1. Introducción

La hidrovía Paraná-Paraguay (hpp) como tema de política pública irrumpió en la escena pública argentina a principios de 2021, a raíz del vencimiento -el día 30 de abril de 2021- de la concesión otorgada por el Estado nacional en 1995 a la unión transitoria de empresas (ute) Hidrovía S. A. (hvsa), compuesta por la empresa belga Jan de Nul y la argentina emepa. En este marco, un grupo de actores políticos, económicos y sociales vieron en la rediscusión del contrato de concesión la posibilidad de poder transmitir a las autoridades nacionales diversas demandas relacionadas directa o indirectamente con la hpp. En este contexto, el Estado nacional instituyó el Consejo Federal de la Hidrovía (cfh) como órgano de diálogo abierto y participativo para discutir los términos y condiciones para la elaboración de los nuevos pliegos licitatorios.

Durante las instancias de exposición en el cfh, observamos puntos de vista convergentes y divergentes, así también como la identificación de problemas públicos de distinto nivel de abstracción. Vimos en las exposiciones una suerte de «apilamiento» (^{Bardach, 1977}) en el que se cruzaron expectativas y demandas respecto a que con la rediscusión de la hpp pudiera avanzarse sobre temas tan diversos como el desarrollo económico, el fortalecimiento de la soberanía, el desarrollo regional, la reactivación de la industria naval argentina, la infraestructura portuaria, el transporte multimodal, la competitividad de las exportaciones, el federalismo y la sustentabilidad ambiental, entre otros. Además, en lo que respecta a quién debe ser el responsable de llevar adelante esta política pública, las posiciones se ubicaron entre un polo adscripto a la gestión privada y otro a la gestión pública; en medio, posiciones intermedias que contemplaron la posibilidad de que actores privados y públicos se encarguen de distintos aspectos del funcionamiento de la hpp.

Considerando esta situación, nos proponemos analizar el abanico de actores interesados en la definición de los nuevos términos de la hpp. En este sentido, los siguientes interrogantes guían nuestro análisis: ¿cuáles son las posiciones de los actores participantes de las instancias de debate del cfh en miras al futuro de la hpp?; ¿qué alineamientos pueden inferirse del análisis de estas posiciones?; ¿qué temáticas o aspectos del funcionamiento de la hpp generan mayor controversia?; ¿qué tipo de estrategias desplegaron los actores y/o coaliciones para posicionar sus demandas?

En el cuerpo del texto, argumentaremos en favor de las siguientes afirmaciones:

A continuación, presentamos el marco conceptual y la metodología de trabajo, luego un breve apartado donde se contextualiza el caso analizado y se mencionan los antecedentes académicos sobre el tema, seguidamente, los resultados del análisis y, por último, un apartado con reflexiones e ideas para continuar trabajando.

2. Marco conceptual y metodología

Desde la década de los ochenta, la perspectiva de redes empezó a ser utilizada para el análisis de las relaciones entre Estado y sociedad, bajo la idea de «redes de políticas públicas» (policy networks). Una de las principales implicancias de la utilización de la idea de red es la pérdida de centralidad del Estado, que ya no es el actor jerárquico central en la formulación de políticas públicas, sino que, aunque de forma destacada, participa de una configuración variable de actores públicos y privados en el diseño e implementación de políticas públicas. Esta perspectiva también ha servido para reconocer la dependencia mutua entre actores públicos y privados (^{Jordana, 2007}). «La idea de red sugiere la manera en la cual burócratas, políticos, expertos y representantes de grupos de interés, situados en un laberinto de organizaciones públicas y privadas que gobiernan un sector de la política tal como salud, industria, agricultura, etcétera, se conectan unos con otros» (^{Zurbriggen, 2011}, p. 182).

