Introducción. La inestabilidad de los nano-objetos

Este trabajo se enmarca en una línea de los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología (ESCT) que estudia las relaciones entre derecho, democracia y nanotecnologías. Se analiza la experiencia de regulación de las nanociencias y nanotecnologías (N&N) en Argentina en el período 2001-2017, a partir del rastreo y procesamiento de proyectos legislativos, iniciativas institucionales y discursos expertos comprometidos en la coproducción de un saber científico/jurídico “nano”.

Se entiende que el estudio de la nano-objetualidad exige revisitar la relación que existe entre los distintos tipos de conocimientos comprometidos en la tarea de regulación y construcción de la institucionalidad pública, es decir, explorar la medida en que los modelos regulatorios dependen de los agenciamientos inscriptos en los objetos de la tecnociencia.

Una primera respuesta a ello, casi intuitiva, presupone que los nano-objetos son entidades perfectamente demarcadas, listas para ser reguladas por los medios que el derecho tiene a su disposición. En esta respuesta se asume que las sociedades esperan cosas diferentes de la ciencia y del derecho. La ciencia debe describir el universo “nano” tal cual se presenta, y el derecho debe custodiar esos avances regulando mejor las relaciones sociales que están bajo su cuidado. Este enfoque ha predominado en los textos que provienen de las instituciones tradicionales del Estado, v.g. en los proyectos legislativos presentados en el Congreso de la Nación en el período 2001-2014 y en los fundamentos del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 380/2005 que creó la Fundación Argentina de Nanotecnología (FAN).

Una segunda respuesta concibe a los nano-objetos como objetos altamente inestables y controvertidos. En esta tesitura, la estabilización de la nano-objetualidad es una empresa común, que incumbe tanto a la ciencia como al derecho, y que moviliza una gran cantidad de recursos y crea sus propias audiencias. Si las controversias sobre estos procesos, que involucran a expertos, funcionarios políticos y a la ciudadanía en general, son parte de la política democrática moderna (^{Jasanoff, 2011}), el estudio de la estabilización y desestabilización de los nano-objetos impide aislarlos de sus redes institucionales y programas regulatorios (^{Laurent, 2017}). El modelo de estabilización de los nano-objetos en Argentina ha sido asumido principalmente por expertos involucrados en redes de investigación de N&N que fueron alcanzando distintos niveles de adscripción en la institucionalidad pública. Este modelo se reforzó a partir de la sincronización de la nano-objetualidad local con la estandarización técnica global y por la prácticamente nula participación ciudadana en los mecanismos de gobierno de las N&N.

De esta manera, las controversias que se tejen alrededor de los objetos de la tecnociencia problematizan la confianza en el conocimiento científico como custodio del interés público (^{Nelkin, 1995}), y ponen de manifiesto la posibilidad de reescribir las reglas de la práctica política en momentos de cambio científico y tecnológico (^{Nelkin, 1987}) (^{Jasanoff, 2011}). Como lo expresa Hermitte, que los objetos de la ciencia y la técnica pasen “del estado de objetos aleatorios y separados al de objeto político central” (^{Hermitte, 2007}), conduce a modificaciones institucionales que involucran a todos los poderes del Estado (^{Hermitte, 2007}).

1. Etapa 2001-2006. Puertas de entrada de los nano-objetos al mundo regulatorio

En Argentina, el primer proyecto de ley que incluyó a las nanotecnologías como una línea prioritaria de investigación data de Abril de 2001 y tuvo al Senado como cámara de origen¹. En este documento se preveía la creación de un “Plan Estratégico de Ciencia y Tecnología” en cabeza de la autoridad de aplicación de ciencia y tecnología y la presentación de un “Informe Bianual” respecto al estado de su ejecución. El proyecto incluía la nanotecnología como un área “considerada prioritaria por la comunidad internacional” y reservaba a la autoridad de aplicación en ciencia y tecnología “las acciones conducentes para avanzar en materia de investigación”².

En el año 2003 la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT) definió a las N&N como áreas de interés y vacancia en Argentina (^{Salvarezza, 2011})³. En el año 2004 se incluyó en forma explícita a las N&N en el Programa de Áreas de Vacancias (PAV)⁴, y se convocó a la constitución de Redes a través de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT)⁵. En 2005 también se crea el Centro Argentino-Brasileño de Nanociencia y Nanotecnología (CABNN), destinado a la coordinación de acciones conjuntas con Brasil, como la formación de recursos humanos y la realización de conferencias (Observatorio CTS, 2011) (^{Salvarezza, 2011}).

En Marzo de 2005, el diputado Jorge R. Giorgetti (PJ) presentó el primer proyecto legislativo que trató específicamente sobre nanotecnologías⁶. El proyecto constaba de 5 artículos, en los que proponía la “Creación del Instituto Argentino de Nanotecnología” en el Ministerio de Economía, en coordinación con la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Nación⁷.

En los fundamentos, se establecía que era necesario un cambio en el perfil productivo del país, y que la nanotecnología implica “el nacimiento de un nuevo paradigma industrial. Es una nueva revolución industrial. Es después de la informática y la biotecnología la que mayores posibilidades y capacidades tiene para influir en la salud, la riqueza y la vida de nuestra gente”⁸. Los fundamentos se encargaron de manifestar algunas de sus aplicaciones en los sectores productivos, y aluden a la conveniencia que Argentina encuentre “su especialización” en los mercados⁹.

