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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión impresa ISSN 0797-9789versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.29 no.2 Montevideo  2020  Epub 01-Dic-2020

http://dx.doi.org/10.26851/rucp.29.2.5 

Artículo original

Ni ceo ni outsiders. cambios y continuidades en el congreso argentino en 2015

Neither CEOs nor Outsiders. Changes and continuities at the Argentine Congress in 2015

1Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) Universidad Nacional de General Sarmiento (ungs) vortiz@campus.ungs.edu.ar

2Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) Universidad Nacional de Lanús glevita@unla.edu.ar

3Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) Universidad Nacional de Mar del Plata (unmdp) cintiarodrigo@conicet.gov.ar

Resumen:

La literatura existente sostiene que la llegada a la presidencia argentina de Mauricio Macri en 2015 implicó una transformación inédita de los elencos ministeriales, al incorporar actores con poca o nula experiencia política previa. Sin embargo, las transformaciones de los elencos legislativos durante el mismo período ha sido poco estudiada. Este artículo realiza un análisis estadístico descriptivo acerca de las características sociales y las carreras políticas de los diputados y senadores nacionales argentinos comparando la composición de ambas cámaras durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) y la de Macri (2015-2019). Se muestra que las variaciones en los perfiles sociales y políticos son leves, lo que responde a la composición de la alianza que llega al poder en 2015 y a las características institucionales del parlamento.

Palabras clave: Congreso argentino; elites legislativas; trayectorias sociales; carreras políticas; Cambiemos- pro.

Abstract:

According to recent literature, after Mauricio Macri took office in Argentina in 2015, an unprecedented transformation took place at cabinet level, when new ministers with little or no experience were appointed. However, changes at the legislative level during the same period have been seldom studied. This article presents a descriptive statistical analysis about the social characteristics and political careers of the Argentine national congressmen, comparing the Senate and the Lower Chamber during Cristina Fernández de Kirchner second period in office (2011-2015) and Macri’s presidency (2015-2019). We show that variations in social and political profiles are minor. This can be explained taking into account the features of the new coalition in office and the institutional characteristics of the Parliament.

Keywords: Argentine congress; legislative elites; social trajectories; political careers; Cambiemos- pro

1. Introducción

En los últimos años, tanto desde trabajos académicos como desde discursos políticos y periodísticos, se ha afirmado que el triunfo de la alianza Cambiemos -conformada por el pro, la Unión Cívica Radical (ucr) y la Coalición Cívica (cc)- con la consiguiente llegada a la presidencia argentina de Mauricio Macri, en 2015, implicó un cambio sustancial en los elencos ministeriales, no solo por el recambio de nombres propios, sino, fundamentalmente, por los novedosos orígenes sociales y la falta de experiencia política de muchos de los miembros de su gabinete. Estos nuevos funcionarios, muchos de ellos de marcado perfil empresarial -ceo y otros altos cuadros-, fuertemente arraigados en el sector privado y con escasa o nula trayectoria en el público fueron estudiados principalmente en el marco de los gabinetes nacionales (Canelo, Castellani y Gentile, 2018; Castellani, 2018; Castellani y Motta, 2020) y de la provincia de Buenos Aires (Canelo, Lascurain y Salerno, 2020).

Esta imagen del nuevo gobierno se vio acentuada por la centralidad del liderazgo del propio Macri -él mismo un empresario y proveniente de una familia de empresarios- y por la propia estrategia comunicacional del gobierno que, lejos de dar centralidad a sus socios políticos del radicalismo y la cc, acentuó los componentes novedosos de su gabinete, aquellos provenientes del mundo de las empresas y de las ong, conformó así una identidad nuevista, con resultados electorales exitosos entre amplias franjas del electorado (Vommaro, 2017). Asimismo, el pro tuvo un rol preponderante por sobre sus socios políticos en la toma de decisiones, tanto en las relativas a las políticas impulsadas desde el gobierno nacional, como en la definición de alianzas con los mandatarios provinciales (Gené y Armelino, 2018).

La propuesta de este artículo consiste en indagar hasta qué punto los cambios aparejados en la política nacional a partir del crecimiento del pro y la conformación de la coalición Cambiemos tuvieron su correlato en los rasgos de las elites parlamentarias. Establece un diálogo con el saber previo sobre las transformaciones que implicaron la llegada al Ejecutivo nacional de una fuerza política extrabipartidista en la composición de las elites gubernamentales, y explora su impacto en los elencos legislativos.

