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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión impresa ISSN 0797-9789versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.29 no.1 Montevideo  2020  Epub 01-Jun-2020

http://dx.doi.org/10.26851/rucp.29.1.3 

Artículo original

La trampa de la manipulación judicial: un análisis histórico de la manipulación política de la Corte Suprema Argentina

The judicial manipulation trap: A historical analysis of the political manipulation of the Argentina Supreme Court

1 Universidad Torcuato Di Tella (Argentina). Investigadora asociada cmi (Noruega) andreacastagnola@yahoo.com

Resumen:

La política judicial comparada ha proporcionado evidencia invaluable sobre cómo el contexto político de Argentina ha afectado sistemáticamente la independencia de su Corte Suprema. Sin embargo, aún falta saber por qué la manipulación de la Corte ha surgido y persistido en el tiempo. El argumento central es que los incentivos de los políticos han impedido la aparición de un Poder Judicial estable e independiente. Este artículo proporciona un análisis sistemático de las diversas estrategias que los políticos han utilizado para forzar el retiro de jueces hostiles y controlar a la Suprema Corte. El court-packing político que comenzó en 1947 no es el resultado de la inestabilidad del régimen político del país, que osciló entre dictaduras y democracias, sino más bien el resultado de una práctica arraigada de los políticos en su relación con la Corte, que durante las últimas décadas ha empezado a modificar su desarrollo y desacelerarse en el tiempo.

Palabras clave: manipulación política; Suprema Corte; Argentina; dependencia de trayectoria

Abstract:

Comparative judicial politics has provided invaluable evidence about how the political context of Argentina has systematically affected the independence of its Supreme Court. However, it is still not clear why the manipulation of the court has emerged and persisted over time. The central argument is that the incentives of politicians have impeded the emergence of a stable and independent judiciary. This article provides a systematic analysis of the various strategies that politicians have used to control the Supreme Court of the country by forcing unfriendly justices off the bench and appointing friendly ones. The political court-packing that started in the Supreme Court in 1947 is not the result of the instability of the political regime of the country but rather a common practice that follows a path dependence self-reinforcing process which has recently started to exhibit changes in its tactics and pace.

Keywords: political manipilation; supreme courts; Argentina; path dependency

1. Introducción

«Borombombón, borombombón, esta es la Corte de Juan Perón»

La manipulación en la composición de la corte es un problema profundamente arraigado no solo en regímenes autoritarios competitivos, sino también en nuevas democracias como las de América Latina (Helmke, 2017; Pérez-Liñán y Castagnola, 2009; Pérez-Liñán y Castagnola, 2016). Los políticos quieren tener cortes amigables porque los jueces son actores políticos relevantes en la política nacional con la capacidad de frustrar la formulación de políticas. Por ejemplo, el presidente Evo Morales de Bolivia en cuatro años pudo forzar el retiro de más de la mitad de los jueces de la Corte Suprema y desmantelar el Tribunal Constitucional mediante la reducción del salario de los jueces, amenazándolos con destituirlos y con el desacredito público de sus decisiones en los medios (Castagnola y Pérez-Liñán, 2011). También en Zimbabue, en 2001, el presidente Mugabe forzó el retiro de tres jueces a través de intimidación y violencia, y designó a jueces leales para que la corte revoque aquellas decisiones desfavorables en casos de propiedad de tierras (Matyszak 2006, Widner y Scher 2008).

¿Por qué la manipulación de las cortes es un problema arraigado dentro este grupo de países?, ¿cómo es que ha logrado persistir en el tiempo? Este artículo aborda ambas preocupaciones al examinar la evolución histórica de la manipulación política en la composición de la Suprema Corte en Argentina, desde 1930 hasta el 2014. Si bien existen otras formas de manipulación de la justicia (por ejemplo, presionar a los jueces en el voto de sus sentencias) las purgas o recambios en las cortes se convierte en la forma más extrema. Para analizar datos cuantitativos y cualitativos que permitan responder a esas preguntas se utiliza el enfoque de dependencia de trayectoria (path dependency). El análisis histórico sobre el control político de la Suprema Corte revela que la manipulación ha sido una práctica común en Argentina que comienza lentamente a desacelerarse en el tiempo (Castagnola, 2018). Desafortunadamente, la democracia, hasta ahora, no ha logrado cumplir su promesa de un Poder Judicial independiente y consolidado.

