Introducción

En el presente año se cumple una década de la promulgación de la Ley N° 18.220 del “Sistema Nacional de Archivos” (SNA) de 20 de diciembre de 2007, conocida también como “Ley Nacional de Archivos” o en su formato más breve y directo: “Ley de Archivos”. Transcurridos estos diez años, parece oportuno resaltar sus postulados, su vigencia, y reflexionar sobre sus principales dispositivos reguladores.

Esta norma jurídica, producto de una sinergia entre Poderes Públicos, Universidad y Sociedad Civil, colmó un vacío legal y puso al Uruguay en el concierto de países que legislaron en esta materia.

Tomando en consideración la labor desarrollada por UNESCO, ha sido ésta la que se ha ocupado de atender los temas vinculados a la información, la documentación y los archivos -con especial énfasis- a partir de la década de los setenta del siglo XX (^{Jardim, 2010}); es desde entonces que, teniendo como referencia el planteo de ^{Delmas y D´Olier (Delmas y D´Olier, 1974}) fueron desarrollados en países de América Latina, los sistemas nacionales de archivos de: Perú (1972/1991),México (1979), Costa Rica (1990) y Brasil (1991), más tarde, seguirían los de Colombia (2000) y Uruguay (2007).

Metodología

Este trabajo, luego de comentar sintéticamente algunos antecedentes y su contexto en el Uruguay, propone analizar los principales postulados de la referida ley, su trascendencia en el ámbito archivístico, de la gestión documental y de la conformación del patrimonio documental de la nación con una visión sistémica.

Seguidamente, comentaremos acerca de la repercusión y alcance de la ley -especialmente- en el ámbito público. Además, aportaremos datos de referencia en materia de jurisprudencia nacional e internacional.

Para terminar, veremos algunas consideraciones finales y subrayaremos el punto de inflexión que marcó esta norma en el tiempo.

El abordaje de este análisis se hará desde una perspectiva archivológica y jurídica, resaltando la interrelación de dos disciplinas pertenecientes al conjunto de las ciencias sociales y humanas.

Legislación Archivística: definición y elementos

En el inicio de este trabajo, corresponde precisar a qué nos referimos cuando hablamos de “legislación archivística”. Implica normas de distinto valor y rango, que contienen disposiciones referentes a:

(^{Vázquez Bevilacqua, 2015}).

Antecedentes y contexto

Una trilogía de leyes y una sinergia interinstitucional

La Ley N° 18.220 del “Sistema Nacional de Archivos” de 20 de diciembre de 2007, la Ley N° 18.331 de “Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data” de 11 de agosto de 2008, y la Ley N° 18.381 de “Derecho de Acceso a la Información Pública” de 17 de octubre de 2008, integran una trilogía de normas que tuvieron un tratamiento parlamentario consecutivo.

Las tres leyes fueron aprobadas en el lapso de un año y medio (2007-2008), teniendo como premisa que, para brindar protección y acceso a los datos personales y a la información pública, es necesario contar con archivos científicamente organizados que permita luego la consulta a los ciudadanos.

La Ley del Sistema Nacional de Archivos es el resultado de una sinergia interinstitucional: Estado, Universidad, Sociedad Civil, teniéndolos como actores que intervinieron en el proceso de elaboración de la norma legal.

Censo-Guía de Archivos a nivel nacional

Un instrumento de descripción de relevancia a nivel nacional lo constituye un Censo-Guía de Archivos, que aporta un conocimiento de la situación archivística útil para la toma de decisiones y la construcción de un sistema nacional de archivos.

Este Censo fue realizado por el Archivo General de la Nación conforme a sucesivos Acuerdos de Cooperación Científica celebrados con la Subdirección General de los Archivos Estatales de España, entre los años 2005 y 2011 (Archivo General de la Nación, 2011). El referido Censo tuvo la declaración de interés nacional de la Presidencia de la República (Resolución N° 1179/005).

A través de este instrumento fue posible identificar más de mil archivos en todo el país, siendo posible acceder a sus datos a través del Portal del Censo- Guía de Archivos de España e Iberoamérica y de la publicación editada por el ^{Archivo General de la Nación (2011}).

