. Este podría ser el caso por ejemplo de las maquinarias de obra pública. De algún modo esta definición también es recogida por la Ley n.° 17.852, ya que la misma hace referencia a las maquinarias (artículo 9); entre otras actividades.
El inciso final del artículo cuarto aclara que quedan comprendidos dentro del objeto de la ley los movimientos vibratorios que produzcan contaminación acústica. Es acertada esta aclaración, ya que existen movimientos vibratorios que no producen sonidos, pero sí rajaduras en paredes vecinas, por ejemplo (Cosentino, 2010, 106).
F. Prohibición
El artículo 8 de la Ley n.° 17.852 prohíbe emitir ruidos al ambiente, en forma directa o indirecta, por encima de los niveles o en contravención de las condiciones que establezca el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (actualmente el Ministerio de Ambiente según la reciente creación por el artículo 291 de la Ley n.° 19.889, de 9 de julio de 2020).
Como hemos afirmado anteriormente, aún no se han dictado a nivel nacional cuáles son los niveles o condiciones, que debería establecer el Ministerio de Ambiente.
Pero además, el inciso segundo de dicho artículo establece que las autoridades departamentales o locales podrán establecer niveles sonoros o condiciones más restrictivas en el ámbito de su jurisdicción.
Es decir, el Ministerio de Ambiente establece un piso (niveles o condiciones mínimas), que luego las autoridades departamentales o locales pueden subir (niveles o condiciones más restrictivas).
El incumplimiento de estas condiciones objetivas, mensurables, conlleva la antijuridicidad de la conducta. Pero además, la ley explicitó ciertas condiciones específicas, cuyo incumplimiento genera la ilicitud:
(i) prohibición del funcionamiento de maquinarias, motores y herramientas sin las debidas precauciones necesarias para evitar la propagación hacia el ambiente, de ruidos que sobrepasen los niveles sonoros admisibles (artículo 9);
(ii) prohibición de exceder los niveles sonoros y las condiciones admisibles que se establezcan, con respecto a las actividades de carácter social cotidianas o excepcionales, incluyendo las de tipo doméstico (artículo 10); y
(iii) prohibición del uso de bocinas o sirenas de automotores, naves y aeronaves, salvo razón de peligro inminente, y de circulación en la vía pública de vehículos de tracción mecánica que sobrepasen los niveles sonoros admisibles (artículo 12) (Gutiérrez Cuña, 2010, 677).
G. Competencias
El Capítulo III de la Ley n.° 17.852, establece las competencias en el marco de dicha ley, atribuyendo claramente cuál es la competencia del Ministerio de Ambiente, así como de las autoridades departamentales y locales.
a) Atribuciones del Ministerio de Ambiente
El artículo 6 de la Ley n.° 17.852, establece cuáles son las atribuciones del Ministerio de Ambiente, el cual cumple un rol fundamental en la aplicación de esta ley. Además de las competencias asignadas con relación a la posibilidad de establecer niveles o condiciones por los cuales quedaría prohibido emitir ruido al ambiente, de conformidad con el art. 6 de la Ley n.° 17.852, le corresponde llevar a cabo ciertas acciones que buscan mejorar la problemática de la contaminación acústica a nivel nacional.
A vía de ejemplo, le corresponde: determinar los objetivos nacionales de calidad acústica asociados a los niveles de inmisión sonora, así como los estándares de emisión (lit. a); establecer planes nacionales de reducción de la contaminación acústica (lit. b); incentivar la contaminación acústica a nivel nacional (lit. d); e incluir la prevención de la contaminación acústica en las políticas nacionales (lit. e).
b) Autoridades departamentales y locales
El artículo 7 de la Ley n.° 17.852, resguarda la competencia de las autoridades departamentales y locales, en materia de contaminación acústica. En este sentido, según dicho artículo, corresponde a las autoridades departamentales y locales el ejercicio de las competencias que, relacionadas con la presente ley, tengan atribuidas por la Constitución de la República o la ley.
Asimismo, el artículo 7 establece que les corresponde a dichas autoridades:
(i) establecer la zonificación acústica de las áreas sujetas a su jurisdicción, incluyendo la delimitación de zonas de protección sonora en las mismas;
(ii) otorgar permisos a las actividades emisoras de sonidos y realizar los contralores y monitoreos necesarios para el control de tales actividades; y
(iii) aplicar a los infractores de las normas departamentales o locales de protección acústica, las sanciones correspondientes.
