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1.Introducción
Uruguay ha sido caracterizado como una democracia estable junto a un sistema de partidos fuertemente institucionalizado y nacionalizado (Buquet y Piñeiro, 2014; Chasquetti y Buquet, 2004; Jones y Mainwaring, 2003). Su estructura jurídica es de tipo unitaria, con 19 departamentos (segundo nivel de gobierno) y 125 municipios (tercer nivel) (Freigedo y Marzuca, 2024).
En los últimos años ha impulsado una agenda de descentralización que requiere del desarrollo de nuevas capacidades estatales en las unidades subnacionales de gobierno. Esta agenda requiere desarrollar, aún dentro de un Estado unitario, nuevas relaciones intergubernamentales (RIG), las que se han implementado con diversas características en cada campo de política pública (Freigedo et al., 2019).
Siguiendo a Lowatcharin et al. (2019), se entiende por RIG al conjunto de actividades relevantes producidas en la interacción entre todas las unidades gubernamentales de distintos tipos y niveles. En este trabajo se hace foco en las relaciones verticales entre gobierno nacional y gobiernos departamentales (intendencias).
Los gobiernos subnacionales han cobrado relevancia como ámbitos especializados en la resolución de nuevos problemas en la agenda global del desarrollo (Lowatcharin et al., 2019). Afrontarlos supone nuevas lógicas de RIG, lo que implica pasar de modelos jerárquicos donde el gobierno central monopoliza la toma de decisiones y los recursos, hacia una lógica matricial de responsabilidades compartidas (Agranoff, 2007).
En este contexto, este artículo estudia cómo inciden las RIG sobre las capacidades estatales de las intendencias de Uruguay para diseñar e implementar políticas públicas en el marco de sus competencias. La pregunta es: ¿bajo qué condiciones las intendencias implementan modalidades de gestión discrecionales, tradicionales, o en cambio, logran avanzar hacia modelos orientados por lógicas de gobernanza?
Si bien el concepto de gobernanza es bastante amplio (Villanueva, 2014; Martínez i Coma, 2006), en este trabajo se hablará de gobernanza local para referirse a los modelos de gestión subnacional que abren canales de participación del sector privado y la sociedad en la toma de decisiones y que implementan criterios de nueva gestión pública orientados por resultados (Rosales, 2004; Huete García, 2010).
Se plantea que las RIG generan incentivos para que las intendencias adopten distintos modelos de gestión. ¿Por qué las RIG incidirían en la dirección de la gobernanza local? La respuesta se encuentra en tres argumentos fundamentales a los que este artículo intenta aportar evidencia empírica. El primero es que las RIG actúan por campos de políticas (issues). El segundo es que en el marco de esas políticas se desarrollan variados tipos de instrumentos de gestión intergubernamental. Y el tercero, es que, en función de la capacidad de articular eficazmente esos instrumentos, las RIG pueden generar incentivos sobre los modelos de gestión de los niveles inferiores de gobierno.
Para responder la pregunta se desarrolla un análisis comparativo entre dos intendencias (Paysandú y Cerro Largo) en dos issues de políticas: a) ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, y b) políticas sociales. Como resultado se obtienen efectos diferenciados según RIG sobre los modelos de gestión de ambas intendencias.
A continuación, se presenta la pregunta y el argumento principal. Luego se desarrolla la conceptualización. Seguidamente se describe la metodología. Finalmente se presentan los resultados de la comparación y los principales hallazgos del trabajo.
2. Conceptualización
2.1. Capacidades estatales subnacionales y modelos de gestión de las intendencias
Las capacidades estatales subnacionales se definen aquí como los atributos políticos, administrativos y técnicos del gobierno subnacional (en este caso de las intendencias) para diseñar e implementar políticas públicas en el marco de sus competencias. Esta definición se aplica a escala del gobierno y del aparato administrativo con respecto a las habilidades de gestión de políticas públicas (Mazzuca, 2012; Mizrahi, 2004; Repetto, 2007). En este nivel de análisis, las capacidades se entienden como atributos para actuar y no como desempeño (Rosas Huerta, 2008). Son capacidades entendidas como atributos que asumen los sistemas de autoridad, organización, recursos humanos y materiales del gobierno subnacional, puestos al servicio de la gestión de las políticas públicas (Bertranou, 2015; Casa y Narbondo, 2013; Pereyra y Montes, 2022).
A partir de esta definición se distinguen dos componentes de capacidades estatales subnacionales. En primer lugar, las capacidades político-institucionales, que expresan la modalidad que asume la relación entre el gobierno y el sector privado en el proceso de toma de decisiones. Especialmente, la capacidad de conducción y el grado de autonomía en relación a los intereses particulares (Evans, 2012). Estas capacidades pueden asumir tres lógicas predominantes:1) particularistas; 2) jerárquicas; y 3) estratégicas. Las particularistas significan altos niveles de discrecionalidad en la toma de decisiones. Las jerárquicas suponen verticalidad del tipo top-down, en un contexto de mayor aislamiento con respecto a los actores externos. Las estratégicas requieren mayor horizontalidad, colaboración y negociación con los actores privados (Martínez i Coma, 2006; Villanueva, 2014). Los atributos político-institucionales pueden agruparse en los siguientes indicadores: a) los sistemas de planificación estratégica, b) los sistemas de participación, y c) los canales de interacción con la sociedad civil y el mercado.