Formación profesional universitaria en Archivología

Este nivel de formación en el Uruguay lo tiene, hasta el momento y en forma única, la Universidad de la República a partir del año 1983. Sus egresados datan desde diciembre de 1985 hasta el presente, contabilizando 286 titulados al 31 de diciembre de 2016, de los cuales 75 poseen el grado de licenciatura.

Sobre el detalle de los egresados en archivología en el país remitimos a una investigación y publicación de sus resultados en ^{Vázquez Bevilacqua (Vázquez Bevilacqua, 2016}).

Ley 18220: Trámite parlamentario

En general, el anteproyecto de ley en un todo fue moldeado y consensuado -previamente- en los ámbitos: profesional, académico, de la administración y parlamentario, lo que agilizó su sanción legislativa.

La secuencia del trámite parlamentario -y posterior- fue la siguiente:

Cabe precisar que, el texto íntegro de la Ley original no ha sufrido modificaciones hasta el presente.

Postulados y disposiciones de la Ley: texto, contexto, análisis

La Ley 18220 fue sancionada, por unanimidad de ambas Cámaras legislativas, bajo la premisa de ser una “ley marco”, de ahí su brevedad que resume en tan solo siete artículos sus principales postulados y disposiciones, el artículo octavo -y final- establece las derogaciones de precepto.

Pasaremos ahora a detenernos, puntualmente, en cada uno de los componentes del articulado.

Artículo 1º. (Fin).- Es deber del Estado la conservación y organización del Patrimonio Documental de la Nación y de los documentos de gestión como instrumentos de apoyo a la administración, a la cultura, al desarrollo científico y como elementos de prueba, garantía e información.

La administración pública deberá garantizar a sus archivos las condiciones necesarias, en cuanto a edificios y equipamiento, de acuerdo a especificaciones técnicas. (Ley 18220)

Este primer artículo resume el fin de la ley, relativo a la preservación, conservación -desde el punto de vista material- y a la organización documental -desde el punto de vista intelectual y científico-; introduce una preocupación y ocupación primera que es la concerniente al patrimonio documental de la nación. Por otra parte, nos introduce la idea de “documento” y en particular utiliza el término “documento de gestión” -siguiendo a Manuel ^{Vázquez Murillo (Vázquez Murillo, 2008})² procurando poner el acento en el inicio del ciclo vital de los “documentos de archivo” -este último, término avalado y recogido en forma casi unánime por la literatura archivística iberoamericana-. Asimismo, aporta una idea instrumental de los documentos donde se soporta la administración, la cultura y la ciencia. Medular es el aporte de estos documentos como prueba, fe, garantía e información para el ejercicio de los derechos ciudadanos. Por último, luego de hablar del “contenido” de los archivos, nos habla del “continente” y los requerimientos necesarios de edificios y equipamiento apropiados a tal fin.

Artículo 2°. (Conceptos).- Se considera:

A) Archivo: conjunto orgánico de documentos, reunidos por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas en el ejercicio de sus funciones.

B) Documento de archivo: testimonio material de un hecho o acto, de cualquier fecha o forma, registrado en cualquier soporte, producido o recibido por persona física o jurídica en el desarrollo de su actividad. (Ley 18220)

El segundo artículo aporta dos conceptos, dos términos, centrales a la hora de hablar de archivos o de archivología y su objeto de estudio disciplinar: el concepto de archivo y el concepto de documento de archivo, siguiendo el Diccionario de Terminología Archivística (1995) -en su versión española- y autores reconocidos de la archivología científica.

En cuanto a la terminología archivística será el decreto reglamentario el que aporte un glosario más extenso y rico en significados propios de la disciplina archivológica.

Asimismo, para abordar estos conceptos desde una perspectiva archivística, histórica y jurídica, sugerimos consultar a ^{Fuster Ruiz (Fuster Ruiz, 1999}).