Respecto a la zonificación acústica, es importante tener presente que a la hora de realizar una valoración sobre los niveles de ruido, no es lo mismo si se produce en un parque, en un hospital, en una escuela, en un lugar de ocio, en una zona residencial o en un lugar de trabajo. Esto conlleva a que en las mayorías de las normas del derecho comparado se tienda a clasificar las zonas o “zonificar” con el fin de diferenciar la capacidad de “asimilar” distintos tipos y niveles de ruido en función de las características y vocación del lugar que se considere (González, 2012, 21).
Esto también se puede vislumbrar perfectamente en las normas departamentales. Por ejemplo, el Decreto Departamental n.° 5 de Canelones (“Ordenanza sobre prevención y reducción de la contaminación acústica”). En la misma se establece en su artículo 5 ciertas áreas de sensibilidad acústica:
Tipo I: Área de silencio;
Tipo II: Área levemente ruidosa Residencial;
Tipo III: Área levemente ruidosa espacio verde;
Tipo IV: Área tolerablemente ruidosa;
Tipo V: Área ruidosa;
Tipo VI: Área especialmente ruidosa;
Tipo VII: Área de trabajo;
Tipo VIII: Área de vivienda.
Por ejemplo, el área de silencio es aquella zona de alta sensibilidad acústica, que comprende los sectores del territorio que requieren una especial protección contra el ruido. En ella se incluyen las zonas con predominio de los siguientes usos del suelo: sanitario (hospitales, sanatorios), educativo (escuelas, liceos, universidades), cultural (biblioteca), espacios protegidos. En los hospitales, sanatorios o similares, el área de silencio abarca hasta 200 metros de los mismos. Esta zonificación sirve para luego determinar los valores límites de emisión de ruido al ambiente exterior, respecto de cada área de sensibilidad acústica (artículo 7).
Respecto a las normas departamentales, es importante destacar que existe una falta de uniformidad entre ellas, en lo que refiere a la inmisión, emisión, incluso decibeles. En este sentido, la falta de reglamentación ―que podría ayudar a solucionar esta problemática― nos hace depender pura y exclusivamente de dichas normas departamentales; lo cual hace que existan numerosas legislaciones diferentes (Mantero de San Vicente, 1995). Recordemos que una de las Líneas de Acción del Plan Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible (Decreto n.° 222/019) es avanzar hacia la armonización de los decretos y reglamentaciones departamentales vigentes, en el marco legal que corresponda.
La mayoría de dichas normas hace referencia a ruidos molestos y no a la contaminación acústica. Como excepción podemos resaltar la Ordenanza sobre prevención y reducción de la contaminación acústica de Canelones (Decreto Departamental n.° 5, de 1 de octubre de 2010); y San José (Decreto 2.816/998, sobre "Contaminación Acústica”).
Los ruidos molestos es una denominación utilizada para el buen uso de la propiedad(18), aunque muchas veces se la utiliza como sinónimo de contaminación acústica por algunas normas departamentales, fundamentalmente aquellas que cuentan con más años. Por ejemplo, Lavalleja (Decreto Departamental 2.965/2011 sobre ruidos molestos); y Rocha (Ordenanza de Ruidos Molestos. Decreto Departamental 2/014 que modifica la Ordenanza sobre Ruidos Molestos).
c) Coordinación
De conformidad con el artículo 5 de la Ley n.° 17.852, corresponde al Ministerio de Ambiente, la coordinación de las acciones del Estado y de las entidades públicas en general, con relación al objeto de dicha ley.
Asimismo, dicho artículo jerarquiza la labor de la Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente (la “COTAMA”), como asesora del Ministerio de Ambiente, y del Poder Ejecutivo, en lo que respecta al objeto de la Ley n.° 17.852.
La COTAMA se constituyó por Decreto n.° 261/993, de 4 de junio de 1993, según lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley n.° 16.112, de 30 de mayo de 1990. La misma funciona en la órbita del Ministerio de Ambiente, y está integrada por organismos públicos y privados.
El rol técnico de la COTAMA es vital no sólo para la reglamentación de la Ley n.° 17.852, sino eventualmente para la adaptación de la misma (eventuales modificaciones), a las nuevas realidades sociales, quizás más restrictivas con el pasaje del tiempo (Cosentino, 2010, 106). Es que la población tiende a tener menos tolerancia a la contaminación acústica, por lo que parece poco probable que la reglamentación permanezca inmóvil, sino más bien debería ir adaptándose a las nuevas exigencias de la sociedad.
Nos parece adecuada esta solución, a los efectos de evitar una inflación de nuevos e innecesarios organismos; tomando en cuenta que el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo preveía la creación de una Comisión Nacional de Contaminación Acústica. La COTAMA permite aprovechar los organismos ya creados, al tiempo que cumple una mayor representatividad, estando integrada por diversos organismos públicos y privados.