Las redes de políticas públicas pueden clasificarse de acuerdo con su número de actores, el ámbito de actuación, las funciones básicas, la estructura de las relaciones entre actores, la estabilidad de sus relaciones, el grado de institucionalización de la red, las reglas de conducta, la distribución del poder y las estrategias de los actores (^{Jordana, 2007}, p. 508). Existen distintas formas de clasificar las redes de políticas públicas. Jordana (²⁰⁰⁷) y ^{Zurbriggen (2011}) coinciden en que pueden ubicarse en un continuo entre dos tipos ideales, constituidos por la comunidad de intereses, en uno de los extremos, y las redes de asuntos (issue networks) en el otro. Las comunidades políticas representan la forma de mayor estabilidad e institucionalización: son cerradas, tienen un interés específico y las relaciones entre sus miembros son densas (^{Klijn, 1998}). Las redes de asuntos, por su parte, son abiertas y congregan a un número amplio y variable de participantes; tienen un escaso consenso en torno a los temas a tratar y existen en ellas niveles altos de conflicto (^{Heclo, 1993}). Jordana (²⁰⁰⁷) destaca, a su vez, la necesidad de observar la estructuración territorial de las redes de políticas públicas, al considerar cada nivel gubernamental como nodo de una red que crece en complejidad al combinarse con escalas territoriales y niveles de gobierno superiores o inferiores.

Por otro lado, el «marco de las coaliciones promotoras» de Sabatier y Jenkins-Smith supone la existencia de subsistemas de políticas públicas relativamente autónomos entre sí, que se encuentran conformados por funcionarios políticos y técnicos, legisladores, actores del sistema judicial, grupos de interés e instituciones de investigación que tienen influencia sobre un área particular de la acción estatal durante un tiempo prolongado (^{Sabatier y Weible, 2010}). La idea de coaliciones promotoras supone la participación de actores con variable grado de creencia en las iniciativas impulsadas. Las creencias pueden ser creencias fundamentales o creencias instrumentales: las primeras son de largo alcance y se relacionan con valores; las segundas refieren a factores operativos. El compromiso de los actores con la política pública es una idea que nos aleja de la racionalidad instrumental y complejiza el análisis del comportamiento estratégico de los individuos. También introduce la importancia de las redes, al sostener que «las creencias y el comportamiento de las partes interesadas se insertan dentro de redes informales, y que la formulación de políticas está estructurada, en parte, por las redes formadas entre importantes participantes» (^{Sabatier y Weible, 2010}, p. 211).

La autoridad legal-formal para tomar decisiones sobre políticas es un recurso con el que cuentan las coaliciones, las que son más dominantes de acuerdo con la mayor cantidad de miembros en posiciones de autoridad política. Pero la autoridad institucionalizada es solo uno más entre otros recursos, como el manejo o la influencia sobre la opinión pública, la información confiable sobre la problemática en la cual se busca intervenir, los grupos movilizables, los recursos financieros y el liderazgo hábil. De acuerdo con los autores, utilizando estos recursos, los actores buscan traducir sus creencias en políticas antes que sus opositores lo hagan.

Además, resulta interesante, a los fines de este trabajo, recurrir a la idea de juegos de implementación (^{Bardach, 1977}), entendidos como las estrategias y las tácticas que despliegan los actores participantes del proceso de implementación de una política pública a los fines de ganar control sobre los distintos elementos de una iniciativa. Si bien aquí abordamos el diseño -o rediseño- de una política pública, es cierto también que la implementación de las instancias participativas previas a las definiciones sobre el nuevo pliego puede considerarse una política pública en sí misma, una especie de iniciativa auxiliar que tributa a los fines de una política pública de mayor jerarquía. En este sentido, observar la implementación de las instancias participativas resulta interesante para el análisis del proceso de construcción de la hpp como política pública. De este modo, uno de los elementos de la tipología de Bardach nos resultó particularmente útil para analizar la dinámica de los intercambios en el cfh: la idea de piling on (apilamiento).

De acuerdo con Bardach, el apilamiento es una estrategia que consiste en sumar sobre una iniciativa objetivos cada vez más abstractos, con el objetivo de complejizarla y llevarla al fracaso. Aunque este no es el caso para la hpp, ya que ninguno de los participantes del cfh tuvo intenciones de hacer fracasar la discusión por la nueva licitación, sí observamos que ocurrió un efecto de apilamiento sobre la hpp, ocasionado por el gran número de expectativas y temas de discusión que manifestaron los participantes del cfh. Pero, además, esta idea resulta muy práctica para el análisis: nos permitió identificar un juego contrario, el que denominamos desapilamiento, entendido como las estrategias tendientes a conservar un núcleo de definiciones y actividades que debe ser preservado y separado frente a objetivos de carácter más general que algunos actores buscaron sumar al desarrollo de la hpp como política pública.