Sin embargo, la puerta de entrada de los nano-objetos al derecho vigente no fueron los proyectos legislativos precitados, sino una gestión del Poder Ejecutivo que culminó con el dictado del Decreto 380/2005. En los primeros días de Noviembre de 2004, los principales periódicos de Argentina se hacían eco de los anuncios del Ministro de Economía de la Nación, Roberto Lavagna, respecto a un plan para el desarrollo local de nanotecnologías. La iniciativa se sustentaba en un acuerdo con la empresa multinacional Lucent-Technologies (ex Bell Laboratories) para fabricar en el país semiconductores y chips en miniatura¹⁰. Debido al interés en el desarrollo de piezas microscópicas con aplicaciones en medicina, óptica y comunicaciones, en este plan se preveía la participación de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), la firma Invap de Río Negro, y se extendía la invitación a otras empresas que desearan formar parte de la iniciativa. El Ministerio justificaba la necesidad de buscar cooperación empresarial en el alto costo requerido para la producción nanotecnológica.

Las actuaciones administrativas en la órbita del Ministerio de Economía y Producción de la Nación -Exp-S01:0063812/2005- finalizaron el 27 de Abril de 2005 con el dictado del Decreto 380/2005. El decreto autorizó al Ministerio a constituir la Fundación Argentina de Nanotecnología (FAN), sobre la base de dos anexos que formaban parte de la norma: el proyecto de "Acta de Constitución"¹¹ y el proyecto de "Estatuto"¹².

En los fundamentos del decreto se mencionó la necesidad de “competir internacionalmente en la aplicación y desarrollo de micro y nanotecnologías que aumenten el valor agregado de productos destinados al consumo interno y la exportación”, y se extendió el interés inicial centrado en el desarrollo de piezas microscópicas a otros sectores de la economía, “entre los que sobresalen el de los alimentos, y otros de base tecnológica, como el de la biotecnología”¹³.

Lavagna dejó el Ministerio en noviembre de 2005 y la FAN se puso en marcha bajo la gestión de su reemplazante, Felisa Miceli, quien desplazó la posición dominante de Lucent. En agosto de 2006, Miceli creó el Consejo Asesor de la FAN e hizo público que la fundación financiaría entre el 50 y el 80% del costo total de las iniciativas que se seleccionaran, con un monto máximo de dos millones de dólares (Iprofesional, 2006).

La fundamentación económica de los nano-objetos comenzó a ganar lugar en el discurso de los expertos que comenzaban a ocupar los nuevos espacios institucionales¹⁴. Lino Barañao, por ese entonces tesorero de la FAN y Director de la ANPCyT, definía a las nanotecnologías como “una nueva revolución industrial” que “va a impactar en toda la cadena productiva” (Iprofesional, 2006). En base a ello, Barañao entendía que la selección de proyectos requería de un criterio de gestión empresarial, que destinara el dinero a "las ideas con mayor impacto" (La Razón, 2006)¹⁵.

Al mismo tiempo, el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bicentenario” (2006-2010) establecía -junto con otras áreas de estudio- a la Nanotecnología como área prioritaria. A partir de ello, la ANPCyT inició el Programa de Áreas Estratégicas (PAE), a través del cual se aprobaron dos proyectos relacionados con la Nanotecnología que permitieron conformar nuevas redes articuladas con actores del sector productivo (MINCyT, 2012b, 8).

2. Tensiones y renegociación de la nanografía

3. Etapa 2007-actualidad. Los nano-objetos reordenando el espacio de lo público y lo privado

El discurso de las nanotecnologías ya no podía sostenerse desde la estructura creada por el Decreto 380/2005 ni apelando al discurso de la biotecnología agrícola. En el año 2007 la SECyT desaparece y se crea el Ministerio de Ciencia y Técnica e Innovación Productiva (MINCyT). El MINCyT continuó considerando a las N&N como prioritarias para el país junto con las TICS y la biotecnología y la FAN pasó a depender del nuevo ministerio³³.

En 2008, se creó el Centro Interdisciplinario de Nanociencia y Nanotecnología (CINN), que reunía a cerca de 80 investigadores de las principales instituciones de Buenos Aires, La Plata y Bariloche. En el mismo año, se creó el Instituto de Nanociencia y Nanotecnología (INN) de la CNEA.

Cabe también señalar que en el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Argentina Innovadora 2020”, la Nanotecnología es una de las tres Tecnologías de Propósito General consideradas como prioritarias, en particular por sus “múltiples aplicaciones posibles en diversas áreas como industria y agroindustria, ambiente, energía, salud y tecnologías sociales” (MINCyT, 2012a, 9)³⁴.

La ANPCyT, a través del Fondo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT), aprobó en el período 2000-2008 más de 160 proyectos relacionados con la nanotecnología (MINCyT, 2012b). En 2010, la ANPCyT inició el programa Fondos Argentinos Sectoriales (FONARSEC), al que solo podían aplicar consorcios público-privados. Este programa definió dos grupos de fondos: los Fondos de Innovación Tecnológica Sectorial (FITS) y los Fondos Tecnológicos Sectoriales (FTS). Cabe también destacar en la ANPCyT los Aportes No Reembolsables Biotecnología, Nanotecnología y TIC (ANR BIO NANO TIC) del Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), que tienen por objeto mejorar las estructuras productivas y la capacidad innovadora de las empresas productoras de bienes y servicios del sector de las nanotecnologías (nanomateriales, nanointermediarios y nanosensores)³⁵.

La convocatoria de Fondos Sectoriales en Alta Tecnología de nanotecnología 2010 tuvo como objetivo financiar parcialmente proyectos orientados a generar plataformas tecnológicas o espacios para promover la innovación en el sector para así lograr el desarrollo de productos y/o tecnologías de aplicación general con potencial impacto en áreas productivas (MINCyT, 2013, 5)³⁶.