¿Hasta qué punto la llegada de Mauricio Macri a la presidencia tuvo como correlato una modificación en los rasgos de las elites parlamentarias que acompañaron su gestión? El trabajo indaga sobre los rasgos que asumen los miembros del Congreso Nacional en Argentina en dos períodos presidenciales consecutivos: el segundo de Cristina Fernández de Kirchner entre 2011 y 2015 y el de Mauricio Macri entre 2015 y 2019. Se propone abordar al Congreso a través de las características de sus integrantes, es decir, analizando y comparando los rasgos sociales y las carreras políticas de legisladores.1 Otros trabajos que han estudiado el poder legislativo nacional en este período se han interesado por la dinámica coalicional del oficialismo, con foco en las negociaciones con actores parlamentarios y extraparlamentarios (Corral y Forresti, 2018).

Antes de su llegada a la presidencia -cuando solo gobernaba la ciudad de Buenos Aires- la composición del pro ya era diversa en su interior, identificándose cinco facciones: la de derecha, los provenientes de las ong, los empresarios, los radicales y los peronistas (Vommaro y Morresi, 2015). Es decir que no se encontraba exclusivamente compuesto por recién llegados a la política.

A su vez, la incorporación de la ucr a la alianza gobernante supuso la llegada de dirigentes con trayectorias políticas previas y permitió al pro valerse de la estructura territorial del radicalismo para paliar su propia debilidad organizativa en el interior del país. Mauro (2020) explica que el pro sumó a la ucr como un anillo más en su estructura flexible de alianzas, pero no se resignó a cederle el efecto arrastre de la candidatura presidencial de Macri. Al contrario, en la medida de sus posibilidades, postuló candidatos para los distintos niveles de cargos. En 2015, la mayor parte de las bancas de diputados nacionales obtenidas por Cambiemos fueron para candidatos del pro y no de la ucr, algo que en 2017 se modificó en el sentido de una distribución más equitativa de las candidaturas.

Aun así, como observaremos en este artículo, la incorporación de cuadros provenientes del mundo empresarial a las listas de candidatos legislativos fue mucho más moderada que el caudal de ingresos al Estado de este tipo de actores. Ello tuvo que ver, por un lado, con la necesidad de articular los equilibrios regionales entre los aliados de Cambiemos y, por el otro, con que los propios managers, de acuerdo con su perfil y a sus saberes relacionados con la gestión, preferían la actividad ejecutiva (Vommaro, 2017).

Dos especificidades de las elites parlamentarias, aunque en apariencia evidentes, resultan centrales: uno, son elegidos por el voto popular legisladores para ambas cámaras en cada provincia, a diferencia de los elencos ministeriales, elegidos por el presidente de la nación, y dos los integrantes del Congreso se renuevan parcialmente: cada dos años se renueva un tercio de los senadores y la mitad de los diputados nacionales. Es por ello, que las elites parlamentarias, debido a su modo de elección y conformación, modifican su fisonomía de modo más paulatino, desacompasadas de las transformaciones que se registran en el Ejecutivo nacional.

El Congreso argentino consta de una Cámara de Diputados de 257 miembros y un Senado de 72. Los primeros son elegidos por períodos de cuatro años a través de 24 listas partidarias cerradas correspondientes a las 23 provincias argentinas y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cada distrito posee una cantidad de bancas en relación con su peso demográfico, que se reparten de manera proporcional según el número de votos obtenidos por cada lista.2 Por su parte, los senadores tienen mandatos de seis años y son elegidos tres por cada provincia. La lista más votada obtiene dos bancas y la segunda, una. Al celebrarse elecciones nacionales cada dos años, la Cámara Baja renueva a la mitad de sus miembros y la Alta a un tercio.

Durante el período de estudio ambas cámaras se renovaron parcialmente cuatro veces: dos durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2011 y 2013) y dos durante la de Mauricio Macri (2015 y 2017). En las primeras dos, el entonces oficialismo kirchnerista contó con mayoría -propia o a través de aliados estables- en ambas cámaras. Durante las segundas, el gobierno de Macri estuvo dos años en minoría -solo alcanzaba a través de alianzas los votos necesarios para manejar el Congreso- y luego otros dos con bancadas más amplias en las que, sin embargo, seguía sin contar con mayorías propias.

Para indagar en las transformaciones del Congreso se analizan las trayectorias políticas y los rasgos sociológicos de senadores y diputados nacionales entre 2011 y 2019. La evidencia empírica que se presenta es resultado del procesamiento de la base de datos de la Fundación Directorio Legislativo, sobre la que se recortó el universo de senadores y diputados nacionales del período 2011-2019, se consideraron posiciones ocupadas y no individuos (1316).3

El artículo se encuentra divido en cinco partes, incluye esta introducción. En la segunda realiza un recorrido en torno a los estudios sobre las elites políticas en general y las elites legislativas argentinas en particular. La tercera y la cuarta se ocupan del análisis descriptivo de un conjunto de variables sociales y políticas, respectivamente. Finalmente, las conclusiones recapitulan los principales hallazgos y proponen una agenda de investigación a futuro.