En segundo lugar, las capacidades técnico-administrativas, que expresan el grado de coherencia interna, adaptabilidad y eficiencia del cuerpo burocrático en la implementación de las políticas (Repetto, 2007; Villanueva, 2014; Narbondo, 2014). Estas capacidades pueden asumir tres lógicas predominantes: 1) informales; 2) procedimentales; y 3) orientadas por resultados. Son informales cuando la base legal de la organización es débil y predomina la legitimidad personal antes que legal; son procedimentales cuando hay mayor formalización de la organización de acuerdo a normas y procedimientos; mientras que las lógicas orientadas por resultados suponen mayor innovación organizacional, flexibilidad, y adopción de criterios de eficiencia. Los atributos técnico-administrativos pueden agruparse en los siguientes indicadores: a) la organización funcional, b) los sistemas de recursos humanos y c) los instrumentos de financiamiento.
De la combinación entre ambos componentes surgen tres modelos de gestión típicos: 1) discrecional; 2) burocrático; y 3) gobernanza local (ver tabla 1).
Tabla 1: Capacidades estatales subnacionales para las políticas públicas y Modelos de gestión aplicados a las intendencias de Uruguay
Fuente: elaboración propia.
Como se aprecia en la figura anterior, se trata de una tipología conceptual que arroja tres tipos ideales, con un polo negativo expresado por el modelo Discrecional (MD); un polo positivo que es el modelo de la Gobernanza Local (MGL), y un tipo intermedio que es el modelo Burocrático (MB).
El modelo I es compatible con las lógicas pre-modernas y patrimonialistas (Weber, 1944; Giraudy et al. 2020). El modelo II se asocia al tipo burocrático-weberiano (Weber, 1944). Finalmente, el modelo III de Gobernanza Local se caracteriza por la adopción de criterios típicos de la nueva gestión pública y de la gobernanza (Calame y Talmant 2001; Martínez i Coma, 2006; Villanueva, 2015).
Se incluyen cuatro modelos híbridos como subtipos disminuidos, en la medida que no reúnen la totalidad de los atributos de cada tipo ideal. Asimismo, se incluyen dos modelos denominados «neo-clientelares» que advierten sobre el riesgo de la captura del Estado por parte de actores particulares, tanto internos como externos, en consonancia con prácticas neo-patrimonialistas o de patronazgo (Giraudy et al., 2020; Panizza et al., 2022).
2.2. Relaciones intergubernamentales y sus efectos sobre las capacidades estatales subnacionales
Las RIG pueden definirse como el conjunto de actividades relevantes producidas en la interacción entre todas las unidades gubernamentales de distintos tipos y niveles (Lowatcharin et al., 2019). Se identifican varios tipos de interacción; verticales, entre niveles superiores e inferiores (típicamente entre el gobierno central y las unidades subnacionales); interacciones entre unidades del mismo nivel (consorcios, redes, concejos); interacciones por sectores de políticas; relaciones entre unidades centrales y de línea; entre otras. Todas ellas implican el desarrollo de instrumentos de gestión intergubernamentales que pueden admitir diversos grados de formalidad o informalidad (Agranoff, 2007; Jordana, 2001; Phillimore, 2013).
Jordana (2001) distingue entre RIG formales e informales dependiendo del grado de formalización existente en las interacciones a nivel de las siguientes dimensiones: a) procedimientos de asignación de competencias (transparentes vs. difusos); b) mecanismos de coordinación (toma de decisiones formalizadas vs. ámbitos informales); c) resolución de conflictos (ámbitos neutrales con capacidad de resolución vs. preeminencia de la negociación política); d) régimen de distribución de los recursos (orientados por objetivos de compensación territorial vs. resultantes de la negociación entre partidos); f) mecanismos de financiación y asignación de recursos fiscales (transparentes y basados en normas vs. difusos y ad hoc).
Asimismo, las RIG operan en un ámbito, arena o sector de política pública (policy issue). Como los gobiernos centrales tienen objetivos sectoriales de políticas, buscan influir en las unidades subnacionales para alinear los recursos a los fines perseguidos. Necesitan, por tanto, impulsar las capacidades políticas y técnicas subnacionales como estrategia corporativa para una mayor efectividad de las políticas sectoriales implementadas (Aguilar Villanueva, 2014; Grin, 2022).
En esta perspectiva Philmore (2013) distingue las siguientes interacciones: a) interacción vertical entre niveles de gobierno (nacional, local); b) interacción horizontal (redes, regiones, ámbitos de coordinación territorial); c) dimensión sectorial, que estudia las interacciones entre los niveles de gobierno en una política pública o sector (gabinetes, comisiones sectoriales); y d) mecanismos formales o informales de la interacción (existencia/inexistencia de estatutos, procedimientos, criterios formalizados).
Como en el análisis de cada política pública, el factor contextual es clave para entender el proceso y su dirección. La RIG puede requerir, para que la política pública sea eficaz, un mayor grado de flexibilidad. Si la RIG es rígida, aunque sea formal, puede no resultar efectiva. De ahí la importancia de las relaciones informales entre funcionarios políticos y técnicos de los distintos niveles.