H. Actividades y sectores específicos
Los artículos 9 a 12 inclusive, refieren a actividades o sectores específicos: establecimientos y maquinarias (artículo 9); actividades sociales (artículo 10); difusión publicitaria (artículo 11); y vehículos (artículo 12). A continuación haremos una breve referencia a cada una de ellas.
a. Establecimientos y maquinarias
El artículo 9 de la Ley n.° 17.852 remite al contralor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sobre las normas que se dicten en la materia respecto de los establecimientos que ocupen trabajadores, sean asalariados dependientes o por cuenta propia.
Respecto a este punto, el Decreto n.° 143/012, de 26 de abril de 2012, estableció medidas para evitar las consecuencias perjudiciales en la salud de los trabajadores, por la intensidad de la presión sonora (ruido), estableciéndose que se requerirá el uso obligatorio de medios de protección personal auditiva cuando el nivel de intensidad sonora del puesto de trabajo considerado sea superior a 80 dB.
b. Actividades sociales
El artículo 10 de la Ley n.° 17.852, refiere a ciertas actividades sociales (cotidianas o excepcionales), incluyendo las de tipo doméstico, así como a las campañas electorales, políticas, sindicales, religiosas y de interés comunitario. Respecto de éstas, no se podrá exceder los niveles sonoros y las condiciones admisibles que se establezcan.
c. Difusión publicitaria
El artículo 11 de la Ley n.° 17.852 dispone que la difusión publicitaria de cualquier naturaleza con amplificadores o altavoces, fijos o móviles, tanto desde el interior de los locales como en la vía pública, debe tener autorización del organismo competente, de acuerdo a la normativa aplicable.
Los Gobiernos Departamentales han dictado muy diversas disposiciones, relativas a la difusión publicitaria. Por ejemplo, Río Negro cuenta con el Decreto Departamental n.° 263/019, que refiere a la Reglamentación de Publicidad Electoral. La misma contiene disposiciones sobre la publicidad sonora, publicidad sonora ambulante o callejera.
d. Vehículos
Tal como hemos adelantado, el transporte es uno de las fuentes de contaminación acústica que más genera problemas, más allá de los beneficios que genera para el ser humano. Es por ello que la Ley n.° 17.852, prevé un artículo específico para este tema (artículo 12).
La utilización abusiva de ciertos elementos sonoros como la bocina o las sirenas, pueden generar ciertos niveles de ruido inadmisibles. Si bien estos fueron inventados para evitar accidentes de tránsito, es claro que el inadecuado uso de los mismos, genera un gran problema para la vida en sociedad (Gutiérrez Cuña, 2010, 656).
Es por ello que el artículo 12 de la Ley n.° 17.852, establece una prohibición a texto expreso, respecto del uso de bocinas o sirenas de automotores, naves y aeronaves, salvo razón de peligro inminente, a excepción de los vehículos de policía, ambulancias, bomberos y de otras instituciones cuando por necesidad justificada deban utilizarlas.
Es decir que la regla es la prohibición del uso de bocinas o sirenas, y la única excepción es el uso de las mismas por razón de peligro inminente (por ejemplo, para evitar un accidente de tránsito advirtiendo una mala maniobra de algún conductor). La falta y la dificultad de fiscalizar este tipo de acciones, hace que esta prohibición hoy en día es letra muerta. Cotidianamente podemos apreciar incluso el uso de la bocina como mecanismo de saludo entre los choferes del transporte urbano.
Quedan exceptuados de dicha prohibición lógicamente los vehículos de policía, ambulancias, bomberos, así como otras instituciones, ya que el servicio que éstos brindan requiere inexorablemente el uso de bocinas o sirenas, ya sea para poder exceder ciertos límites de velocidad, o incluso ciertas reglas de tránsito, por la necesidad de llegar a destino de forma inmediata (por la emergencia que requiera trasladar a un paciente al hospital, por el hecho de tener que apagar un incendio, o incluso para detener la comisión de ciertos delitos).
I. Solidaridad
El artículo 14 de la Ley n.° 17.852 establece que responderán solidariamente con los que causen ruido quienes colaboren en la comisión de la infracción o la faciliten en cualquier forma. La solidaridad pasiva de todos los partícipes en la contaminación es una tendencia que se puede ver en el Derecho Ambiental (Venturini, 2006, 76).
Existen otras normas ambientales que establecen la solidaridad de ciertas personas que participan directa e indirectamente en la comisión de ciertas infracciones. Por ejemplo, el artículo 11 de la Ley n.° 16.466, de 19 de enero de 1994 (en la redacción dada por el artículo 213 de la Ley n.° 19.670, de 15 de octubre de 2018, y probablemente modificado nuevamente por la Ley de Presupuesto 2020-2024); y el artículo 452 de la Ley n.° 16.736, de 5 de enero de 1996 (en la redacción dada por el artículo 171 de la Ley n.° 19.535, de 25 de setiembre de 2017).