2. Herramientas para el estudio de las elites parlamentarias argentinas

Los estudios clásicos sobre elites políticas se preguntan por el modo en que los cambios sociales y políticos impactan en las características de quienes integran la cúspide de las instituciones políticas. En Argentina, Cantón (1964, p. 1) buscó

(…) documentar si el proceso de cambio por el que atravesó el país en ese lapso histórico -creciente urbanización y alfabetización, desarrollo industrial- aparecía reflejado o no, y cómo, en las características de un sector de dirigentes.

También buscaba analizar el impacto en el Parlamento, del acceso de nuevas fuerzas políticas al poder, como el peronismo y el radicalismo. Para ello, indagó por las características de los integrantes del Parlamento en los años 1889, 1916 y 1946 considerando variables sociales y políticas: educación, ocupación, origen étnico, edad, origen social y partido político de pertenencia.

Cantón comienza una línea de investigación de las elites legislativas y las elites políticas en general que recién en el siglo xxi se retoma de manera sistemática por parte de la sociología argentina, a partir de la convergencia de transformaciones en diferentes escalas, entre las que se destacan la modificación de las relaciones de poder producto de los procesos de globalización y la estabilidad del régimen político argentino (Heredia, 2005; Mellado, 2008; Gené, Mattina, Ortiz de Rozas y Vommaro, 2018). Se pueden identificar en esta línea trabajos que indagan en las elites legislativas nacionales (Ferrari, 2008; Canelo, 2011; Levita, 2017; Rodrigo, 2018) y provinciales (Aelo, 2002, 2004; Ortiz de Rozas, 2011; Landau, 2015; Mellado, 2017), así como los que abordan otros tipos de elites políticas (Heredia, 2004, 2012; Ferrari, 2008, 2011; Mellado, 2011; Vommaro y Morresi, 2015; Gené, 2019; Heredia, Gené y Perelmiter, 2012; Perelmiter, 2012; Sosa, 2019; Giorgi, 2014; Ferrari y Mellado, 2016).

En estos estudios, se encuentran preguntas acerca de cómo los orígenes sociales, la posición en el mundo del trabajo, la formación educativa y las pertenencias asociativas, constituyen recursos para acceder al poder político. Asimismo, se tienen en cuenta los rasgos específicamente políticos de las trayectorias, indagando sobre los cargos partidarios y políticos previos de los elencos.

Un antecedente relevante por sus hallazgos es el trabajo de Ferrari (2008), que muestra cómo el acceso del radicalismo al poder impacta en la composición del elenco gobernante en el período de la ampliación democrática (1916-1930). Entre algunos de sus hallazgos, muestra cómo la participación en un partido político deviene una condición excluyente para acceder a una banca legislativa, de modo que los notables fueron progresivamente reemplazados por hombres de partido.

Sobre períodos más recientes, Canelo (2011) estudia el perfil de los senadores que acceden al poder en los años 1973, 1983 y 1989. La autora muestra la influencia de familias políticas y los títulos universitarios en las carreras parlamentarias; de difícil acceso para sectores medios-bajos y bajos. También describe las características del reclutamiento del Partido Justicialista, más abierto que la Unión Cívica Radical en cuanto al género, educación y ocupación. Asimismo, analiza cómo la irrupción de la dictadura militar incidió en sus carreras políticas.

Levita (2017) analiza los cambios en la composición del Senado después de 2001 y destaca la creciente pluralización de perfiles y trayectorias de la mano de los cambios institucionales implementados en los años previos (ampliación del cuerpo, elección directa y cupo femenino, entre otros), así como de transformaciones de más largo aliento en la estructura social.

El trabajo de Donatello y Levita (2017) sobre los ingresos a la actividad política partidaria de los diputados nacionales argentinos, muestra el peso del mundo sindical y empresarial en las trayectorias de los legisladores con menor experiencia partidaria. Levita (2019) analiza asimismo las entradas a la política de quienes se valen del prestigio y el reconocimiento acumulados en el ejercicio profesional previo, evidencia cómo se ponen en juego las estrategias de reconversión de capitales.

En clave subnacional, Rodrigo (2018) analiza las trayectorias y carreras políticas de diputados por la Provincia de Buenos Aires, identifica dos tipos de acceso a una banca: quienes acceden luego de un trabajo sostenido de participación, acumulación de destrezas y vínculos en distintos niveles de gobierno; y quienes lo hacen a partir de recursos acumulados en espacios extrapolíticos. Ortiz de Rozas (2019) se concentra en el vínculo que los diputados nacionales establecen con los territorios representados, teniendo en cuenta sus carreras políticas y sus prácticas cotidianas.