Por último, un aspecto relevante de las RIG son los instrumentos de gestión intergubernamentales. Agranoff (2007) identifica los siguientes tipos: 1) dispositivos económicos (impuestos, subsidios, transferencias, prestamos, proyectos, adquisiciones); 2) orientaciones legales (leyes, regulaciones, reglas, requisitos de programas, acuerdos de cooperación); 3) prácticas administrativas (estándares y metas de programas, contratos intergubernamentales, intercambio de personal, autoridades especiales, auditorías, programas de desempeño negociados) y 4) órganos políticos intergubernamentales (consejos, comisiones, reuniones sectoriales, asociaciones de gobiernos, canales de los partidos políticos). La implementación de estos instrumentos supone la interacción entre funcionarios técnicos y políticos de los distintos niveles. Estos mecanismos en la medida que estén bien articulados pueden favorecer no solo la complementariedad sino la integralidad de las políticas públicas tornándolas más eficientes (Cunill-Grau, 2014).
2.3. Esquemas fuertes y débiles de RIG y sus efectos sobre los modelos de gestión subnacional
En este trabajo las RIG son entendidas como el conjunto de interacciones relevantes entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, incluidas las normas formales e informales, que dan lugar a ámbitos de toma de decisiones sobre cuestiones sustantivas como la distribución y asignación de competencias, recursos fiscales y mecanismos de control y supervisión, en los distintos issues de políticas públicas.
Esta definición operacional posibilita a) identificar los ámbitos y normas que dan lugar a interacciones relevantes entre niveles de gobierno; b) ordenar estas interacciones de acuerdo a las políticas públicas sectoriales en el marco de una distribución estatal del trabajo; c) analizar los actores, recursos, reglas (formales e informales) e instrumentos (legales, económicos, políticos, administrativos), dentro de cada issue de política, y estudiar su incidencia sobre las capacidades político-institucionales y técnico-administrativas de los gobiernos subnacionales.
De este modo, se pueden definir teóricamente dos tipos ideales de RIG:
1) RIG fuertes, altamente formalizadas, que generan competencias concurrentes, prevén mecanismos formales de financiación, poseen alto grado de retroalimentación de los instrumentos de gestión intergubernamental, y donde el ejercicio de las relaciones informales vehiculiza los objetivos de políticas.
2) RIG débiles que son altamente informales, no generan concurrencia de competencias ni mecanismos de financiamiento formales, tienen poca o nula retroalimentación entre los instrumentos de gestión intergubernamental, y, en consecuencia, dejan amplio margen para las relaciones informales entre funcionarios de ambos niveles de gobierno.
Se espera que la primacía de los procedimientos formales en la asignación de competencias y recursos fiscales, unido a una alta complementariedad de los instrumentos de gestión intergubernamentales, genere incentivos para que los niveles inferiores actúen estratégicamente orientados por objetivos de políticas al mismo tiempo que promuevan capacidades técnico-administrativas orientadas por resultados (ver tabla 2).
Tabla 2: Lógicas de RIG imperantes y sus efectos esperados sobre las capacidades estatales subnacionales
Fuente: elaboración propia.
En suma, RIG fuertes hacen que la descentralización de funciones sea acompañada de dotación de recursos fiscales hacia los gobiernos subnacionales, de modo de fortalecerlos antes que debilitarlos (Falleti, 2005). Así, los incentivos para la gobernanza local subnacional aumentan, siempre que las políticas sectoriales tengan vocación estratégica y participativa, a la vez que ofrezcan posibilidades de fortalecer los recursos organizativos, humanos y materiales de los gobiernos subnacionales.
Finalmente, no solo es necesario que la descentralización de funciones y competencias esté acompañada de recursos económicos, sino también de una alta complementariedad entre los diversos instrumentos de RIG, incluidas las relaciones informales entre funcionarios técnicos y políticos, de modo que el gobierno central favorezca la adaptabilidad de las capacidades subnacionales en el marco del proceso de descentralización.
2.4. Incidencia de variables políticas y socioeconómicas
¿Qué otros factores además de las RIG inciden sobre las capacidades estatales subnacionales? Un primer conjunto de factores puede agruparse bajo la variable Sistema de partidos y contexto político. Los factores políticos como los sistemas de partidos y los patrones de competencia surgen en la literatura en relación a la preocupación por evitar, combatir o minimizar el patrimonialismo (Mazzuca, 2021; Weber, 1944). En particular, la modernización estatal requiere superar los resabios feudales y la administración patrimonial basada en la legitimidad personal del jefe, para lo que sistemas de partidos más competitivos y élites que alternen en el ejercicio del gobierno local aparecerían como facilitadores de la modernización (Melo, 2010; Došek, 2019; Giraudy et al., 2020; Carneiro, 2009).
Un segundo conjunto de factores de incidencia puede agruparse dentro de la variable Desarrollo humano y contexto socioeconómico. En primer lugar, se destacan las variables económicas, puesto que la capacidad de la organización subnacional de acceder a recursos impacta directamente sobre la dimensión del financiamiento. Ello suele asociarse al nivel de riqueza, la escala poblacional y territorial, la diversificación y especialización productiva, la competitividad regional y su inserción en el mercado global, la fase expansiva o recesiva del ciclo económico en un momento determinado, entre otros factores (Batty y Cole, 2010; Caragliu et al., 2011, 2011; Coaffee, 2010). También es relevante el stock de confianza y capital social presentes en una sociedad y territorio determinados (Ostrom y Ahn, 2003; Putnam, 1993).