Artículo 3º. (Objeto).- Regular la función archivística a nivel nacional entendiendo por tal la actividad realizada por órgano competente para garantizar la salvaguarda de los archivos públicos y privados que constituyen el Patrimonio Documental de la Nación. (Ley 18220)

En un tercer aspecto, la ley nos habla de su objeto, que ha sido precisamente regular la “función archivística”. Este concepto de función archivística³, tan caro a la archivología, podemos compararlo en su relevancia al concepto de función notarial, esencial al notariado en su ejercicio profesional. Por otra parte, nos aporta el alcance de esta regulación, que será a nivel nacional y que tendrá un órgano competente -el Archivo General de la Nación, rector del Sistema Nacional de Archivos- y menciona también el alcance en dos ámbitos -público y privado-, sobre los archivos privados nos detendremos más adelante (véanse el artículo 6° de la Ley y el apartado “Un Sistema Nacional de Archivos en construcción”). Finalmente, reitera su preocupación que se detiene en la salvaguarda del patrimonio documental de la nación.

En una visión más personal, este artículo tercero es el que me permite disentir con el legislador a la hora de caratular o denominar la presente ley que nos ocupa, pues lo hizo en un formato un tanto breve al expresar “Sistema Nacional de Archivos”; por el contrario, entiendo que debió denominarla como Ley de “Regulación de la función archivística y creación del Sistema Nacional de Archivos”, o Ley de la “Función archivística y Sistema Nacional de Archivos” como ha sido mencionada o referida posteriormente (^{Vázquez Bevilacqua, 2015}). Esta visión, para tranquilidad, fue recogida luego en la reglamentación de la ley a través del Decreto 355/012.

Artículo 4º. (Ámbito de aplicación).- El alcance de este derecho obliga a todos los órganos y organismos públicos, sean estatales o no estatales. (Ley 18220)

El artículo cuarto, en pocas palabras, pero con una visión de amplia e integradora dimensión, nos establece el conjunto de instituciones públicas alcanzadas por la presente ley, que comprende: los tres Poderes del Estado; los organismos autónomos: Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas; los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados (incluye organismos de la educación, de la seguridad social, de la salud, las empresas industriales y comerciales del Estado, los bancos públicos, la Fiscalía General de la Nación y otras entidades oficiales); los Gobiernos Departamentales y Municipios locales; y las personas de derecho público no estatal (a vía de ejemplo podemos mencionar las cajas paraestatales de jubilaciones y pensiones). Esta categoría de personas públicas no estatales, había pasado inadvertida en los textos del anteproyecto de ley, siendo corregida la redacción de este artículo en el ámbito de tratamiento de la Comisión de Educación y Cultura de la Cámara de Senadores (véase Proyecto sustitutivo de 13 de junio de 2007).

Este artículo cuarto, fue uno de los pocos modificados en la etapa de tratamiento parlamentario.

Artículo 5º. (Órgano rector).- El Archivo General de la Nación, dependiente del Ministerio de Educación y Cultura, será el órgano rector de la política archivística nacional tendiente a: normalización, diseño y ejecución de las políticas y asesorar en la gestión documental y archivística. (Ley 18220)

El artículo quinto, establece quién es el órgano rector: el Archivo General de la Nación (AGN) perteneciente al Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Y además, asume una política pública expresa en materia de gestión documental y archivística, en lo referente a normalización, diseño, ejecución y asesoría.

En cuanto a normalización, el AGN conformó un grupo de trabajo interinstitucional que -con el aporte y revisión de expertos internacionales⁴ que colaboraron con su experiencia y visión-, elaboró la ^{Norma Uruguaya de Descripción Archivística (Norma Uruguaya de Descripción Archivística, 2016}) (NUDA; AGN, Resolución N° 016/2016), siguiendo los estándares internacionales fijados por el Consejo Internacional de Archivos con sede en París. En materia de diseño y ejecución de políticas, el AGN ha brindado directrices en gestión y evaluación documental y de buenas prácticas en archivos, a través de seminarios y cursillos y de ediciones en soporte papel y accesibles electrónicamente en el sitio web; y, por último, respecto de asesorías archivísticas a instituciones, desde el momento de entrada en vigencia de la ley, el AGN ha desarrollado las mismas (véanse Memorias Anuales en línea).