En el campo de la ciencia política, es ineludible la referencia al trabajo de Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002). Su principal hallazgo, de gran influencia en la literatura sobre parlamentarios en Argentina, está vinculado con las características del sistema electoral de representación proporcional de lista cerrada, así como las reglas internas para la selección de candidatos a cargos electivos, que otorgan poderes discrecionales al gobernador provincial o líderes provinciales. Estos terminan limitando la capacidad de los legisladores nacionales de desarrollar una carrera profesional legislativa, que depende de una buena relación con los líderes partidarios locales y no los incentiva a desarrollar expertise legislativa.

A nivel regional, Marenco dos Santos y Serna (2007) realizaron un estudio comparativo de las carreras de los legisladores nacionales en Brasil, Chile y Uruguay, encontraron un patrón común al comparar las carreras según pertenecieran a un partido de izquierda o de derecha. En el segundo caso se mostró un perfil más tradicional y una composición social más elitista desde el punto de vista del estatus social y profesional. Sobre el caso uruguayo, Serna (2012) ha indagado sobre los cambios en el Parlamento y el Gobierno nacional, a partir del acceso de fuerzas políticas de izquierda al gobierno nacional en 2005, y muestra ciertas transformaciones en los legisladores uruguayos: un perfil menos universitario, una mayor participación de las mujeres, una menor presencia de profesiones liberales clásicas y una mayor presencia de profesiones más ligadas a los sectores medios -ciencias sociales, educación, cultura y medicina-; así como de asalariados. Se trata asimismo de elites más ligadas a los sindicatos de trabajadores y organizaciones de la sociedad civil.

Sobre Brasil, cabe destacar los estudios realizados por el Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política Brasileira (Universidade Federal do Paraná), que analizan los procesos de profesionalización política de los senadores federales en el siglo xx, y proponen un modelo que correlaciona la dimensión social con la dimensión política de su reclutamiento, con el fin de proponer una vía alternativa para analizar los cambios de largo plazo de los parlamentarios brasileros. (Codato, Massimo y Costa, 2017)

En Chile, los estudios que abordan las elites parlamentarias desde una perspectiva sociológica se han enfocado en preguntar por los cambios antes y después del autoritarismo militar (Alenda Pelfini, López, Riveros, 2018). Cordero y Funk (2011, citados por Alenda et al., 2018) muestran un aumento de diputados con educación universitaria y de posgrado, algo que se condice con la tesis de la profesionalización del personal político chileno (Alenda et al., 2018). Los mismos autores muestran que previo al período autoritario, los diputados aparecen en mayor medida ejerciendo cargos de elección popular de menor relevancia, algo que ha sido reemplazado por experiencia en funciones en la administración del Estado.

A partir de la literatura es posible precisar el objetivo de este trabajo, que retoma las principales variables presentes en los trabajos sobre elites para articularlas con la pregunta por la incidencia del cambio de color político del ejecutivo en 2015 en Argentina. El artículo se propone aportar al conocimiento de las transformaciones de las elites parlamentarias argentinas, a partir de describir los rasgos sociológicos y las carreras políticas de los diputados y senadores nacionales que ocuparon una banca entre 2011 y 2019.

3. Perfiles sociales y profesionales de los legisladores antes y después de 2015

¿Qué cambios hubo en los perfiles sociales de los diputados y senadores que componían el congreso en uno y otro período presidencial? Para analizar las transformaciones en los rasgos de estos elencos parlamentarios se han tomado tres indicadores, que se resumimos en el cuadro 1: la edad al asumir el cargo, el tipo de carrera universitaria y la ocupación previa. Cada una de estas variables se presenta para el total de legisladores, según cámaras y desagregada por períodos. Presentamos también algunos datos discriminados por partido.

Cuadro 1 Características sociales de los legisladores argentinos (2011-2019) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo. Nota: La suma de los porcentajes puede no ser igual a 100 a causa del redondeo

Una primera caracterización de los legisladores nacionales respecto a la edad en que asumieron sus mandatos muestra, en primer término, que en ambos períodos el promedio de edad es mayor para los senadores que para los diputados: 68 contra 51 para 2011-2015 y 54 contra 49 para 2015-2019, respectivamente (cuadro 1). Estas diferencias se condicen con lo que afirman estudios para períodos anteriores: que a pesar de que las diferencias entre los miembros de las dos cámaras no siempre fueron tan marcadas, los senadores tienen mayor edad que los diputados (Cantón, 1964; Llanos y Sánchez, 2006; Canelo, 2011; Levita, 2017). En segundo lugar, se observa una baja en el promedio de edad tanto de los diputados como de los senadores a partir de 2015.