3. Argumento
Aunque en Uruguay el gobierno nacional concentra la mayoría de los recursos y servicios públicos, incluida la educación, la salud y la seguridad pública, las intendencias han incrementado sus competencias y atribuciones en diversas áreas, tanto en la provisión de nuevos servicios como también en la coordinación y articulación de las políticas nacionales en el territorio. (Laurnaga y Guerrini, 1994; Magri, 2003, Milanesi et al., 2018; Carneiro et al. 2019).
En este contexto, ¿por qué esperar que las RIG incidan sobre los modelos de gestión de las intendencias? El argumento principal reposa sobre las características que asume en general el diseño institucional en Uruguay: a) la estructura unitaria y centralizada del Estado (Arocena, 2008; Eaton, 2004), b) el sistema presidencialista en el nivel nacional con iniciativa privativa del presidente en materia presupuestal (Buquet et al., 1998)1; c) el sistema de partidos institucionalizado y nacionalizado en torno a dos grandes bloques (Buquet y Piñeiro, 2014); y d) el sistema de gobierno departamental en extremo desbalanceado a favor del intendente (hiperpresidencialista) (Cardarello y Nieto, 2023; Koolhaas y Rodríguez, 2006). Estas reglas generales rigen para los 19 departamentos y suponen una clara subordinación del nivel departamental al gobierno central.
Sin embargo, cuando se pasa desde una perspectiva general hacia el estudio por campos de políticas, se identifican ámbitos de RIG que inciden particularmente a nivel de cada sector. Dicho de otro modo, no hay una sola RIG sino múltiples lógicas de RIG que inciden en cada departamento dependiendo del campo de política pública en cuestión, por ejemplo, a nivel de políticas sociales, desarrollo sostenible, infraestructura, etc. Los ámbitos de relacionamiento multinivel que se generan dentro de cada política pública pueden favorecer o limitar las lógicas de gestión predominantes de las intendencias.
Si bien existen distintos grados de autonomía departamental (Goinheix y Freigedo, 2021), el gobierno central es quien fija los principales lineamientos de política y controla los recursos económicos a través de los mecanismos de trasferencias (Freigedo y Rodríguez, 2019). Esto le otorga capacidad de incidencia sobre los niveles inferiores de gobierno en el marco del papel que le cabe en la conducción de las políticas sectoriales. En este marco, los distintos tipos de RIG pueden ampliar o reducir el margen de acción y las formas en que los intendentes fijan objetivos de política y asignan recursos materiales y organizacionales para su implementación, impactando así sobre los modelos de gestión de las intendencias.
4. Metodología
4.1. Diseño de la investigación y selección de los casos
Se realiza un análisis comparativo cualitativo entre dos departamentos para contrastar la hipótesis que establece que la RIG fuerte genera efectos sobre los modelos de gestión de las intendencias en la dirección de la gobernanza local, por oposición a la RIG débil que no genera efectos. Para ello se estudian dos departamentos en dos issues de políticas: 1) desarrollo sostenible y ordenamiento territorial (RIG fuerte) y 2) políticas sociales (RIG débil), durante el período 2005-2020.
Se seleccionan dos departamentos que se consideran suficientemente diferentes entre sí en las variables de control (Collier, 1992; Pérez-Liñán, 2010; Sartori, 1994)2: Paysandú (sistema de partidos competitivo3, alto desarrollo humano y alto índice de gobernanza departamental) y Cerro Largo que presenta valores bajos en todas las variables de control. Se estudia en ellos qué papel juegan las RIG a nivel de los dos issues de políticas seleccionados, buscando confirmar que las RIG fuerte genera incentivos en la dirección del MGL, por oposición a la RIG débil (ver tabla 3).
4.2. Operacionalización de la variable dependiente «modelos de gestión de las intendencias»
Los indicadores por componentes y dimensiones de capacidades estatales subnacionales y su relación con los modelos de gestión típicos de las intendencias se puede apreciar en el siguiente cuadro (ver tabla 4).
Tabla 4: Indicadores de Modelos de gestión de las intendencias según componentes y dimensiones de capacidades estatales subnacionales
Fuente: elaboración propia.
Los indicadores se presentan a nivel de la intendencia en general, y pueden aplicarse también a las áreas y unidades de gestión que la integran. Los resultados que se presentan en este artículo se aplican a las unidades organizativas de las intendencias asociadas al ordenamiento territorial y las políticas sociales.
4.3. Operacionalización de la variable independiente RIG
Las dimensiones de análisis a nivel de cada issue estudiado son: 1) distribución de competencias entre los niveles de gobierno; 2) asignación de recursos fiscales para cumplir con la competencia; 3) grado de complementariedad existente entre los diversos instrumentos de RIG dentro de la política; y 4) tipo de relaciones informales emergente entre los niveles de gobierno.
Para poder dar cuenta de estas dimensiones y sus efectos se realizaron 27 entrevistas personales semiestructuradas4 a informantes calificados. La selección de los entrevistados procuró articular diversos criterios: conocimiento experto, experiencia política, pertenencia político-partidaria y origen territorial (ver tabla 5). Se trata de actores de nivel nacional y departamental con alto conocimiento de las políticas públicas estudiadas.