En 2011 el MINCyT y la Comunidad Europea firman el acuerdo de cooperación internacional "Programa Fortalecimiento de la Competitividad de las PYMES y Creación de Empleo en la Argentina", que buscaba mejorar la competitividad del sector privado agregando conocimientos y valor a sus productos y servicios (^{Salvarezza, 2011}).

En cuanto a las iniciativas legislativas de esta etapa, en Julio de 2014, los senadores nacionales Adolfo Rodríguez Saá (PJ San Luis) y Liliana Negre de Alonso (PJ San Luis) presentaron un proyecto que proponía un marco legal común para las nanotecnologías, la física cuántica y la biología sintética³⁷. Se preveía la creación de un Instituto Nacional de Nanotecnología, Física Cuántica y Biología Sintética (INFIBI), como un ente autárquico dentro del ámbito del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la Nación. El proyecto reservaba para el INFIBI funciones de investigación, educación y extensión, y lo estructuraba en tres órganos (Comisión Asesora Nacional; Consejo Directivo Nacional; Dirección General Nacional), previendo asimismo la participación de todas las provincias y una cantidad apreciable de representantes académicos en la Comisión Asesora (el PEN sólo podía elegir un representante). Había en el articulado una clara disminución de la injerencia del PEN en el gobierno del ente, ya que el presidente de la Comisión podía ser cualquier integrante elegido por mayoría simple. Se preveía una eximición de derechos de aduana para todos los materiales (máquinas, libros, productos químicos, etc.) que debieran introducirse del extranjero para cumplir con los fines propuestos, y se proyectaban algunas modificaciones formales en la Ley 26.270 de promoción de la biotecnología moderna³⁸.

4. Las experiencias regulatorias

En el campo de las N&N, la idea clásica de regulación de una actividad o industria a través de la legislación ha sido reconceptualizada. ^{Dalton-Brown (Dalton-Brown, 2015}), por ejemplo, reseña cuatro tipos de enfoques regulatorios. Primero, los registros (v.g. UK Voluntary Reporting Scheme, Swiss Nano-inventory). Segundo, los sistemas de gestión de riesgo, que pueden ser estatales (v.g. NanoKommission) o privados (v.g. NanoRisk Framework). Tercero, los códigos de conducta generados por las agencias del Estado, las ONG o los privados (v.g. IG-DHS Code of Conduct for Nanotechnology, BASF Code of Conduct Nanotechnology). Cuarto, la regulación vigente que pueda ser aplicada a las nanotecnologías (leyes ambientales, códigos civiles, etc.).

El formato de presentación de esta regulación, descentralizado e interdisciplinar, representa el reordenamiento del poder y de las prioridades en nuestras sociedades (^{Hodge, Bowman y Maynard, 2010}), por lo que la proliferación de nano-objetos es un desafío para las técnicas jurídicas tradicionales (^{Bailo, 2014}).

Como se anticipó ut supra, una de las primeras menciones locales a las necesidades regulatorias en materia de N&N proviene de la Declaración sobre el Decreto 380/2005 que emitió el CECTE el 30 de Septiembre de 2005. En una nota a pie de página, el Comité declaró que en materia de nanotecnologías “junto a los posibles beneficios existen potenciales consecuencias cuyas implicaciones sociales deben preverse y analizarse”.

Como explica ^{Nelkin (Nelkin, 1975}), a medida que ciertas tecnologías se perciben controversiales, los propios científicos, cuya experticia es la base de las decisiones técnicas, se ven envueltos también en discusiones públicas. De acuerdo al CECTE, los aspectos éticos y jurídicos de las N&N fueron discutidos por grupos de expertos en dos eventos subsiguientes. En la Segunda Reunión Argentino-Brasileña “Ciencia, Tecnología y Sociedad”, que tuvo lugar del 5 al 8 de Junio de 2006 en el Museo Argentino de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia”, se abordó el problema de las condiciones éticas del desarrollo de las N&N. Lo propio tuvo lugar en las Primeras Jornadas “Ética en el Acceso al Conocimiento” que tuvieron lugar el 2 y 3 de octubre de 2006, en las que -entre otras cosas- se discutieron cuestiones vinculadas al patentamiento y las diferentes propiedades de las sustancias químicas conocidas en la macro y nanoescalas. Ambos eventos estaban vinculados al Programa Argentino-Brasileño de Ética en la Ciencia y la Tecnología rubricado en Noviembre de 2004 y que entró en vigencia en 2006.

En Agosto de 2006, la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SCTIP) dictó la Resolución 1084/2006, correspondiente al reglamento operativo de las diversas líneas de financiamiento del Programa de Modernización Tecnológica III³⁹. El Anexo III del Reglamento, dedicado a la Gestión Socio-Ambiental, puso en cabeza de la Unidad de Gestión Socio-Ambiental - dependiente de la ANPCyT- el cumplimiento de los criterios ambientales⁴⁰. El artículo 21 inciso l de este Anexo, expresa que el monitoreo y revisión socio-ambiental de proyectos incluirá aquellos más riesgosos, e incluye “tecnología de mecánica y materiales, incluyendo la nanotecnología, donde pueda haber impactos negativos ambientales o riesgos a la salud humana”.

De esta manera, las instituciones que se apoyan en la autoridad científica de sus miembros vuelven colectivas las decisiones políticas relativas a la inserción de innovaciones científicas y tecnológicas en la sociedad (^{Bailo y Levrand, 2017}), aunque esta integración de expertos a la decisión pública y los formatos regulatorios alternativos a menudo no satisfacen los criterios democráticos, (Desmoulin- Canselier y Lacour, 2011).