Artículo 6º. (Sistema Nacional de Archivos).- Se crea el Sistema Nacional de Archivos que estará compuesto por el conjunto de Archivos Públicos del Uruguay y los privados que se integren a él, con el solo objetivo de posibilitar la normalización de los procesos archivísticos.(Ley 18220)

Sobre el final del texto legal, en su artículo sexto, aparece la disposición central objeto de la denominación de la ley, la creación del Sistema Nacional de Archivos, aspiración de significación en el camino del desarrollo archivístico de un país. La composición de este Sistema está dada -con carácter obligatorio- para los archivos del ámbito público (téngase presente el artículo 4° de la ley), y -con carácter optativo- para los archivos privados. La ley marca un objetivo sustancial en la creación de este Sistema Nacional de Archivos: posibilitar la normalización de los procesos archivísticos.

La integración de este Sistema Nacional de Archivos en el Uruguay está determinada por el régimenpolítico-administrativo dado por la Constitución de la República (1967), de carácter republicano y unitario, con una marcada descentralización a nivel territorial -gobiernos departamentales- y por servicios -entes autónomos y servicios descentralizados-.

A los efectos de conocer, en una primera visión, los integrantes del Sistema Nacional de Archivos, remitimos al Censo-Guía de Archivos de Uruguay (2005-2011), publicación disponible en el sitio web del AGN, y al Portal del Censo-Guía de Archivos de España e Iberoamérica (en línea).

Artículo 7º. (Profesionalización).- A los efectos de garantizar la conservación y la organización de los documentos se propenderá a la profesionalización del personal responsable de los archivos. (Ley 18220)

Como última disposición de relevancia, el artículo séptimo introduce el concepto de profesionalización en los archivos. Desde mi entender, esta disposición involucra dos aspectos: 1) la formación técnico-profesional universitaria de los egresados en archivología⁵; y 2) el reconocimiento profesional del Archivólogo en la vía legislativa, aspecto aún pendiente de concreción.

No puedo dejar el análisis de este artículo, sin detenerme en el lenguaje y en particular en un giro utilizado por la ley en este artículo al expresar “se propenderá (…)”, giro, un tanto, criticado. De acuerdo al Diccionario de la RAE (Real Academia Española, 23° ed.), “propender” significa: “(…) tender a algo”; a la luz de esta acepción parece, por lo menos, correcta la utilización del verbo en tanto procura “tender” a requerir una formación profesional al personal responsable de los archivos (véanse artículos 6° y 13° del Decreto reglamentario). Otra circunstancia es que el término empleado refleje adecuadamente la idea a expresar y sea coincidente con el espíritu de sus redactores iniciales. En principio, entiendo que el término sería válido al momento de la sanción de la ley.

Por su parte, los artículos 6° y 13° del Decreto 355/012 (reglamentario de la ley), establecen como requerimiento el título universitario de archivólogo a quienes ocupan la dirección técnica en gestión documental y archivo dentro de las instituciones, un paso más en procura de la profesionalización que se aspira.

Artículo 8º. (Derogaciones).- Derógase toda norma que se oponga a la presente ley. (Ley 18220)

Para finalizar el análisis del articulado, cabe mencionar que el texto del proyecto original contenía nueve artículos, siendo el noveno el correspondiente a las derogaciones, y el octavo establecía el acceso a los archivos. En el trámite parlamentario, el legislador entendió que por estar en proceso de discusión el proyecto de ley de acceso a la información pública, debía retirarse el artículo octavo original del proyecto de ley de archivos.

Este aspecto debe ser explicado a nivel internacional, pues en más de una ocasión he sido consultado acerca de por qué la ley uruguaya de archivos no incluyó la temática del acceso en su articulado. La respuesta es la misma: la previó, pero quedó pospuesto por estar en tratamiento un proyecto de ley específico en materia de acceso -más tarde: Ley 18381-. Por su parte, esta Ley de Acceso, en su artículo 6° establece la responsabilidad de los sujetos obligados de mantener “archivos organizados” para cumplir el pleno ejercicio del “derecho de acceso”; además, estos aspectos están mencionados en los artículos 4° (literal A), 10° y 14° de la Ley 18331 de Datos Personales.

Sobre la interdependencia de las leyes de archivos, de acceso y de transparencia -en particular el caso español-, remitimos a un interesante trabajo presentado en las Primeras Jornadas de Archivos de la Fundación Olga Gallego, a cargo de un catedrático gaditano de derecho administrativo (^{Fernández Ramos, 2015}).