5. Incidencia de las RIG sobre los modelos de gestión de las intendencias
5.1. Caracterización de los issues y su justificación
Los issues seleccionados fueron priorizadas por la agenda del gobierno del Frente Amplio (FA), contaron con alto despliegue territorial y tuvieron impactos sobre las relaciones intergubernamentales (Bidegain et al., 2021).
Con respecto al ordenamiento territorial (OT), el principal hito es la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS) de 2008. Esta ley establece los instrumentos de implementación en el marco de una distribución de competencias concurrente entre el nivel nacional y departamental: directrices nacionales, directrices departamentales, estrategias regionales, planes interdepartamentales y macrorregionales y planes locales. A nivel político tuvo una conducción de alto nivel a cargo de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT). A nivel económico, técnico y administrativo, impulsó convenios con las intendencias para la dotación de recursos materiales, humanos y tecnológicos. Esta simultaneidad de atributos hace que pueda considerarse al OT como un issue donde se implementaron mecanismos fuertes de RIG.
Al contrario, los mecanismos de RIG impulsados a nivel de las políticas sociales fueron débiles. El principal hito de esta política fue la creación del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) en 2005. Aunque el Mides surge con una importante vocación de territorialización e intersectorialidad, los mecanismos de coordinación verticales fueron muy débiles. Tanto las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) como los diversos programas y proyectos que buscaban la participación de las intendencias fueron escasamente institucionalizados, contaron con baja delegación, y muy baja posibilidad de asignar recursos desde el territorio (ver tabla 6).
5.2. Ordenamiento territorial y desarrollo sostenible: RIG fuerte que genera efectos sobre los modelos de gestión de las intendencias en la dirección de la gobernanza local
¿Cómo afecta la RIG fuerte el modelo de gestión de las intendencias? Aunque podría considerarse obvia la participación de las intendencias en la materia del ordenamiento territorial (porque las inversiones y sus impactos están localizadas en una determinada superficie, con su correspondiente marco institucional, sistema de actores, etc.), la política pública jerarquizó el papel de los gobiernos departamentales en la materia. Esto fue plasmado en la LOTDS (2008) al reconocer la concurrencia de la materia, salvaguardando en todo momento la autonomía departamental (Art. 3).
Ahí es donde está el eje central de la ley […]. La concurrencia de competencias lo que hace es neutralizar cualquier conflicto que pueda aparecer porque dice que todos son competentes y deja librado al desarrollo de los instrumentos la resolución de los conflictos que puedan surgir donde todos tienen igual jerarquía. Además, la Constitución es bastante clara en que las intendencias son las que definen dentro de su territorio. Las autonomías para los intendentes son más sagradas que la Constitución. (Entrevista personal, informante calificado del gobierno central).
Un componente central de la estrategia del gobierno nacional para implementar la ley fue la asignación de recursos a través de transferencias con destino directo a las intendencias. Esto se produjo mediante convenios para conformar equipos técnicos, diseñar las unidades de ordenamiento territorial (UOT) e implementar los instrumentos con el apoyo de la DINOT. Se trató de convenios marco de los cuales se desprendían convenios específicos para el desarrollo de los instrumentos. Estos fondos estaban previstos en el presupuesto quinquenal de la DINOT con destino a las intendencias y eran estas las encargadas de administrarlos con el seguimiento de la DINOT.
Entre 2008 y 2020 la DINOT trabajó en el diseño de convenios marcos y específicos con las 19 intendencias para el desarrollo de los instrumentos de OT departamentales y locales. En Paysandú y Cerro Largo se firmaron al menos diez convenios para el desarrollo de estos instrumentos (ver tabla 7).
Tabla 7: Desarrollo de instrumentos de OT vía convenios DINOT/intendencias, período 2009-2020
Fuente: Inventario Nacional de Ordenamiento Territorial, en: https://sit.mvotma.gub.uy/inot/#/inicio
El hecho de disponer de recursos para la contratación de equipos técnicos es altamente valorado por los actores locales, ya que las intendencias no contaban con equipos multidisciplinarios capaces de llevar a cabo todos los requerimientos de la ley.
Éramos cinco en total. Los cargos que venían de afuera (recursos técnicos) que se contrataban por la intendencia eran siempre contratos que financiaba la DINOT. En ocasión del plan de Paysandú se hizo un llamado, y después venía gente de la DINOT. (Entrevista personal, informante calificado del departamento de Paysandú).
Ellos te mandan la plata. Podés contratar técnicos, hacer compras de insumos, sistemas informáticos, foto impresoras, te dan los instrumentos para que vos puedas crecer, además del apoyo continuo, permanente. (Entrevista personal, informante calificado del departamento de Cerro Largo).
La RIG es fuerte en la medida en que puede articular eficazmente instrumentos de gestión políticos, legales, económicos y administrativos. En la dimensión política ya ha sido señalada la voluntad del gobierno central para impulsar la política pública. Esta voluntad se trasladó desde el ejecutivo hacia el legislativo en lo que fue la aprobación de la ley. La ley es el principal instrumento normativo, y esto es central, porque dota a la política pública de una alta formalidad, que obliga y mandata tanto a la DINOT como a las intendencias para el desarrollo de los instrumentos.