En Noviembre de 2007, el Ministerio de Salud dictó la Resolución 1490/2007, que aprobó la Guía de las Buenas Prácticas de Investigación Clínica en Seres Humanos. La norma contenía referencias a las nanotecnologías en el glosario especializado para medicina genómica- proteómica y medicina regenerativa, como una de las disciplinas que requieren validación científica en un marco ético apropiado. La norma define a la medicina regenerativa como una especialidad de naturaleza eminentemente interdisciplinaria, que incluye conceptos de ramas tan diversas “como la biología celular y molecular, la microfabricación, la robótica y ciencias de los materiales, particularmente a escala nano (10-9 unidades): nanotecnología, para diseñar partes de reemplazo del cuerpo humano”. La norma fue reemplazada por la Resolución 1480/2011 del Ministerio de Salud, que aprobó una nueva Guía para Investigaciones con Seres Humanos, que no contiene referencias a las N&N.

En Agosto de 2008 una serie de expertos de distintas disciplinas se reunieron en el marco de la Conferencia Internacional para la Investigación Responsable en Nanociencia y Nanotecnología⁴¹ para discutir la posibilidad de adoptar un Código de Conducta en estas áreas⁴². De acuerdo a los registros del MINCyT, en esta Conferencia Lino Barañao enfatizó la necesidad de “prever las posibles consecuencias negativas de la Nanotecnología, así como también aprovechar el impacto de estas nuevas tecnologías para el desarrollo social y económico de la región”. El ministro destacaba también que estos eventos “demuestran la preocupación del mundo científico por prevenir riesgos y por informar a la sociedad de manera adecuada a fin de que se puedan aprovechar plenamente los beneficios que ofrecen la nanociencia y la nanotecnología” -el resaltado nos pertenece- (MINCyT, 2008, Avanza la creación de un código de ética para la investigación en nanotecnología. Recuperado de http://www.mincyt.gob.ar/noticias/avanza-la-creacion-de-un-codigo-de-etica-para-lainvestigacion-en-nanotecnologia-4206)

No obstante ello, los ESCT han puesto en duda que la resolución de los conflictos dependa de más investigación, mejor evidencia y mejor asesoramiento experto (^{Nelkin, 1987}), dado que “en las disputas políticas y jurídicas muchas veces es suficiente plantear preguntas críticas ante los expertos para así relativizar o incluso socavar su monopolio de experticia" (^{Stehr, 2013}).

En esta Conferencia se debatieron, entre otras cuestiones, el papel del principio precautorio y la evaluación fundada del balance entre los beneficios de las innovaciones y sus riesgos. Según el CECTE, la mayoría de las opiniones convergieron alrededor de: a) la necesidad de contribuir a crear una opinión pública informada; b) la importancia de evaluar los riesgos de los nanobjetos que llegan al mercado, tanto los de producción nacional como los que ingresan desde el exterior; c) impulsar políticas tendientes a la formación de especialistas en los conocimientos y técnicas específicas exigidas para analizar la toxicidad de nanobjetos. El Comité reseña también que en este evento se propuso la creación de un Observatorio de N&N que accediera a bases de datos de investigaciones sobre riesgos en este campo y se discutieron las ventajas de contar con un código de ética en N&N (BET, 2009, 3).

A raíz de ello, se acordó que el CECTE, con la participación de investigadores e industriales y de la FAN, iniciaría en el ámbito del MINCyT el proceso de elaboración de ese código. Para el CECTE, el código estaba pensado como una plataforma para el diálogo sobre la N&N entre instituciones científicas y de financiamiento e industriales con el resto de la sociedad destinado a informar y favorecer la confianza social en la investigación. En el mismo sentido, el CABNN en distintas reuniones ha propuesto avanzar en la difusión de un Código de Ética nano, crear un “Observatorio Nano” e incluir la temática de riesgos en la enseñanza de las N&N y en el diseño de los proyectos.

La falta de consenso respecto de las definiciones fundamentales en el campo de las N&N ha hecho que las organizaciones que se dedican a la estandarización se interesaran especialmente en clarificar el lenguaje a emplear (^{Hodge, Bowman y Maynard, 2010}). En 2005, con la finalidad de avanzar en la estandarización en el campo de las nanotecnologías, la Organización Internacional de Normalización (ISO) creó el Comité Técnico ISO/TC 229. El Comité cuenta con 37 países en calidad de participantes y 14 en calidad de observadores, y lleva publicadas 53 normas estandarizadas⁴³. Cuenta también con varios subgrupos de trabajo según el área de incumbencia y la colaboración que recibe de otras organizaciones⁴⁴. Las organizaciones de estandarización entienden a las normas como documentos técnicos que representan el estado de la ciencia y de las mejores prácticas en un momento dado, y contienen información consensuada por todas las partes interesadas. Para algunos autores el criterio escalar que adoptó ISO se traduce en una estandarización que se presenta como “hecha por la ciencia” para asegurar que los objetos circulen en mercados globales (^{Laurent, 2017}).

Argentina participa en el Comité ISO/TC 229 como país observador a través del Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM). En 2008, el IRAM creó un comité de nanotecnologías que está conformado por especialistas locales de diversas disciplinas, y sigue, como miembro observador, los avances en materia de normalización técnica del ISO/TC 229. El comité tiene como función principal establecer políticas y líneas de acción para el desarrollo de la normalización en el área de las nanotecnologías. El Subcomité de nanotecnologías que funciona en el mismo Comité, tiene como función el desarrollo de normas en el campo de las tecnologías que se desarrollan en la escala nanométrica, en particular, terminología; medición y caracterización; salud, seguridad y aspectos ambientales; y especificación de materiales.