Otro atributo central en el estudio del reclutamiento político pasa por la pregunta acerca de las competencias necesarias para llegar a un puesto determinado (Gaxie, 2004; Offerlé, 2011). A través de los títulos educativos y las ocupaciones desempeñadas antes del ingreso a la política o durante el ejercicio del cargo es posible conocer qué atributos son valorados en cada contexto histórico para acceder a una posición parlamentaria (Codato, Costa y Massimo, 2014).

Al observar las credenciales educativas de los legisladores, es posible advertir que a partir de 2015 se registra una suba del porcentaje de títulos relacionados al derecho4 (de 37,5 % a 42,8 %), a las ciencias económicas (de 10,8 % a 12,2 %) y a las ciencias sociales y humanidades (de 9,9 % a 13,4 %). En contrapartida, disminuyen los porcentajes de diplomas de medicina y ciencias de la salud. El incremento de diplomas en derecho se da tanto entre los diputados como entre los senadores, aunque es más notorio entre estos últimos.

La afinidad entre el mundo del derecho y el parlamento ha sido destacada en múltiples niveles: el conocimiento jurídico para sancionar leyes, el lenguaje abogadil, la capacidad de litigar y de defender causas independientemente de que el defendido tenga razón, entre otros (Dogan, 1998, pp. 177-178). En la Argentina, la literatura canónica sobre elites políticas señalaba en los años sesenta que la gran proporción de abogados entre los políticos profesionales constituía un síntoma de subdesarrollo que el correr de los años iría remediando (De Ímaz, 1969). De hecho, para el caso de la Cámara Alta, esa disminución -lenta pero constante- se verificó a lo largo de diferentes períodos (Cantón, 1964; Canelo, 2011; Levita, 2017) en favor de otros títulos como los de las ciencias sociales y las naturales. Sin embargo, en los últimos años la tendencia parece revertirse.

La actividad profesional que los legisladores declaran haber tenido previamente o en simultáneo a la política también muestra algunas variaciones entre los períodos. En este sentido, es posible advertir, en consonancia con el comportamiento de la variable anterior, un aumento de legisladores que ejercieron la abogacía (de 20,5 % a 25,6 %), pero también de quienes provienen de ong (de 6,5 % a 9,9 %) y del mundo artístico y deportivo (de 1,7 % a 4,3 %). La categoría de empresarios o altos cuadros en empresas, por su parte, aumenta en general (de 11,5 % a 16,8 %), aunque mientras sube en la Cámara Baja, disminuye en la Alta.

Si nos enfocamos primero en el bloque que más creció de un período al otro, el del pro, que pasó de 34 a 94 diputados y de 3 a 16 senadores, apreciamos que el crecimiento en las categorías de empresarios-altos cuadros y de legisladores provenientes de ong son también las que más crecieron. Los primeros pasan de ser el 12,1 % al 17,7 % en promedio entre ambas cámaras y los segundos pasan del 12,1 % al 15,2 %. Sin embargo, los empresarios-altos cuadros crecen también entre los peronistas (de 12,9 % a 16 %) y entre los radicales (de 12,8 % a 19 %), por lo que su mayor peso no puede atribuirse sencillamente a un supuesto perfil empresarial de pro. Tampoco crecen en ese partido los legisladores provenientes de los mundos artístico y deportivo (disminuyen del 9,1 % al 2,5 %), al tiempo que donde más crecen es entre los peronistas yendo de un 1,4 % a un 4,6 % de un período a otro.

En definitiva, los cambios en los rasgos sociales de los legisladores nacionales son, en líneas generales, tenues. Especialmente respecto a la edad, en donde los datos no arrojan diferencias significativas ni plantean novedades con relación a la literatura existente, y a los títulos. Aun así, en las ocupaciones sí se registran ciertos cambios que, aunque también leves, se condicen con la ampliación de las bancadas legislativas del pro, especialmente entre quienes provienen del mundo de las ong. No obstante, el supuestamente mayor sesgo empresarial de dicho partido no se verifica aquí.

4. Carreras políticas: recorridos multinivel, expertise legislativa y cambios recientes

Las elites parlamentarias han sido analizadas según sus carreras políticas a partir del trabajo pionero de Schlesinger (1966), y se ha complejizado crecientemente la noción en las últimas décadas (Samuels 2011; Borchert 2009). La ambición de los actores y las oportunidades institucionales se incorporaron como variables frecuentes para describir los movimientos realizados durante las carreras (Jones et al., 2002; Jones, 2001; Campomar y Suárez, 2014; Lodola, 2009; Rotman y Varetto, 2015; Lodola, 2017). No obstante, la operacionalización de estas variables no es idéntica en los distintos trabajos. Para este artículo la noción de carrera se operacionaliza tomando como indicadores centrales el tiempo de formación política y la experiencia previa en cargos públicos de los legisladores.