Los instrumentos de OT requirieron el desarrollo de protocolos técnicos y administrativos para implementarlos. Estos protocolos contaron con el acompañamiento y la inducción de los técnicos de la DINOT hacia los equipos de las intendencias. Hubo apoyo económico y tecnológico propiciado por los convenios antes mencionados. Asimismo, hubo simultaneidad y coordinación con proyectos de desarrollo que eran impulsados por otros organismos como la OPP, o el MGAP, por citar algunos. Todo ello redundó en una alta complementariedad de los diversos instrumentos que confluyó positivamente para el fortalecimiento de las capacidades de las intendencias en la materia.
Los instrumentos de ordenamiento son ley departamental que en definitiva rige para todas las actividades en el territorio. En transporte, industria y demás cuando desarrollan sus políticas tienen que verificar que haya una coherencia. Y para eso hay mecanismos según el caso que se han desarrollado, más o menos efectivos, de intercambio de información. El más efectivo de todos es la combinación, en los grandes proyectos de infraestructura, con los permisos ambientales (Entrevista personal, informante calificado del gobierno central).
Los actores destacan asimismo las oportunidades que otorga la ley de desarrollar instrumentos de gestión territorial.
Hay una actitud que está basada en las posibilidades de gestionar el territorio a través de todo el instrumental de gestión que la ley plantea. Por ejemplo, desarrollar todo el instrumental financiero, de impuestos, tasas, fondos de gestión, actualización de catastro, contribución inmobiliaria diferenciada, impuesto al baldío, toda una cantidad de instrumental que está vinculado a la ley, y que los gobiernos departamentales que lo van tomando como herramienta ven ahí una gran oportunidad para mejorar su gestión en el territorio. (Entrevista personal, informante calificado del gobierno central).
En este marco de alta formalidad, las relaciones informales son el aceite que favorece los acuerdos de implementación. Estos se producen principalmente en tres niveles: a) horizontal, entre jerarcas y políticos del gobierno nacional; b) vertical, entre jerarcas y funcionarios políticos del gobierno nacional y los gobiernos departamentales, que aun siendo de distintos partidos tienen diálogo fluido y entablan relaciones de conveniencia recíproca; y c) entre funcionarios técnicos de ambos niveles de gobierno, con una lógica similar a la de «redes profesionales» (Jordana, 2001).
La evidencia que aportan Paysandú y Cerro Largo es que las relaciones informales jugaron a favor del proceso de planificación territorial. Aún en contextos de cohabitación política, los intendentes se plegaron a la lógica del gobierno nacional, seguramente porque recibieron apoyo técnico y económico, pero también porque se respetó la materia departamental en los asuntos del ordenamiento territorial. Todo ello ambientó buenas relaciones informales entre los actores intervinientes de ambos niveles de gobierno que favorecieron la marcha de los diversos instrumentos.
Venían todos los meses, venían dos técnicos y trabajábamos muy bien. Ellos venían, nos preguntaban si precisábamos algo, opinaban en lo que íbamos trabajando, estábamos en contacto permanente. Eso fue bueno. (Entrevista personal, informante calificado del departamento de Cerro Largo).
En resumen, se observa en ambas intendencias un aumento de las capacidades de planificación estratégica. Se impulsan mecanismos de participación ciudadana asociados al desarrollo de los instrumentos de OT (diagnóstico participativo y audiencias públicas), se fijan instrumentos de gestión territorial para la articulación público-privada (caracterización del suelo, permisos, policía territorial) y se crean y jerarquizan las UOT. Hay dotación de RR. HH. a través de contratos con profesionales y se transfieren recursos condicionados al avance del desarrollo de los instrumentos de OT.
5.3. Políticas sociales: RIG débil que no genera efectos innovadores sobre los modelos de gestión de las intendencias
Una de las principales diferencias entre la política social y el OT es el distinto grado de descentralización que tuvieron, y el diferente papel que les otorgaron a los gobiernos departamentales, tanto en el diseño como en la implementación de la política pública.
La decisión de crear un ministerio nuevo y la necesidad de dotarlo de capacidades, como es el caso del Mides, por oposición a un ministerio consolidado como era el caso del MVOTMA, explica en parte esta divergencia entre dos políticas que fueron centrales en la agenda del gobierno del FA.
Los entrevistados coinciden en que este fue un punto crítico; mientras que el gobierno central reclamó la conducción de la política en la órbita del gabinete social, los intendentes reclamaron mayor autonomía para tomar decisiones a nivel local. Asimismo, cuando los instrumentos de políticas sociales fueron más desconcentrados, se apoyaron en las organizaciones sociales y no de los gobiernos departamentales, lo que fue visto con recelo por parte de los intendentes y no favoreció la coordinación entre ambos niveles de gobierno.
A nivel departamental la participación de las intendencias siempre fue dual, compartiendo mucho la visión de los actores sobre la necesidad de tener más independencia en la definición de las políticas sociales, reclamando más transferencia de recursos, pero también en un plano político-partidario, dependiendo de cuál era el juego, porque muchas veces aparecía el celo de los intendentes no FA: ´ustedes vienen a implementar programas del gobierno nacional que no compartimos la visión, no son la agenda que tenemos nosotros, yo tengo la independencia para poder hacer cosas diferentes´. Esa lucha se expresaba de distintas maneras en estos ámbitos interinstitucionales. Muchas veces cara a cara, y otras veces haciendo el vacío (Entrevista personal, informante calificado del gobierno central).