En materia de nanotecnologías, el IRAM dispone de dos normas catalogadas como CGN⁴⁵, la norma 39501 sobre vocabulario y la 39502, de hoja de datos de seguridad; y dos normas catalogadas como ANT⁴⁶, la norma 39503, de metodología para la evaluación del riesgo de nanomateriales y la norma 39504, de gestión del riesgo ocupacional aplicado a nanomateriales de ingeniería, principios y enfoque basado en control de bandas⁴⁷. El alcance de la estandarización que se realiza desde los organismos de normalización abarca tanto el entendimiento y control de los procesos que ocurren a nanoescala como la utilización de las propiedades de esos materiales⁴⁸.

Las definiciones que traen los organismos de estandarización pueden obliterar del plano técnico los intereses que provienen de las audiencias locales. En ese sentido, los dispositivos de participación pública no son ajenos a las controversias acerca de las nanotecnologías. En Argentina la discusión por los productos de las N&N no ha producido modificaciones en el derecho de fondo (v.g. códigos de derecho privado, normas ambientales y de consumo), como sí ha sucedido, por ejemplo, en Francia. Este país, luego de haber organizado un debate público sobre nanotecnologías en 2010, incorporó a través de distintas reformas a su Código del Medioambiente (Code de l'environnement) mecanismos de prevención de riesgos resultantes de la exposición a “sustancias en estado nanoparticulado” (substances à l'état nanoparticulaire) en los artículos 523-1/8. El Código consagró dos tipos de obligaciones para las personas que fabrican, importan o distribuyen estas sustancias. La primera es la obligación de declarar a la autoridad administrativa la identidad, calidad y usos de estas sustancias y la identidad de los usuarios involucrados en su manipulación, con el fin de garantizar la trazabilidad y la información al público. La segunda es que, a pedido de la autoridad administrativa, proporcionen información respecto de los peligros, potenciales exposiciones, y toda información útil para la evaluación de riesgos a la salud o al ambiente⁴⁹.

Lo que hace complejas estas regulaciones es la propia inestabilidad de los nano-objetos. El Boletín Estadístico Tecnológico (BET) nº 3 de 2009 del MINCyT expresó que “una de las principales dificultades para analizar los posibles riesgos de la nanotecnología es que se trata de un término global y que no se emplea a una sola tecnología o aplicación” (3). Este estudio reconoce que pueden existir riesgos con el medio ambiente y la salud asociados con la emisión no regulada de algunas nanopartículas de diseño durante el desarrollo, la fabricación, incorporación, uso o eliminación de productos, pero también pone de manifiesto el peligro implícito que tendrían algunas nanopartículas “creadas por la naturaleza”.

Según el Boletín, aunque la mayoría de estas inquietudes aún no tienen respuesta y continúan bajo debate, “se ha planteado la necesidad de generar un marco regulatorio seguro y responsable así como también la importancia de informar al público sobre los posibles beneficios y peligros de la nanotecnología” (2009, 3). El documento reitera el compromiso asumido en 2008 de avanzar en un Código de Ética para la Investigación en Nanotecnología, siguiendo las recomendaciones de la Unión Europea.

En un estudio ejecutado en 2012, llevado adelante por el MINCyT, sobre empresas y grupos de I+D de nanotecnología en Argentina, también se abordaron algunos aspectos legislativos. Según el estudio “los grupos de I+D realizaron pocas menciones referidas a este tema” (2012b, 31), aunque se registraron algunas preocupaciones respecto a la disposición final de nanopartículas y de los productos terminados que las contienen (2012b, 31)⁵⁰.

De acuerdo al documento, cuando las empresas hacen referencia al tema lo ven como otro de los obstáculos para el progreso de la actividad⁵¹. En cuanto a las omisiones concretas, el estudio destaca el problema de la cobertura laboral del manejo de nanomateriales (que podrían tener efectos tóxicos) y la existencia de vacíos en los códigos aduaneros que no tienen aún clasificados distintos productos nanotecnológicos.

A raíz de una convocatoria del MINCyT, entre Octubre de 2012 y Diciembre de 2013, se realizó un estudio de prospectiva y vigilancia tecnológica en el sector nanotecnológico⁵². El estudio -publicado en 2016- entendió a la legislación, normativa o regulación como “cuello de botella”, definido éste como factor limitante para el desarrollo del área de las N&N (2016, 70), especialmente para mercados futuros de productos basados en nanotecnología que podrían exportarse (2016, 72)⁵³.

El estudio resalta las dificultades que irroga la identificación de nanoproductos por lo que sugiere resolver con urgencia la discusión sobre adaptar las regulaciones o crear regulaciones totalmente nuevas, y la necesidad de etiquetado específico de los productos nanotecnológicos⁵⁴. En este sentido, estableció que “se requieren métodos específicos que permitan evaluar los riesgos para la salud laboral de quienes trabajan con nanomateriales, por un lado y los que conlleva el uso generalizado de nanoproductos para la salud pública y medioambiental, por otro” (MINCyT, 2016, 193)⁵⁵.

El estudio también realizó consideraciones sobre la percepción social de los riesgos de las N&N. Para los responsables de la consulta, la oportunidad de contrarrestar estas amenazas “estará en todo caso relacionada con la capacidad de aprovechar las posibilidades de proveer de mejoras significativas en el acceso a los recursos básicos como el agua potable, la energía, la salud, etc., a la población” (MINCyT, 2016, 194).