Se calcula el tiempo de formación política (tfp) a partir de la asunción del primer cargo, electivo o no, en cualquier nivel de gobierno. En primer lugar, los datos muestran que el tfp es mayor en líneas generales entre senadores que entre diputados (16 años en promedio frente a 13 entre 2011 y 2015 y 16 frente a 12 entre 2015 y 2019). Estas cifras son consistentes con las diferencias típicas señaladas en la literatura. Lo notorio en la comparación entre períodos es que la disminución de la duración de las carreras es muy leve y se debe sobre todo a la baja en diputados. Cuadro 2.

Cuadro 2: Tiempo de formación política de los legisladores argentinos (2011-2019) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo.

Al incorpora la variable partidaria y considerar los principales bloques de ambos períodos, resulta llamativo el cambio en el tpf de los legisladores nacionales del pro, que luego de 2015 disminuye de 14 a 11 años, lo que se explica lo que sucede con los diputados, ya que entre los senadores se advierte la tendencia contraria -un aumento del tfp. Se tiene así un primer indicio sobre las características de las carreras políticas de los legisladores que ingresan por el pro, que ve incrementada su bancada en 2015: en el caso de los diputados nacionales cuentan con una menor experiencia política en comparación con los integrantes de otros partidos, mientras que en el caso de los senadores muestran una mayor experiencia política. Cuadro 3.

Cuadro 3: Tiempo de formación política de los legisladores argentinos según partido (2011-2019) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo.

Para analizar la experiencia previa, se presentan una serie de variables dicotómicas (sí/no), que se construyen a partir de considerar si los legisladores alguna vez ocuparon un cargo con ciertas características: un cargo ejecutivo o legislativo en un nivel de gobierno, así como también si ocuparon un cargo de carácter legislativo en el nivel nacional o en alguno de los niveles de gobierno. Como se puede observar en el cuadro 4, esta forma de organizar la evidencia empírica permite hacer comparables las carreras de los legisladores entre Cámaras y períodos de gobierno, teniendo en cuenta tanto el tipo de experiencia en cargos públicos que poseen, como los niveles de gobierno en que se desempeñaron.

Cuadro 4: Experiencia política de los legisladores argentinos (2011-2019) (%) 

Fuente: elaboración propia en base a datos de Directorio Legislativo. Nota: *Se considera el porcentaje de legisladores que alguna vez ocuparon un cargo en el nivel local, municipal o provincial.

Al considerar la experiencia política según nivel de gobierno, el elemento a destacar es que haber ocupado un cargo en el nivel nacional no parece ser un requisito excluyente para acceder a una banca: más de la mitad de los legisladores estudiados ocupa por primera vez un cargo nacional. Este rasgo se encuentra más marcado entre los diputados, donde la mayoría -60 %- llega por primera vez a la esfera nacional, por encima de la proporción que se observa entre los senadores, donde ese porcentaje es de menos de la mitad.

El Congreso resulta entonces el primer escalón nacional de numerosos legisladores, que muchas veces luego vuelven a sus provincias o continúan su carrera política en la esfera nacional en otros cargos, saltando como ranas desde el Congreso (Burdman, 2010). El acceso al Senado es en ese sentido un poco más cerrado, teniendo en cuenta que generalmente llegan a senadores quienes tienen trayectorias políticas no solo más extensas, sino también con cargos de mayor jerarquía y prestigio -ministros nacionales, gobernadores, presidentes.

Por otra parte, al comparar, ahora, la experiencia nacional de los legisladores entre períodos y según cámaras se observan diferencias interesantes. En el caso de los diputados, la proporción de quienes alguna vez ocuparon algún cargo a nivel nacional se reduce en casi 5 %, mientras que en el caso de los senadores se incrementa en más de 6 %.

Al analizar la experiencia nacional de los legisladores por partido se advierte, nuevamente, la especificidad de los legisladores del pro en la Cámara de Diputados: luego de 2015 van a ver reducida la proporción de quienes tienen experiencia nacional casi a la mitad, en franco contraste con las otras fuerzas políticas. En cuanto a los senadores del pro, tal como sucede con las otras fuerzas políticas, muestran un incremento en la proporción de legisladores con experiencia nacional, es decir, adoptan características similares al resto de los legisladores en este aspecto, en línea con las características tradicionales del Senado. Cuadro 5.

Cuadro 5: Experiencia política nacional de los legisladores argentinos según partido (2011-2019) (%) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo.