Debería haber más delegación y más articulación. Con la creación de las oficinas de los ministerios se duplican recursos. Y al final, estas oficinas siguen necesitando la logística de las intendencias y los municipios para llegar a los territorios. ¿Cómo llega el MIDES a Arévalo? No llega, llega la intendencia y los municipios. Hay muchos ejemplos. En el ciclón de Tres Islas iba el MIDES y ofrecía ayuda psicológica, la intendencia llegaba mucho antes con las chapas y los materiales para reconstruir los hogares (Entrevista personal, informante calificado del departamento de Cerro Largo).
En el contexto de la fragmentación de las políticas sociales en Uruguay (Midaglia et al., 2011), en general se puede afirmar que no se constituyeron ámbitos relevantes de asignación y transferencias de recursos fiscales desde el gobierno central hacia las intendencias. Esto no significa que no haya aspectos de la política social que requieren de transferencia de recursos. Un ejemplo en este sentido son transferencias de INDA por concepto de canastas de alimentos con destino a los comedores municipales atendidos y gestionados por las intendencias.
La evidencia disponible indica que estos recursos estaban lejos de constituirse en arreglos institucionales relevantes en términos de RIG. En todo caso, su principal característica es la debilidad para generar efectos sobre las capacidades de las intendencias en la gestión de la política social departamental. Al contrario, esta política en general tendió a la discrecionalidad por parte de las intendencias y no supuso contrapesos o límites al tratamiento muchas veces particularista y clientelar5.
En el resto de los componentes de la política pública, la asignación de recursos a los planes y programas sociales fue centralizada y no hubo desarrollo de mecanismos de transferencias hacia las intendencias. Los convenios establecidos podían ser de complementación y coordinación de recursos técnicos y logísticos, asociados muchas veces a proyectos territoriales, pero en ningún caso supusieron transferencias de recursos presupuestales.
La política como un todo y el ámbito de las MIPS no estuvo acompañada de otras decisiones por ejemplo a nivel de presupuestos, o favorecer más recursos para herramientas de planificación territorial que estén asociadas a la ejecución de recursos, y eso va desinflando los ámbitos interinstitucionales (Entrevista personal, informante calificado del gobierno central).
Como se ha dicho, la política social y su conducción por parte del Mides, no estableció mecanismos de concurrencia de competencias entre gobierno nacional y gobiernos departamentales ni desarrolló mecanismos de transferencias de recursos hacia los departamentos. En cambio, sí desarrolló mecanismos de coordinación a nivel macro, fundamentalmente mediante la creación del gabinete social y el Consejo Nacional de Políticas Sociales. Trabajó fuertemente en la articulación interna con énfasis en la territorialización de las políticas, para lo que diseñó un organigrama desconcentrado que incluyó las direcciones departamentales hasta llegar a los SOCAT6. En este marco privilegió a las organizaciones de la sociedad civil como entidades intermediarias con la ciudadanía en lugar de los gobiernos subnacionales.
Creímos que algunas cosas se solucionaban casi con tan solo sentarnos a la mesa a coordinar, más allá de las decisiones presupuestales y los rediseños de las políticas y un montón de cosas más que debieron estar arriba de la mesa. (Entrevista personal, informante calificado del gobierno central).
Faltó entonces desarrollo y complementariedad de los distintos instrumentos de RIG; la estrategia parece haber estado demasiado centrada en ámbitos de participación y coordinación que sin embargo no contaron con una participación efectiva de las intendencias.
En ausencia de mecanismos de RIG que deleguen competencias, asignen y distribuyan recursos y tengan una alta complementariedad, crece el margen para el relacionamiento informal y la preeminencia de los aspectos basados en la confianza política y personal.
Esta preeminencia pude generar problemas cuando la relación entre los decisores de políticas no es fluida. Los entrevistados identifican diversos síntomas de esta situación. Por un lado, tensión política, fundamentalmente cuando no hay entendimiento entre los intendentes y el gobierno central, lo que muchas veces llega al nivel interpersonal, configurando un clima poco propicio para el trabajo de los funcionarios. Al decir de uno de los entrevistados, «los técnicos necesitamos y queremos trabajar en armonía».
Una escena que se repite tanto en Paysandú como en Cerro Largo es el avance de la lógica de la competencia electoral inter e intra partidaria entre los intendentes, que por lo general buscan la reelección, y los directores departamentales del MIDES, que a veces son candidatos, o si no lo son, apoyan y trabajan para candidatos que compiten contra el intendente incumbent.
Cuando estaba el FA a nivel nacional fue casi imposible trabajar. De hecho, yo no coordinaba jamás, intentaba coordinar algunas cosas con mis propias colegas y era muy difícil trabajar (Entrevista personal, informante calificado del departamento de Cerro Largo).
La coincidencia político-partidaria ayuda, pero no garantiza. En el caso de Pintos (FA) había una jerarquización de los ámbitos. En el de Bentos (PN), a veces iba alguien, pero era muy baja o nula la participación. Y en el período de Caraballo (FA), a pesar de existir una coincidencia político-partidaria, igualmente hubo una desvalorización de esos espacios. Uno lo visualizaba como que había una competencia, si los proyectos o medidas eran de la intendencia o surgían de estos ámbitos colaborativos. Depende mucho de los estilos de las personas y de las culturas locales. (Entrevista personal, informante calificado del departamento de Paysandú).