Considerando los autores mencionados, analizamos la composición de actores con el fin de caracterizar la posición de la coalición de actores mencionada en la hipótesis, sus recursos e intereses, sus relaciones internas, estabilidad y estructura territorial. A su vez, analizamos también las características de la red de actores que convocó el debate en el cfh, sus intereses, sus demandas ante el Consejo y la convergencia o divergencia de la posición de sus miembros con relación a la posición de la coalición promotora.

El material empírico con el que trabajamos son las actas de la primera reunión del cfh. El cfh fue instituido por la ^{resolución 307 del 2020 del Ministerio de Transporte, el 17 de diciembre de 2020}. Es presidido por el ministro de Transporte y está integrado por el Ministerio del Interior, de Desarrollo Productivo y Transporte, la provincia de Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe (miembros permanentes), y por una variedad de organizaciones y actores públicos y privados en carácter de invitados, entre los que se cuentan universidades, cámaras empresarias, sindicatos, organismos públicos descentralizados, dependencias del Estado nacional, municipios, asociaciones profesionales, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil.

Entre sus objetivos encontramos que el cfh se propone brindar asesoramiento permanente para la concesión de la hpp; también la constitución de un ámbito de coordinación política y estratégica, además de recibir las inquietudes, propuestas y proyectos de quienes estén interesados en el fortalecimiento y la integración de la hpp. Está compuesto por la presidencia del Consejo y una secretaría ejecutiva, y funciona a través de los plenarios federales y tres comisiones de trabajo: ambiente, planificación estratégica y económica, y obras e infraestructura.

La primera reunión del cfh se realizó el 22 de febrero, en la ciudad de Rosario (^{Consejo Federal de la Hidrovía Paraná-Paraguay, 2021a}), donde se presentó el organismo y se realizó el primer plenario federal. Luego, durante el mes de marzo, se llevaron adelante las reuniones de las comisiones de trabajo (Consejo Federal de la Hidrovía Paraná-Paraguay, ^2021b, ^2021cy ^2021d). En base a la lectura de estos documentos, realizamos un análisis en el que identificamos los actores del plenario federal y de las distintas comisiones de trabajo. En este sentido, avanzamos a través de tres etapas:

Si bien esta primera instancia de debate no agota la totalidad de las relaciones en torno al futuro de la hpp que acontecieron durante 2021 y 2022 -y que aún pueden suceder-, consideramos que el cfh es un referente empírico que permite identificar los posicionamientos, alineamientos y estrategias de los actores interesados en esta iniciativa pública.

3. Caracterización de la HPP y antecedentes de investigación

La hpp tiene una longitud de 3.442 kilómetros. Nace en Puerto Cáceres (Brasil) y se extiende hasta Nueva Palmira (Uruguay). La hpp puede dividirse en cuatro tramos: el «pantanal», desde Puerto Cáceres a Corumbá, de 672 kilómetros (de muy difícil navegación); Corumbá-Confluencia, de una longitud de 1.532 kilómetros (con un calado de ocho pies); Confluencia-Santa Fe, de una longitud de 654 kilómetros con 10 pies de calado, y el tramo desde la ciudad de Santa Fe hasta el océano, con 25 pies de calado hacia el sur hasta Timbúes y 34 pies desde allí hasta el océano (^{Calzada y Sesé, 2018}). El recorrido actual del tránsito de la hpp en su salida hacia el océano se da a través del canal Ingeniero Emilio Mitre, en la desembocadura del río Paraná en el Río de la Plata, y luego a través del canal Punta Indio, que implica el paso por aguas uruguayas. En este sentido, como alternativa a esta ruta, se posicionó en la discusión una posible salida por aguas argentinas a través del canal Magdalena (en la provincia de Buenos Aires). De todas formas, la renovación del contrato de concesión de la hpp y las tareas relacionadas con el canal Magdalena están siendo tratadas de forma separada.