Si se analiza la experiencia política en otros niveles de gobierno, se advierte que haber ocupado cargos en el nivel provincial no parece ser un requisito excluyente para llegar al nivel nacional -menos de la mitad de los legisladores han tenido una experiencia provincial- y, menos aún, haber ocupado un cargo local -poco más de un tercio ocupó un cargo en el nivel municipal. Ello muestra una pluralidad de recorridos políticos, no necesariamente lineales: no es un requisito pasar por todos los niveles de gobierno para llegar a ser legislador nacional. Sin embargo, haber ocupado un cargo en el nivel provincial parece ser una requisito importante para acceder al Senado -casi un 70 % ha ocupado algún cargo en este ámbito-, más que para llegar a Diputados. Ello se condice con el perfil de los senadores, con carreras políticas más largas y, en cierta medida, con experiencia en cargos con mayor prestigio.

Para caracterizar las carreras políticas de los legisladores argentinos del período se ha tenido en cuenta la experiencia acumulada en el nivel subnacional. Como se ha señalado anteriormente, en Argentina el nivel subnacional -provincial y local- es un ámbito relevante en la construcción de las carreras políticas. En el período estudiado, la mayor parte de los legisladores han ocupado un cargo en el nivel subnacional antes de llegar al Congreso (62 %), por lo que parece ser un requisito -no excluyente- a la hora del reclutamiento y de la selección de candidatos. Asimismo, si bien lo que caracteriza a las carreras legislativas son las idas y vueltas entre niveles, se puede afirmar que priman las carreras ascendentes: antes de llegar al Congreso Nacional la mayor parte de los legisladores han ocupado, al menos una vez, un cargo en el nivel subnacional. La importancia de la experiencia subnacional se acentúa entre los senadores (81 %), siendo menos frecuente entre los diputados (57 %), con lo que la implantación territorial parece ser un rasgo característico de quienes ocupan una banca en el Senado, en mayor medida que en la Cámara Baja. Entonces, al analizar ambos períodos, se observa que no hay cambios significativos, solo una leve disminución de la experiencia subnacional, mayor en el caso de los senadores, lo que es coherente con el mencionado aumento de su perfil nacional en los últimos años.

En cuanto a la variable partidaria, de manera esperable, teniendo en cuenta la menor implantación territorial de una nueva fuerza política como el pro, sus legisladores muestran una menor experiencia subnacional -también cuando se la desagrega en experiencia provincial y local-, con excepción de los senadores luego de 2015. Esto último a esta altura del análisis no es sorprendente, según se ha observado cómo luego de 2015 los senadores del pro adoptan las características típicas de una institución como el Senado, incluso de forma más pronunciada. En Diputados, en cambio, la disminución de su perfil subnacional muestra una vez más que quienes ingresan en esta cámara son un personal político con menor experiencia política. Los datos sobre los legisladores del pro tampoco muestran que sus representantes en el poder legislativo sean outsiders de la política, sino que gran parte de ellos han ocupado cargos en sus provincias de origen antes de llegar a una banca nacional. Cuadro 6.

Cuadro 6: Experiencia política subnacional de legisladores argentinos según partido (2011-2019) (%) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo.

Por otra parte, la evidencia presentada muestra la persistencia del carácter amateur de los legisladores argentinos, tal como ha señalado la literatura (Jones et al., 2002), dado que no cuentan con una amplia experiencia legislativa nacional: menos de un tercio de los integrantes del Congreso han ocupado una banca previamente. Los senadores nacionales, sin embargo, muestran mayor experiencia legislativa previa: un 40 % ha ocupado una banca -de diputado o senador- con anterioridad, una proporción mucho mayor a la de los diputados (28 %).

Los datos analizados también son consistentes con otro de los rasgos descritos para los legisladores argentinos: existe una cierta carrera ascendente entre Cámaras. Entre los senadores, más de la mitad fue previamente diputado nacional. Inversamente, entre los diputados nacionales solo un 1,4 % pasó anteriormente por la Cámara de Senadores. Cuadro 7.

Cuadro 7: Experiencia legislativa nacional de legisladores argentinos según cámaras (2011-2019) (%) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo.

Al observar la experiencia legislativa anterior comparado entre períodos (ver cuadro 4) se observan diferencias significativas entre Cámaras: mientras que en diputados disminuye levemente, en senadores aumenta en diez puntos porcentuales a partir de 2015.

En el caso de los diputados, posiblemente esté vinculado, en parte, con el ingreso de los diputados del pro, cuya proporción de diputados con experiencia legislativa nacional se reduce en más de la mitad. En ambas Cámaras, los legisladores del pro muestran una menor experiencia como legisladores nacionales, con respecto a miembros de otros partidos, con lo que podríamos decir que se está ante legisladores un poco más amateurs. Cuadro 8.

Cuadro 8: Experiencia legislativa nacional de legisladores argentinos según partido (2011-2019) (%) 

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Directorio Legislativo.