En resumen, al contrario de lo observado a nivel del OT, en políticas sociales no se verifican efectos sobre los modelos de gestión de las intendencias en la dirección de la gobernanza local. Los niveles de coordinación son ad hoc y dependen en extremo de las relaciones informales, lo que no favorece la generación de capacidades innovadoras en las intendencias. Al contrario, la política social continúa siendo primordialmente discrecional, y no se observan grados relevantes de complementariedad o retroalimentación que anticipen cambios sobre los modelos de gestión de las intendencias en este campo de política pública.
6. Discusión de los principales resultados
La evidencia presentada permite observar los efectos que ambos esquemas de RIG generan sobre las dimensiones de capacidades y los modelos de gestión de las intendencias (ver tabla 8).
En el componente político-institucional, los mayores efectos se producen sobre la dimensión de la planificación estratégica. En este sentido, las dos intendencias lograron avanzar en el diseño y aprobación de instrumentos de OT, fundamentalmente en el nivel de la planificación; menor ha sido el avance en los instrumentos de gestión.
El avance en la dimensión de la planificación estratégica repercute sobre las otras dos dimensiones de participación ciudadana y articulación público-privada. En participación se destaca las audiencias públicas generadas en el marco del diseño y aprobación de los instrumentos. En articulación público-privada, el principal mecanismo es la caracterización del suelo y delimitación de áreas industriales, turísticas, logísticas y aptas para las actividades agropecuarias. Esta demarcación al tener fuerza de ley en los departamentos establece restricciones al poder discrecional de los intendentes.
En la dimensión organizativa el principal efecto fue la creación y jerarquización de las UOT en las intendencias, que incluyó dotación de recursos humanos calificados que fueron contratados con fondos de la DINOT. Todo ello fue posible gracias a la transferencia del financiamiento necesario, que también incluyó otros aspectos como la adquisición de software y la realización de estudios y consultorías.
No hay evidencia que permita constatar el nivel de cumplimiento de las directrices y ordenanzas que se desprenden de la planificación llevada a cabo por las intendencias. Pero en cualquier caso cabe señalar que el instrumental de ordenamiento territorial ha sido integrado al derecho positivo que rige la materia departamental. Esto en sí mismo constituye un avance significativo en materia de modelos de gestión, en el sentido que formaliza y legitima los vínculos de las intendencias con los ciudadanos y con el sector privado.
Tabla 8: Efectos comparativos de las RIG sobre los modelos de gestión de las intendencias
Fuente: elaboración propia con base en entrevistas a informantes calificados.
En materia de políticas sociales la debilidad de la RIG no genera efectos relevantes sobre la capacidad de gestión de las intendencias en la dirección del MGL. Al contrario, al no establecer responsabilidades concurrentes ni desarrollar instrumentos formalizados de RIG, deja librada la gestión social de las intendencias a la capacidad de relacionamiento informal entre los actores, con el riesgo de acentuar las prácticas discrecionales.
7. Reflexiones finales
El estudio presentado en este artículo permite confirmar la hipótesis sobre la incidencia de las RIG sobre los modelos de gestión de las intendencias. Tanto en Paysandú como en Cerro Largo los efectos de las RIG en los dos issues considerados van en la dirección esperada.
Aunque es difícil medir con precisión en uno y otro caso la magnitud de los efectos, la evidencia presentada permite conectar los factores que hacen fuerte a la RIG en el issue ordenamiento territorial y desarrollo sostenible con cambios en los modelos de gestión en la dirección del modelo de la gobernanza local en ese campo de política pública. Por oposición, la debilidad de la RIG observada en las políticas sociales no permite apreciar cambios relevantes en los modelos de gestión de las intendencias dentro de este campo de política pública.
En la medida que las RIG actúan por campos de políticas y el gobierno central es quien conduce las políticas sectoriales, se observa que cuando la política incluye en su diseño mecanismos fuertes de RIG, genera incentivos sobre los niveles inferiores para adoptar pautas de gestión innovadoras, ya sea en la dimensión político-institucional como en la técnica-administrativa. En este sentido, la capacidad del gobierno nacional para impulsar políticas concurrentes, con financiamiento y apoyo técnico destinado a las intendencias aparece como una oportunidad para la modernización de las estructuras institucionales y administrativas de los gobiernos subnacionales en Uruguay.
Surge como desafío la necesidad de fortalecer los mecanismos de RIG a nivel de las políticas sociales como forma de generar capacidades estatales subnacionales para el diseño e implementación de estas políticas, y poder contribuir desde el nivel departamental con las metas nacionales. Del mismo modo, ello podría redundar en una mayor capacidad de gestión de las políticas sociales que llevan adelante las intendencias, minimizando los riesgos de la gestión discrecional y favoreciendo modelos más transparentes y eficientes, orientados por criterios de gobernanza local.
Como agenda de investigación, resulta necesario avanzar en la inclusión de más departamentos y nuevos issues para una mayor generalización de los hallazgos. Del mismo modo, replicar este tipo de estudios en países unitarios y centralizados comparables a Uruguay. De esta forma podrá ampliarse la evidencia de que sistemas de RIG más fuertes ofrecen mayores oportunidades de fortalecimiento de las capacidades estatales subnacionales para las políticas públicas.