IV. La falta de reglamentación de la Ley n.° 17.852
Tal como hemos adelantado a lo largo del presente estudio, la falta de reglamentación de la Ley n.° 17.852, genera ciertas complicaciones en lo que respecta a la gestión de la contaminación acústica. El propio Plan Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible concluye que: “La ausencia de reglamentación de la Ley de Contaminación Acústica n.° 17.852 de 10 de diciembre de 2004, la diversidad de reglamentaciones departamentales y las dificultades inherentes al proceso de medición de ruido complejiza la buena gestión de la contaminación acústica tanto a nivel nacional como departamental” (Meta 1.1.7. Contaminación sonora).
Tal como menciona la doctrina, es acertada la solución de la Ley n.° 17.852, de no establecer límites en la propia ley (Cosentino, 2010, 106). Estos límites deberán ser establecidos en la propia reglamentación, tal como lo dispone el artículo 3 de la Ley n.° 17.852. Esta reglamentación será más fácil de adaptarse a las nuevas realidades sociales, que con el pasar del tiempo quizás sea más restrictiva, en lo que refiere a la tolerancia a estas situaciones de contaminación acústica (Cosentino, 2010, 106). Claramente es más fácil modificar un reglamento, que la propia ley.
Mientras esta reglamentación no se haya dictado, seguirán rigiendo las normas departamentales sobre contaminación acústica (Cosentino, 2010, 107) (generalmente denominadas como Ordenanzas sobre ruidos molestos, aunque existe una tendencia a adoptar la denominación más acertada de contaminación acústica). Luego de dictada la reglamentación, seguirá rigiendo las mismas, en caso de establecer niveles o condiciones más restrictivas, dentro de su jurisdicción. Aun cuando la reglamentación fijare límites inferiores (Cosentino, 2010, 107).
V. Conclusiones
Tal como hemos visto a lo largo del presente estudio, la contaminación acústica genera un conflicto entre aquellos que tienen derecho a desarrollar determinadas actividades, en base a sus derechos de propiedad, libertad, trabajo, industria, y comercio (artículos 7, 32, y 36 de la Constitución), y aquellos que tienen un derecho a la vida, a la salud y a vivir en un medio ambiente sano (artículos 7, 44, 47, 72, 332).
Ciertas actividades que serían beneficiosas para la vida que hoy en día llevamos, tales como la generación de energía eléctrica, las industrias de alimentos, la elaboración de productos químicos y medicamentos, a veces no son posibles de ser llevadas a cabo sin provocar altos niveles de ruido; al menos, con los actuales avances tecnológicos. La consecuencia, es una clara afectación de nuestra calidad de vida.
Nuestro país regula la contaminación acústica a nivel nacional a través de la Ley n.° 17.852, de 10 de diciembre de 2004, la cual busca la prevención, vigilancia, y corrección de la contaminación acústica. A diferencia de otras leyes ambientales, esta ley demarca muy bien las competencias entre el Ministerio de Ambiente, y las autoridades departamentales y locales.
La regulación de la problemática de la contaminación acústica no es un fenómeno que aparece exclusivamente con la Ley n.° 17.852. Antes de la sanción de dicha ley, la contaminación acústica estaba regulada por Decretos Departamentales u Ordenanzas dictadas por parte de los Gobiernos Departamentales, fundamentados con base en la Ley Orgánica Municipal (Ley n.° 9515, de 28 de octubre de 1935). Normas que siguen aún vigentes, y que pese a su falta de coherencia entre ellas, son las únicas que han saldado el vacío de la falta de reglamentación de la Ley n.° 17.852.
Si bien la Ley n.° 17.852 cuenta con casi dos décadas, aún no ha sido reglamentada. La falta de reglamentación genera una falta de criterios uniformes en nuestro país, ya que la normativa departamental es bien diferente entre sí. Por otro lado, esta armonización también aparece como una de las metas del Plan Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible (Decreto n.° 222/019, de 5 de agosto de 2019).
Mientras esta reglamentación no se haya dictado, seguirán rigiendo las normas departamentales sobre contaminación acústica. Pero además, luego de dictada la reglamentación, seguirá rigiendo las mismas, en caso de establecer niveles o condiciones más restrictivas, dentro de su jurisdicción. Aun cuando la reglamentación fijare límites inferiores.
Quizás la creación del nuevo Ministerio de Ambiente (por la Ley de Urgente Consideración. Ley n.° 19.889), podrá dar un nuevo empuje a la reglamentación de la Ley n.° 17.852, tan necesaria como olvidada