Por la hpp transita hacia mercados internacionales la producción de granos y derivados industriales de Argentina, Paraguay, Bolivia y sur de Brasil. Para el año 2016, el 83 % del volumen de productos agrícolas exportados desde Argentina se movió por la hpp (^{Pascar et al., 2018}). En 2015, 4460 buques utilizaron la hpp, la mitad de ellos transportadores de granos (^{Pascar et al., 2018}). En 2019, de los 82 millones de toneladas de granos, aceites y subproductos que exportó Argentina, 65 se embarcaron desde los puertos del Gran Rosario (^{Calzada y Rosadilla, 2020}). Los cerca de 100 kilómetros de costa entre Timbués y Villa Constitución son el núcleo de la hpp y uno de los polos agroindustriales más grandes del mundo. Allí se ubican 29 terminales portuarias, de las cuales 19 despachan granos, aceites y derivados. A su vez, 12 de ellas tienen fábricas aceiteras y concentran el 78 % de la capacidad de molienda de Argentina (^{Pascar et al., 2018}).

La primera concesión fue otorgada durante el gobierno de Carlos Menem a Hidrovía S. A., en el año 1995, mediante el ^{decreto 235}. El contrato de concesión aseguraba 22 pies de calado desde Santa Fe hasta Puerto General San Martín, y 32 pies desde allí hasta el océano. En 1997 (^{decreto 1.106}), el gobierno nacional extendió el tramo concesionado a la misma empresa hasta la confluencia entre los ríos Paraná y Paraguay. En el año 2010, se la extendió hasta el 30 de abril de 2021. La Oficina Anticorrupción (²⁰⁰³) señaló falencias en el pliego licitatorio de la década del noventa, renegociación de cláusulas e incumplimientos durante la marcha de la concesión, dudas sobre el modo de cálculo de rentabilidad del proyecto, dolarización de tarifas, irregularidades en el proceso licitatorio, renegociaciones ilegales del contrato, adjudicaciones directas al concesionario sobre otras obras relacionadas con la hpp, inexistencia de un órgano de control independiente y otras irregularidades relacionadas con compensaciones por los subsidios adeudados por el Estado a hvsa. Todos estos temas se hicieron presentes durante los intercambios en el cfh en 2021.

El reciente vencimiento del contrato de concesión llamó la atención de un grupo numeroso de actores políticos, económicos y de la sociedad civil respecto a cómo deberían ser las nuevas condiciones de operación de esta vía navegable. Sin embargo, este interés contrasta con el limitado número de trabajos académicos existentes hasta el momento desde las ciencias sociales. Pueden mencionarse como excepciones el análisis de los discursos que sustentan la hpp como gran proyecto económico (^{Rausch, 2021}); las transformaciones de las ciudades portuarias a la vera del río Paraná (^{Schweitzer, Petrocelli y Scardino, 2019}); abordajes desde el punto de vista legal y económico (^{Pascar y otros, 2018}), y desde una perspectiva legal y ambiental (^{Bono, 2014}), además de documentos técnicos de la Bolsa de Comercio de Rosario y organismos nacionales e internacionales. En este sentido, esperamos que nuestro trabajo pueda contribuir a comprender las dinámicas y procesos políticos y sociales que enmarcan el funcionamiento de un activo económico clave para la Argentina y el Mercosur.

4. Resultados del análisis

Uno de los primeros aspectos a tener en cuenta frente a la discusión sobre la hpp refiere a los patrones estructurales que la enmarcan; nos referimos a la dependencia de las cuentas pública del Estado argentino de las divisas generadas por el complejo agroexportador del Gran Rosario que se mueven por la hpp. Esta situación funciona como un corsé frente a las posibilidades y demandas de cambio, y podemos asociarla a la idea de path dependence, según la cual las decisiones del Estado en el pasado retroalimentan las opciones del presente y aumentan las probabilidades de continuar en la misma línea (^{Pierson y Skocpol, 2008}). A su vez, esto otorga una ventaja en la discusión pública y en las posibilidades de traducir sus intereses en política pública a la coalición de actores interesados en conservar y dar mayor eficiencia a las condiciones actuales de funcionamiento de la hpp.

La propia estructura del cfh sienta posición sobre algunos de los problemas públicos que se encuentran relacionados con la hpp, empezando por el mismo nombre del organismo, que al incluir el término «federal», establece la cuestión de la hpp como una que atañe al Estado nacional y a las provincias, e intenta a su vez desmarcarse del imaginario centralista de larga data que existe en Argentina en cuanto al manejo de recursos portuarios.