En suma

La Ley Nacional de Archivos en Uruguay constituye una “ley marco” que, como queda demostrado, contiene un cúmulo relevante de disposiciones que, fiel al espíritu del anteproyecto, pueden desarrollarse sus contenidos por vía de reglamentación en el entorno de un mundo dinámico donde la constante es evolución y cambio permanente. Éste y otros aspectos del entonces proyecto de ley, fueron destacados en su oportunidad por la presentadora del proyecto y miembro informante, senadora Margarita Percovich.

Esta ley que nos ocupa-y su reglamentación-, nos plantean un escenario que se proyecta en extensa duración, a tener presente:

(^{Vázquez Bevilacqua, 2015}).

Por su parte, en lo referente a la elaboración de un Anteproyecto de ley de regulación del ejercicio profesional del Archivólogo, fue redactada una primera propuesta por parte de un Grupo de Trabajo (^{Asociación Uruguaya de Archivólogos, 2009}). Actualmente, las autoridades de la Asociación están procurando reimpulsar el reconocimiento legal de la profesión con la elaboración de un nuevo anteproyecto, que tiene como base y antecedente el anterior ya mencionado.

En otro orden, cabe señalar que, en la medida que Uruguay tuvo como referencia las legislaciones archivísticas a nivel comparado -en especial en el contexto iberoamericano-, donde estuvieron presentes las de: España, Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Venezuela, actualmente otros países observan nuestra legislación en los procesos de estudio y construcción de normativa legal. Podemos señalar el caso de Chile, que se encuentra en proceso de rediseño de su institucionalidad cultural y patrimonial, previendo la creación de su Sistema Nacional de Archivos⁶ teniendo una particular referencia en la Ley Nacional de Archivos uruguaya.

Un Sistema Nacional de Archivos en construcción

Siguiendo al doctor Pedro López Gómez(⁷), un sistema archivístico comprende: órganos (administrativos, técnicos, consultivos), normas de procedimiento (leyes, reglamentos, normas técnicas) y medios (recursos humanos, locales y equipamiento, presupuesto financiero). Por su parte, será el Real Decreto N° 1708/2011 del “Sistema Español de Archivos”, el que nos aporte un concepto breve y completo acerca de un sistema archivístico: “conjunto de normas reguladoras, así como de órganos, centros y servicios competentes en la gestión eficaz de los documentos y de los archivos”.

El Sistema Nacional de Archivos en Uruguay y su Ley -aún hoy- se encuentra en proceso de implementación, en tanto, podemos caracterizar a este Sistema como: “un sistema en construcción”; ligado a las características de la cultura organizacional -del Estado, la Administración y sus instituciones-, el grado de conciencia archivística -medida en el nivel de atención y cuidado de sus documentos y sus archivos-, el destino de recursos materiales y humanos y la preocupación y ocupación por la preservación del patrimonio documental.

El sector público, integrante de este Sistema, es actor y destinatario -más que relevante- del mismo. Las múltiples solicitudes de asesoramiento técnico al Archivo General de la Nación, la designación de referentes en materia de gestión y evaluación documental de una importante cantidad de instituciones públicas-ante el AGN y la Comisión de Evaluación Documental de la Nación (Decreto 355/012; Decreto 070/015; MEC, Resolución M-240/14 de 07/03/2014)-,la incorporación de archivólogos en un número creciente, así como el desarrollo de capacitaciones para el personal involucrado en la gestión documental y de los archivos, son testimonio de este proceso de implementación y revela que las instituciones del ámbito público se han involucrado en el cumplimiento de la Ley y de su decreto reglamentario.

A vía de ejemplo, podemos mencionar:

- AGESIC y el Banco Central del Uruguay, han celebrado convenios de cooperación interinstitucional con el Archivo General de la Nación. La primera, además designó sus representantes en la Comisión de Evaluación Documental de la Nación (véase Resolución N° 004/2013); y el segundo, ha desarrollado un sistema de gestión documental con apoyo técnico del AGN (véase Resolución N° D-307-2013).

- La Dirección General Impositiva -en el llamado a Licitación Pública N° 11/2016-, ha incluido dentro del capítulo de legislación vigente, la Ley 18220 y su decreto reglamentario y ampliatorio, así como especificaciones técnicas y la obligatoriedad de contar con personal profesional a cargo (véase Pliego en el apartado de “Fuentes documentales” de este trabajo).