5. Conclusiones

De acuerdo con la evidencia presentada y a la literatura citada, es posible afirmar que la llegada de Cambiemos al ejecutivo nacional en 2015, no impactó tanto en el perfil de los legisladores como sí lo hizo en el de los miembros del gabinete nacional. A grandes rasgos, los datos analizados son coherentes con los diferentes mecanismos de renovación de los elencos ministeriales y parlamentarios. Así, el cambio de gobierno en 2015 solo implicó algunas transformaciones en la composición del personal legislativo, que resultaron ser paulatinas y con ritmos y características diferentes de los elencos ejecutivos.

Por un lado, el acceso a los cargos legislativos está mediado por el voto popular y demanda competir electoralmente con otros candidatos. Para esto se requieren determinados saberes prácticos y discursivos que es necesario poner en juego en la campaña y que, de una u otra forma, terminan limitando en número la participación de candidatos sin experiencia en ningún nivel de gobierno en las listas legislativas. Por otra parte, los cargos para el Congreso Nacional son elegidos en cada una de las provincias. Esto también limita la participación de este tipo de candidatos, en tanto estos perfiles se encuentran desigualmente distribuidos a lo largo de la geografía electoral argentina. La materia prima para armar las listas, ya sea por necesidad estratégica o por falta de perfiles alternativos, se encuentra mucho más restringida para apartarse de los políticos profesionales.

Entre una presidencia y la otra, los cambios en las características sociales de los diputados y senadores fueron evaluados a través de las variables título y ocupación previa. Se observó que si bien se dieron algunos cambios en parte motorizados por el aumento de las bancadas de pro, como una mayor presencia de legisladores provenientes de ong y del mundo empresarial, esas transformaciones no son responsabilidad de un solo partido ni pueden reducirse a los cambios en la relación de fuerzas dentro del Congreso.

En cuanto a las carreras políticas, se advierte en general una menor experiencia de los diputados del pro en comparación con los de otros partidos, mientras que en el caso de los senadores dicha experiencia es mayor. Entre los diputados, luego de 2015, es notable la reducción de la proporción de quienes tienen experiencia nacional, contrastando con las otras fuerzas. En cambio, como los senadores de los otros partidos, los del pro muestran un incremento en esta variable.

Como era esperable, teniendo en cuenta la menor implantación territorial de un partido joven como el pro, sus diputados muestran un perfil menos subnacional. Con respecto a los senadores, en términos generales, luego de 2015 los del pro adoptan las características típicas de una institución como el Senado, incluso a veces de forma más pronunciada que los de otros partidos. Ello es válido para todas las variables observadas, menos para la experiencia legislativa nacional. Tanto diputados como senadores nacionales del pro muestran un recorrido más corto en cuanto a su paso por el Poder Legislativo Nacional si los comparamos a los miembros de otros bloques: sus legisladores son más amateurs. En suma, observamos algunas características distintivas en cuanto a las carreras políticas del personal legislativo del pro, fundamentalmente de sus diputados, que sin llegar a poder calificarse como outsiders poseen una menor experiencia política.

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Nota: Los autores han realizado igual contribución al artículo y son los únicos responsables de su contenido.

Nota:Agradecemos a Sebastián Mauro, que comentó la primera versión de este trabajo, presentada en las X Jornadas de Sociología, organizadas por el Instituto de Ciencias-Universidad Nacional de General Sarmiento, 2019. Asimismo, agradecemos las correcciones, aportes y comentarios del evaluador anónimo.

1 Este artículo refiere a legisladores y legisladoras, no obstante, se les referirá de aquí en más usando el masculino como expresión general.

2Actualmente rige la distribución realizada en 1983, cuando el número de bancas fue fijado de acuerdo con los datos del último censo de población y se garantizó un mínimo de cinco escaños a las provincias menos pobladas. Distribución que nunca se actualizó y a la fecha no solo no refleja el tamaño de los distritos, sino que subrepresenta a las provincias más pobladas en el Congreso.

3La base de datos construida por la Fundación Directorio Legislativo constituye una fuente privilegiada de información acerca de los diputados y senadores nacionales, en tanto releva periódicamente una serie de variables sociales y de carrera política de los legisladores desde hace veinte años, mediante un cuestionario autoadministrado, entregado a todos los legisladores nacionales cada dos años, cada relevamiento coincide con una composición diferente de las cámaras. La publicación de esta base data de fines de 2018, por lo que, además, se trata de una fuente escasamente trabajada hasta el momento.

4Incluye abogacía, escribanía y martillero público.

Nota: Este artículo fue aprobado por el editor de la revista Dr. Federico Traversa

Recibido: 07 de Mayo de 2020; Aprobado: 15 de Agosto de 2020

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