Por otro lado, en la división del trabajo en comisiones ya están presentes las líneas problemáticas que estructuraron las intervenciones. Así, la estructura del cfh asocia previamente la hpp con el planeamiento económico estratégico, con el desarrollo de infraestructura y con la sustentabilidad ambiental de las actividades económicas.

A continuación, en la descripción de los resultados, avanzamos primero con el análisis de las ponencias desarrolladas durante la sesión inaugural del cfh y luego hacemos lo propio con las intervenciones de las comisiones de trabajo.

4.2. El trabajo en comisiones

Durante los días 10, 17 y 23 de marzo se llevaron a cabo las reuniones de las tres comisiones del cfh: Ambiente (ca), Planificación Estratégica y Económica (cpee) y Obras e Infraestructura (coi). La participación en las comisiones fue de carácter abierto y recibió propuestas hasta el 5 de marzo. En total se recibieron 48 propuestas. En la tabla 1 mostramos la composición de las tres comisiones; allí se indican los actores que participaron en una, dos o tres de ellas. Vemos solo un pequeño grupo de nueve organizaciones que participaron de las discusiones en todas las comisiones del cfh; la mayoría pertenece a la Mesa de Trabajo Público-Privada, como la bcr, la cppc, la uia, la cera y el gobierno de Santa Fe. La posición ambientalista también estuvo representada en las tres comisiones mediante la presencia de un grupo de organizaciones ambientalistas -cause, Taller Ecologista y Wetlands- que participaron conjuntamente. Encontramos también dos universidades y la Unidad de Información Financiera (uif) por el Estado nacional. Vemos, por otro lado, un número importante de organizaciones relacionadas con la navegación que participaron de la coi y la cpee, y también que la mayoría de los participantes hicieron sus aportes en las comisiones relacionados con sus intereses institucionales, participando solo en una de las tres comisiones del cfh.

Durante las exposiciones, los actores manifestaron sus puntos de vista y propuestas en miras a la nueva concesión de la hpp. Los actores de la Mesa de Trabajo Público-Privada operaron de manera coordinada; llevaron un núcleo común de iniciativas y preocupaciones relacionadas con la continuidad del funcionamiento actual, complementados con propuestas para profundizar y hacer más eficiente el funcionamiento de los sistemas de cargas y navegación en la hpp. Estas intervenciones se apoyaron en los resultados del mencionado estudio de factibilidad que financiaron años antes. El núcleo básico de la propuesta está constituido por el mantenimiento operativo de la vía troncal durante el período de ventana entre la nueva y la vieja concesión; otorgar a un concesionario privado el servicio de dragado, balizamiento y cobro de peajes, y profundizar el calado del canal principal en el tramo desde el océano hasta Timbúes, y también desde esta localidad hacia el norte. El resto de los actores acercaron inquietudes e iniciativas, muchas veces de carácter general, y otras, de carácter técnico muy específicas que no hacen al funcionamiento global de la arteria fluvial.

Tabla 1 Organizaciones participantes de las comisiones del CFH 

Fuente: elaboración propia en base a minutas de la reunión de comisiones del cfh

En ese sentido, en la tabla 2 realizamos una síntesis y clasificación de las intervenciones en cada comisión; distinguimos las propuestas en función del nivel de abstracción. Encontramos intervenciones con demandas de carácter muy general, a las que clasificamos como «de alto nivel de abstracción o generalidad»; otras de un nivel medio de generalidad, relacionadas con algún área de actuación del Estado, que las catalogamos como propuestas relacionadas con el «despliegue y desarrollo de capacidades estatales», y un tercer tipo, asociado a aspectos técnicos específicos sobre las condiciones de navegación, cargas y control del concesionario, el cual denominamos «aspectos de implementación».