El proyectó arrojó como resultado una plataforma web para la gestión de la vigilancia tecnológica y del entorno: Vigiale Reporter PLUS, que permite el seguimiento de fuentes de información seleccionadas y la notificación de cambios detectados⁵⁶. En la lógica del estudio, estas plataformas son útiles para espacios dónde las organizaciones, la sociedad civil y todos los grupos potencialmente afectados “puedan discutir, así como mantener, paralelamente, una actividad de benchmarking y vigilancia de los progresos y evolución de las regulaciones y normativa en el mundo, que permitan la anticipación” (MINCyT, 2016, 199).

De allí que una vez instalados en el sistema legal, los objetos de la tecnociencia pueden pasar por varias categorías jurídicas y moverse con facilidad por distintos perímetros legales (^{Bailo, 2014}). Esto hace que muchos reguladores se pregunten si las N&N pueden aprovechar los marcos normativos vigentes -por ejemplo en materia de identificación y control de productos- o si éstos demandan procesos ad hoc de revisión y adaptación.

En este sentido, en el año 2012 la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT), en el marco del Observatorio ANMAT conformó un grupo de trabajo multidisciplinario, con el objeto de abordar y analizar aspectos vinculados a la aplicación de la nanotecnología en los productos para la salud de competencia del organismo⁵⁷. Por otra parte, en Abril de 2013, la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) dictó la Resolución 770/2013, que creó el Programa Nacional de Prevención por Rama de Actividad. El artículo 1 consagró como objetivo principal del Programa “el desarrollo y programación de políticas activas de prevención primaria, secundaria y terciaria, de manera conjunta o independiente con las Organizaciones Empresariales, las Organizaciones Sindicales, las Administradoras de Trabajo Locales y las Aseguradoras de Riesgo de Trabajo”. El artículo 3 de la Resolución incluyó expresamente a las nanotecnologías como una de las ramas de actividad incluidas en el Programa.

En Septiembre del mismo año, el MINCyT lanzó Antena Tecnológica, una plataforma de vigilancia tecnológica e inteligencia competitiva (VTeIC) que tiene como objetivo brindar información para planificar y formular estrategias tecnológicas minimizando la incertidumbre del contexto dentro de las empresas e instituciones. Fue desarrollada de manera conjunta a través del Programa Nacional de Vigilancia Tecnológica e Inteligencia Competitiva (VINTEC) por la Secretaría de Planeamiento y Políticas del Ministerio y la Unión Industrial Argentina (UIA), y cubre diversas áreas de las N&N como ser agroalimentación, energía, medicina, TICs, electrónica y nanomateriales (MINCyT, 2013, “Manolito”, el nuevo nanosatélite argentino ya está en órbita. Recuperado de http://www.mincyt.gob.ar/noticias/manolito- el-nuevo-nanosatelite-argentino-ya-esta-en-orbita-9553). La Antena permite obtener boletines electrónicos y recopilar noticias que incluyen, entre otras cosas, información relativa a legislación y normativas legales y técnicas.

Finalmente, en Junio de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (MAyDS) organizó en el marco de la Semana del Ambiente una serie de charlas de nanotecnología y ambiente en la que estuvieron involucrados expertos de distintas disciplinas. El evento tuvo por objetivo “concientizar y sensibilizar sobre la importancia de la Nanotecnología en cuanto a sus innovaciones y sus riesgos, pensándola como una herramienta que debe ser utilizada sustentablemente” (MAyDS, 2017).

5. La polisemia de la nano-objetualidad

Como se expresó anteriormente, estos vaivenes regulatorios están vinculados a la propia inestabilidad de los nano-objetos y a su plasticidad para reordenar las redes y reorientar los recursos comprometidos en su sostenimiento. El criterio para deslindar nano/no nano en los planos regulatorios no siempre responde al significado escalar del prefijo, ya que aquello que es válido para la ciencia puede no serlo para la política científica (cfr.) (^{Desmoulin-Canselier y Lacour, 2011})⁵⁸. Como expresa ^{Laurent (2017}), los programas científicos recurren al criterio del tamaño para demarcar lo que es menor y mayor que lo nano, lo que ha resultado insatisfactorio, por ejemplo, para identificar sustancias riesgosas, en las que el riesgo debe ser testeado para cada una en particular.

Definir a las nanotecnologías no es una mera tarea clasificatoria, sino una coproducción técnico-política en la que las capacidades y modos de decisión se distribuyen en las audiencias de expertos, funcionarios políticos, empresarios y ciudadanos en general.

El Decreto 380/2005 no incluyó definiciones, pero aludía indistintamente a las micro y nanotecnologías y a su aplicación y desarrollo, lo cual encuentra explicación -más que en un criterio técnico- en la intención de incluir en la norma las investigaciones que venían realizando distintos organismos nacionales (INTI, INIFTA, CNEA, etc.)⁵⁹. Pueden citarse dos casos representativos de expertos que intervinieron activamente en las redes de N&N y en las principales agencias científicas del país para estabilizar esas tensiones. Por un lado, el Dr. en Bioquímica Roberto Salvarezza, que fue responsable de la creación del Laboratorio de Nanoscopías en el Instituto de Investigaciones Fisicoquímicas Teóricas y Aplicadas (INIFTA) en 1992, que coordinó el Centro Argentino-Brasileño de Nanociencia y Nanotecnología, integró el Consejo de Administración de la Fundación Argentina de Nanotecnología y presidió el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en el período 2012-2015. Luego de su renuncia a este organismo, regresó a su lugar como Director de los laboratorios de Nanoscopías y Fisicoquímica de Superficies en el INIFTA. Por otro lado, el Ing. Electromecánico Daniel Lupi, que fue Director del Centro de Investigación en Telecomunicaciones Electrónica e Informática del INTI en el período 1995-2005, y se desempeña como Presidente de la FAN desde 2011.