- El Tribunal de Cuentas -en una comunicación a la Asamblea General- sobre el mantenimiento de una observación del gasto a una Empresa pública del Estado, entre sus argumentaciones manifiesta el incumplimiento de la Ley 18220 y su Decreto reglamentario 355/012 frente a la eliminación no autorizada de documentación de procesos licitatorios (véanse Oficio del Tribunal de Cuentas en el apartado de “Fuentes documentales” y Resolución de 16 de diciembre de 2015 en el apartado de “Normas”).

Un elemento que debemos destacar, es el interés demostrado por instituciones del interior del país, con las que el AGN ha procurado dialogar y apoyar en la medida de las posibilidades. Sin este elemento, el Sistema no alcanzará una dimensión: “Nacional”.

En el ámbito privado, el Sistema -siguiendo las líneas trazadas en las legislaciones archivísticas a nivel comparado-, incluye la posibilidad de integrarse a él. No obstante, aún sobre este aspecto es necesario producir una mayor reglamentación que involucre e incentive a los archivos privados en el desarrollo archivístico nacional. Cabe mencionar, que la doctora Nuri ^{Rodríguez Olivera (Rodríguez Olivera, 2013}), en un trabajo sobre actualización normativa comercial se detiene en el Decreto 355/012 y la Ley 18220 señalando la regulación de la función archivística, la rectoría del Sistema Nacional de Archivos por parte del Archivo General de la Nación y la normativa en materia de acceso a los archivos, establecida en observancia a las leyes de protección de datos personales y de acceso a la información pública.

Los grandes volúmenes documentales producidos en empresas e instituciones del sector privado, representativas del quehacer nacional, deben tenerse presente a la hora de su preservación para las futuras generaciones, como parte integrante del Patrimonio Documental de la Nación, en atención a su carácter testimonial y de fuentes para la investigación.

Leyes de Archivos en la jurisprudencia⁸

Algunas consideraciones finales

Desafíos en el escenario nacional actual

Es necesario tener presente los principales desafíos que marca la legislación vigente en el Uruguay, la Ley Nacional de Archivos y su decreto reglamentario, a saber:

- Fortalecimiento del Archivo General de la Nación como órgano rector de la política archivística a nivel nacional;

- Implementación del Sistema Nacional de Archivos (en proceso);

- Instalación de la Comisión de Evaluación Documental de la Nación (actualmente en funcionamiento);

- Concientización, en los diferentes niveles de gobierno, de la necesidad del desarrollo de una política de evaluación documental a nivel nacional (en proceso);

- Ampliación y reestructuración del presupuesto y la estructura organizativa del Archivo General de la Nación, para concretar la puesta en práctica de los nuevos cometidos;

- Promoción de la creciente necesidad de Archivólogos formados en el nivel universitario;

- Regulación del ejercicio profesional del Archivólogo mediante sanción parlamentaria (ley);

- Capacitación de los recursos humanos vinculados a las funciones de administración documental y archivo.

(^{Vázquez Bevilacqua, 2015}).

Los archivos generales/nacionales de un país están llamados a ser piedra angular de la preservación del Patrimonio Documental de la Nación (Casas de Barrán, 2013).Estas instituciones archivísticas -en numerosos casos- orientan las políticas archivísticas y los sistemas nacionales de archivos de su respectivo país, en una estructura institucional que crea, regula y obliga, procurando brindar un adecuado servicio a los ciudadanos en aplicación del marco legal vigente en materia de: archivos, datos personales y acceso a la información (^{Vázquez Bevilacqua, 2014}).

A modo de conclusión

En tanto la ley de creación del Archivo General de la Nación -en el segundo cuarto del siglo XX- marcó un antes y un después en materia de avance de legislación archivística en el país (Ley 8015, 1926), en el comienzo del siglo XXI el punto de inflexión en el Uruguay está marcado por la ley de regulación de la Función Archivística y la creación del Sistema Nacional de Archivos (Ley 18220, 2007).

Así el estado de situación, continúa el proceso de construcción e implementación de un sistema archivístico nacional en el Uruguay