Tabla 2. Propuestas presentes en las distintas comisiones de trabajo, según nivel de generalidad 

Fuente: elaboración propia en base a minutas de la reunión de comisiones del cfh

En la tabla 2 podemos ver el gran número de expectativas relacionadas con la hpp. Sobre la cuestión ambiental, la hpp como política pública no está en discusión, pero el eje del debate es cómo compatibilizar la hpp con el medioambiente. A causa de esto, la problemática ambiental fue tratada en términos de adopción de tecnologías más limpias, el ejercicio del control por parte del Estado y la ciudadanía, la planificación estratégica, el establecimiento de límites compatibles con estándares internacionales, el monitoreo de la calidad del agua y los sedimentos, y hasta la posibilidad de habilitar instancias legales para sancionar al futuro concesionario en caso de incumplimiento. Cabe señalar que ninguno de los actores participantes del debate desestimó la cuestión ambiental, aunque algunos adoptaron una estrategia que se pareció mucho al juego de «apoyo simbólico» (^{Bardach, 1977}). Vimos también cómo, en este aspecto, las intervenciones fueron más bien de carácter general o demandas hacia la responsabilidad del Estado para garantizar el cuidado del medioambiente.

En el otro extremo, la hpp como un problema de obras o infraestructura estuvo asociado más a cuestiones técnicas específicas que deberá abordar la futura concesión, aunque también hubo señalamientos de tipo general, principalmente relacionados con la posibilidad de intervención del Estado. En este sentido, hubo acuerdo en el rol activo que tiene que jugar el Estado favoreciendo el desarrollo de infraestructura que permita conectar la hpp con su hinterland, sobre todo a través del desarrollo de transporte multimodal; también sobre la necesidad de llevar un estricto control de las actuaciones del concesionario de la hpp, en colaboración con el sector privado.

Sin embargo, en lo que respecta a cómo debe intervenir el Estado, encontramos posiciones contrapuestas entre quienes piensan que debe tener una participación activa y aquellos que le reservan el rol de contralor, como es el caso de la Mesa de Trabajo Público-Privada. En este sentido, la discusión en la coi y la cpee fueron similares; los desencuentros estuvieron relacionados con la posibilidad de que una empresa estatal se haga cargo del balizamiento de la hpp, del cobro del peaje o de ambas cosas, frente a la postura de la Mesa de Trabajo Público-Privada, que se mostró favorable a la continuidad del esquema actual, en el que el sector privado se hace cargo de todas las obras de la hpp y del cobro de peaje.

Creemos que la negociación sobre el rol del Estado en la nueva hpp estructurará el diálogo entre la Mesa de Trabajo Público-Privada y los actores políticos nacionales y subnacionales. De momento, a partir de setiembre de 2021, el Estado nacional se hizo cargo de la administración de la hpp por doce meses (^{decreto 427/021}) a través de la Administración General de Puertos (agp) y emplazó en la ciudad de Rosario al Ente Nacional de Control de la Vía Navegable (^{decreto 556/021}). Mediante este organismo, el Estado nacional es el encargado del cobro de peajes y tiene potestad de realizar contrataciones directas. Desde setiembre y hasta el presente, el organismo ha realizado varios llamados a «licitaciones cortas» para mantener operativa la vía navegable, procesos durante los cuales surgieron algunos problemas (^{Punto Biz, 3 de mayo de 2022}). Sin embargo, a pesar de las críticas iniciales que realizaron algunos actores económicos, recientemente, desde la Bolsa de Comercio de Rosario manifestaron que la administración realizada por el Estado nacional, hasta el momento, es «correcta» (^{Selén, 25 de abril de 2022}). Esto último puede interpretarse como una señal de entendimiento entre el grupo de actores agrupados en la Mesa de Trabajo Público-Privada y el Estado nacional de cara a las definiciones políticas que determinarán el funcionamiento de la hpp desde 2023 en adelante.

5. Conclusión

Durante las páginas precedentes argumentamos en favor de la idea de que en las instancias de discusión sobre la de la hpp como política pública tiene particular injerencia un grupo de actores públicos y privados del sur santafesino, agrupados en la Mesa de Trabajo Público-Privada para la Red Troncal de Navegación del Río Paraná, los que operaron en el cfh coordinadamente. Encontramos que estos actores conforman una coalición con objetivos definidos que actuó orgánicamente, con una propuesta propia frente al debate sobre las condiciones de funcionamiento de la hpp y para la redacción de los nuevos pliegos de licitación. Para la Mesa de Trabajo Público-Privada, la rediscusión de la hpp y las demandas de cambio expresadas por algunos actores generaron incertidumbre y preocupación. En este sentido, la necesidad de concesionar nuevamente la hpp fue interpretada como un asunto que debía ser resuelto rápidamente y sin demasiados cambios. Desde esta óptica, el objetivo es no parar el movimiento de cargas, y para eso es necesario mantener operativa la vía navegable troncal. Por esta razón, se adelantaron varios años al vencimiento del contrato de concesión de la hpp y comenzaron a trabajar para definir los términos de la nueva licitación.