En una entrevista correspondiente al programa Nº 464 de Ciencia Argentina en la Vidriera (2013) Salvarezza expresaba que a principios de los 90, estudiando en España con un microscopio de efecto túnel, “ver átomos y poder seguir las reacciones en tiempo real, me atrajo sobremanera”. Surge de la entrevista que, si bien la nanoescala no era una novedad para Salvarezza, sí lo era “comprender la conveniencia de trabajar en conjunto con otras disciplinas para resolver temas complejos”. Por otra parte, en una entrevista realizada por N. Luna (2015) -Agencia TSS- a Daniel Lupi, el ingeniero expresaba que “los chips con los que trabajábamos los ingenieros se fueron achicando tanto que, de repente, nos encontramos hablando de nanómetros y tuvimos que averiguar qué eran”.

Ambos casos son demostrativos de un momento clave en la política científica sobre N&N en Argentina, en tanto Salvarezza representa los esfuerzos de articulación y mutación de la investigación básica a la aplicada y Lupi, que provenía de la microelectrónica, representa los esfuerzos de adaptación de las disciplinas tradicionales. Estas tensiones entre investigación básica/aplicada y objetualidad micro/nano estuvieron presentes desde el mismo momento de constitución de la FAN y se mantuvieron en instrumentos políticos subsiguientes.

El proyecto 1357-D-05 definía en sus fundamentos a las nanotecnologías como “el conjunto de técnicas desarrolladas para la manipulación de objetos cuyas dimensiones son del orden del nanómetro (una millonésima de milímetro)”. El proyecto 3279-D-05, en cambio, intentó incluir en sus fundamentos una definición que aunara micro y nanotecnologías, como “tecnologías destinadas al estudio, diseño, creación, síntesis, manipulación y aplicación de materiales funcionales y sistemas de control de la materia”. Sin embargo, en cuanto al criterio escalar el concepto no era preciso pues las incluía “a escalas del nanómetro (la mil millonésima parte de un metro) o tecnologías que tienen tamaños comparables a la longitud de una pequeña molécula”.

El proyecto 7277-D-2006 fue el primero que pretendió introducir definiciones técnicas en el articulado. Este proyecto, que no mencionaba a las microtecnologías, entendía a la nanotecnología a partir de un criterio escalar, como “el estudio, diseño, creación, síntesis y aplicación de materiales, aparatos y sistemas funcionales a través de la manipulación de la materia en dimensiones del orden del nanómetro, es decir, a nivel de átomos y moléculas”. Sin embargo, el proyecto también traía conceptos que ampliaban considerablemente ese limitado criterio de operatividad. Se mencionaba a los nanoproductos o nanocomponentes, definiéndolos como “aquellos elaborados u obtenidos mediante el uso de herramientas y procedimientos desarrollados por la nanotecnología” y a la industria nanotecnológica como aquella que comprende “todos los procesos productivos involucrados en la fabricación de nanocomponentes, ya sea como producto final o como parte de un producto o proceso de mayor complejidad”.

El análisis de las posibilidades de Argentina en el concierto global fue especificando el tipo de nano-objetos en el que los investigadores e inversores debían concentrar sus esfuerzos. Daniel Lupi, que ya había realizado algunas apreciaciones sobre la política pública temprana en nanotecnologías (ver ut supra), accede a la presidencia de la FAN en 2011. Para el ingeniero electromecánico, “la nanotecnología es una tecnología disruptiva y revolucionaria pero que en casi todos los casos lleva a modificaciones evolutivas en los productos existentes y no a nuevos ´nanoproductos´” (^{Lupi, 2012})(Mi Club Tecnológico, 2015). El presidente de la FAN distinguía, al principio de la cadena de valor los nanomateriales -donde dominan las grandes multinacionales químicas-, luego los nanointermediarios -donde creía que podría ubicarse la industria local- y luego los productos cotidianos mejorados por el empleo de los nanointermediarios (^{Lupi, 2012}) (Luna, 2015)⁶⁰.

A medida que las redes y plataformas locales de N&N se consolidaban y los planes nacionales redefinían la impronta de las convocatorias y el financiamiento, los nano-objetos fueron segmentando su grafía para cubrir mayores terrenos y definir nuevas fronteras de colaboración entre lo público y lo privado. El BET (MINCyT, 2009, 2), partiendo de un análisis sobre la cadena de valor de las nanotecnologías, identificó cuatro eslabones. Los nanomateriales, como estructuras de la materia desarrolladas artificialmente con dimensiones inferiores a los 100 nanómetros que exhiben propiedades dependientes del tamaño y que han sido mínimamente procesadas. Los nanointermediarios, como productos intermedios que no caen en la categoría de nanomateriales ni de productos de consumo final, que incorporan nanomateriales o que han sido construidos con características nanométricas. Los productos nanoenriquecidos, como productos del final de la cadena de valor que incorporan nanomateriales o nanointermediarios. Por último, las nanoherramientas, como instrumentos técnicos y software utilizados para visualizar, manipular y modelar la materia a escala nanométrica.