A su vez, durante los plenarios del cfh encontramos una variedad de actores con propuestas y objetivos disimiles -no siempre definidos- y de distintas escalas territoriales que participaron de la discusión. Estos difícilmente puedan ser caracterizados en una red, ya que debido a sus bajos niveles de organización, puntos de acuerdo y contactos, antes podríamos pensar en varias redes temáticas menores que, potencialmente, podrían adquirir un volumen o no.

En línea con los argumentos planteados en la introducción del texto, durante el análisis de documentos y material de prensa encontramos varios indicios sobre las prácticas defensivas llevadas adelante por parte de los actores agrupados en la Mesa de Trabajo Público-Privada, las que aquí denominamos como desapilamiento. Para conocer los resultados finales de esta estrategia será necesario esperar la redacción definitiva de los pliegos de la nueva licitación. De momento, el desacople de las licitaciones de la vía de navegación troncal -con su salida al océano a través del canal Punta Indio- respecto al canal Magdalena puede interpretarse como un éxito de la estrategia de los actores de la Mesa de Trabajo Público-Privada. Sin embargo, también hay que considerar que, a pesar de la oposición de estos últimos a la administración estatal de la hpp, el Estado nacional tomó el control de la vía fluvial hasta el llamado a la nueva licitación. El hecho de que los actores participantes de la Mesa de Trabajo Público-Privada hayan aceptado y valorado la actuación del Estado de un modo relativamente positivo puede interpretarse como una concesión, que de momento no se muestra del todo contradictoria con sus fines últimos. Teniendo en cuenta esto, creemos que el análisis detallado de esta coyuntura es una oportunidad para continuar indagando sobre las relaciones entre actores públicos y privados durante el diseño e implementación de políticas públicas y para el análisis del devenir de la hpp en particular.

Por otro lado, vimos también que para algunos actores políticos, económicos y sociales, el vencimiento de la concesión actual de la hpp significó una oportunidad para rediscutir un abanico amplio de cuestiones relacionadas con la gestión y funcionamiento de la arteria fluvial. Sin embargo, las discusiones sobre soberanía, medioambiente, desarrollo industrial nacional, federalismo, etcétera, pueden ser complejas de traducirse en acciones de política pública concretas y así dilatar los tiempos. En este marco, perder tiempo es perder dinero, tanto para los privados como para las arcas públicas. Por esta razón, frente a las propuestas alternativas que no constituyen su foco de interés, los actores de la Mesa de Trabajo Público-Privada adoptaron una actitud de no obstrucción y/o de apoyo simbólico, manifestando su acuerdo sobre la importancia del tratamiento de los señalamientos que se realizaron en las instancias de diálogo, pero destacando la importancia de mantener las condiciones operativas de la hpp y compatibilizar las nuevas iniciativas con el esquema actual de funcionamiento. Así, puede pensarse que para la Mesa de Trabajo Público-Privada, mantener los asuntos separados evita la participación de nuevos actores que puedan disputar el control sobre el manejo de la hpp.

Considerando lo dicho hasta aquí, a modo de cierre, creemos sería interesante dejar planteadas algunas posibles líneas para continuar indagando sobre la temática. En primer lugar, señalar la necesidad de complementar lo desarrollado hasta aquí con el análisis de los actores que impulsan el canal Magdalena. Consideramos también que otra posible arista para trabajar en profundidad es el funcionamiento interno de la Mesa de Trabajo Público-Privada y sus relaciones con el Estado nacional, principalmente en lo que hace a los cuadros técnicos y los mandos medios de algunas dependencias nacionales, como obras públicas, producción y transporte, y también de algunos organismos descentralizados. A su vez, relacionado con esto último, otra línea de interés que surge de este trabajo está vinculada con la génesis, evolución y dimensión territorial de la Mesa de Trabajo Público-Privada, su participación en la construcción del polo agroindustrial y portuario del Gran Rosario desde la década del noventa hasta nuestros días y las relaciones establecidas con las distintas reparticiones del Estado a nivel nacional, subnacional y local durante este proceso.