Las tensiones entre investigación básica/aplicada y entre objetos micro/nano se estabilizaron cuando las redes estuvieron en condiciones de enfocarse más en la superficie que en la escala de los nano-objetos. Como lo expresa Lupi: “algo no es nanométrico sólo porque mide 1 o 2 nanómetros, sino porque en esa instancia las propiedades físicas y químicas de los materiales comienzan a tener una ambivalencia interesante y aparecen propiedades que antes no se evidenciaban” (Revista La Universidad, 2011, 31).

En ese sentido, los proyectos legislativos posteriores optaron por incluir definiciones más flexibles, que pretendían acompañar las tendencias de las redes especializadas. Por ejemplo, en los fundamentos del proyecto 2617-D-2010 se decía que la nanotecnología “es la manipulación de la materia en la escala de los átomos y las moléculas (…)”. Es una forma de producción “que concibe los bienes desde lo más chico hacia lo más grande, donde se utilizan los componentes necesarios para obtener lo que se necesita”. De la misma manera, el proyecto 2092-S-14, pretendía definirla en su artículo 2 inc. 1 como el estudio de la capacidad técnica “para modificar y manipular la materia en las dimensiones más pequeñas conocidas, con el objeto de obtener materiales y productos a partir del reordenamiento de átomos y moléculas; y de desarrollar estructuras o dispositivos funcionales a las dimensiones nano”.

En este camino crítico de la especificación de la nano-objetualidad, la polisemia no se reduce a un problema de múltiples acepciones. Los nano-objetos proponen sus propias metas políticas y regulan sus propios modos de alcanzarlas. Por ejemplo, los responsables de los sucesivos lanzamientos de nano-satélites argentinos al espacio han manifestado en reiteradas oportunidades que estos desarrollos buscan la democratización del acceso al espacio (MINCyT, 2013b Argentina pone en órbita al “Capitán Beto”, el primer nano satélite de plataforma abierta. Recuperado de http://www.mincyt.gob.ar/noticias/argentina-pone-en-orbita-al-capitan-beto-el-primer-nano-satelite-de-plataforma-abierta-4805 ) y de la tecnología espacial (MINCyT, 2013).

Algunas conclusiones provisorias

Como se advirtió a lo largo del artículo, una propuesta de co-creación de la nano-objetualidad exige revisitar los distintos tipos de conocimientos comprometidos en la tarea de regulación y de construcción de la institucionalidad pública. Los nano-objetos se agencian del mundo jurídico y aprenden su lenguaje, por lo que una vez instalados en el sistema pueden moverse con facilidad por distintos perímetros legales.

Esos vaivenes regulatorios están vinculados a la propia inestabilidad de los nano-objetos y a su plasticidad para reordenar las redes y reorientar los recursos comprometidos en su sostenimiento. Cuando las redes de lo jurídico asumen que los objetos de la tecnociencia están demarcados, la actividad regulatoria se entiende como un proceso de construcción vertical de reglas. Cuando asumen que esos objetos son inestables y controvertidos, la regulación se entiende como un ejercicio coordinado de estabilización. En ese ejercicio de coproducción técnico-política de la nano-objetualidad los derechos de participación en las decisiones públicas y las garantías de acceso al conocimiento se convierten en dos indicadores clave de las prácticas democráticas.

En Argentina, los nano-objetos han tenido dos puertas de entrada al mundo regulatorio. Por un lado, el proceso que llevó a la creación de la FAN en 2005 que entendía la regulación como la reglamentación de una tecnología que podía transformar el perfil productivo del país. Los distintos proyectos legislativos de reforma que se han presentado en el período 2005-2014 no han cuestionado que el derecho deba facilitar la inserción de Argentina en ese panorama global, sino que han propuesto otros medios para lograrlo. Por otro lado, el proceso que inicia con la ex SECyT y continúa con el actual MINCyT, que ha entendido la regulación como un ejercicio de estabilización de las distintas tensiones que acompañan a los nano-objetos (local/global; investigación básica/aplicada; micro/nano; escala/superficie). Ello motivó que finalmente el MINCyT absorbiera la institucionalidad de la FAN y se convirtiera en el epicentro de las redes que coproducen el gobierno nano en Argentina. Para consolidar este dispositivo el MINCyT se apoyó en las distintas iniciativas de la ANPCyT, en la reordenación de los espacios público y privado de las redes de investigación y desarrollo de las N&N, en concentrar la organización de distintas reuniones de expertos y propuestas de mecanismos regulatorios a través del CECTE, en la actividad de difusión y formación que hace la FAN, en fortalecer los procesos de vigilancia y obtención de información clave en el sector, y fundamentalmente en administrar la polisemia de la nano-objetualidad hacia el interior de las redes y a través de los distintos actores clave del sector.

No obstante ello, el gobierno de lo nano en Argentina encierra otras tensiones y desestabilizaciones. Las distintas iniciativas para lograr un observatorio nano interdisciplinario y participativo, para avanzar en la diagramación de códigos de ética y para iniciar una revisión de la eficacia de los marcos normativos vigentes todavía no ha tenido resultados apreciables. De la misma manera, para favorecer la circulación de los nano-objetos, Argentina ha avanzado en la sincronización de sus espacios y redes con la estandarización técnica global, lo cual complejiza el diálogo entre las experiencias aprendidas y los espacios globales. Finalmente, la ciudadanía no se ha involucrado significativamente en el gobierno y en las discusiones derivadas de las NandN.

Todo lo expuesto invita a pensar que la grafía de los nano-objetos aguarda nuevas inscripciones que orienten las prácticas científicas y sociales a una mayor democratización de las N&N en Argentina