Dentro de la literatura de política judicial comparada, la Suprema Corte argentina ha recibido mucha atención y es una de las instituciones más estudiadas en la región (Kapiszewski y Taylor, 2008). Los principales trabajos sobre este país han mostrado cómo el contexto político afecta la independencia e imparcialidad de los jueces de la Corte y, consecuentemente, ha condicionado el nivel de independencia judicial (Helmke, 2005; Spiller y Tommasi, 2007). Asimismo, existe consenso en que la destitución masiva en 1946 durante la presidencia de Juan Domingo Perón constituye una coyuntura crítica en la historia política de la Suprema Corte argentina. Si bien el contexto político permite entender la falta de independencia judicial del país, aún resta saber por qué la manipulación de la Corte emerge y cómo persiste a través del tiempo. En otras palabras: ¿cuál es la lógica detrás de la racionalidad de los políticos en manipular sistemáticamente la composición de la Corte, y qué papel ha tenido la historia en su persistencia?

La manipulación política de las cortes refiere a situaciones en las cuales los políticos son capaces de modificar su composición actual mediante la remoción de jueces. El surgimiento de vacantes en la corte se ha dado principalmente de dos formas: se obliga a los jueces a retirarse del cargo antes de tiempo -retiros inducidos o forzados- o se incrementa el número total de cargos en la corte -la literatura lo define como court-packing. Los políticos han utilizado un amplio repertorio de tácticas, tanto institucionales como no institucionales, para inducir el retiro de jueces de su cargo, que van desde las clásicas amenazas de juicio político, el descrédito público de la justicia en los medios, hasta ataques más radicales contra la integridad y seguridad física del juez.

¿Por qué un político querría controlar la conformación de la corte? Una vacante en la Suprema Corte es una ventana de oportunidad para los políticos porque crea un nuevo espacio para reforzar su agenda política a través de fallos constitucionales. Siempre que haya una vacante en un tribunal superior, lo más racional sería que los presidentes nombren a un candidato con preferencias políticas e ideológicas similares a las propias (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009; Pérez-Liñán y Castagnola, 2016). Sin embargo, bajo circunstancias normales, las vacantes en el tribunal superior son eventos aislados y aleatorios.1 El objetivo de este artículo es comprender la lógica detrás de la racionalidad de los políticos por la manipulación sistemática de la Corte. El argumento central es que en las democracias en desarrollo, como la de Argentina, los políticos prefieren nombrar a sus propios jueces en la corte, en vez de mantener a los jueces nombrados por el gobierno anterior. El bajo costo político y social asociado con la manipulación de la corte motiva a los políticos a activar estrategias tanto institucionales como no institucionales para inducir la salida de los jueces de su cargo. Es precisamente el bajo costo lo que motiva a los políticos, incluso aquellos sin apoyo en el congreso, a llevar acciones para forzar la salida de los jueces.

Este artículo desafía dos argumentos de la literatura. El primero, que solo aquellos políticos con mayoría en el congreso podrían lograr una corte favorable. El segundo, los jueces podrían regular su estabilidad en el cargo por medio de su voto. El caso argentino muestra que los jueces han sido sistemáticamente removidos de sus cargos, independientemente del poder político del presidente en el Congreso y de su comportamiento (estratégico) en la corte. Los resultados de esta investigación van en línea con los resultados encontrados a nivel subnacional en las Supremas Cortes provinciales de Argentina (Castagnola, 2012). Las estrategias institucionales y no institucionales para remover a jueces de sus cargos se han convertido en un aspecto importante para ser estudiado, ya que permitiría entender la relación entre jueces y políticos. Asimismo, la sistemática manipulación de la Suprema Corte en el país ha generado un proceso de dependencia de trayectoria con retroalimentación positiva (positive feedback), lo que explicaría su persistencia en el tiempo.

Este artículo se estructura de la siguiente manera: la primera sección analiza por qué los políticos en democracias en desarrollo manipularían la corte y cuál sería la lógica subyacente detrás de ese proceso. La segunda sección utiliza fuentes de información primarias y secundarias para clasificar el repertorio de retiros forzados que los han utilizado en Argentina desde principios del siglo xx. El repertorio de tácticas permite capturar la dependencia de trayectoria y su evolución. En esta sección se sistematiza dicho proceso a lo largo del tiempo midiendo cuando y cuántas veces la Corte ha sido controlada políticamente por un determinado gobierno. La tercera sección presenta un análisis histórico-político de la Suprema Corte desde 1930, en donde se identifica cómo los políticos han utilizado métodos institucionales y no institucionales para remover a jueces. En esta sección se capturan cada uno de los eventos de manipulación a lo largo de la historia que han retroalimentado y solidificado el proceso de control político de la justicia. En la sección final se presentan las conclusiones principales.

2. Retiros inducidos: la lógica de creación de vacantes y la manipulación de las cortes en las democracias en desarrollo

¿Por qué la manipulación de las cortes es un problema arraigado en algunos países? ¿Y cuál es la racionalidad de los políticos por manipular sistemáticamente la composición de la corte? En este artículo se sostiene que para dar cuenta de la manipulación política de la corte es fundamental comprender cuáles son las motivaciones y la racionalidad de los políticos para hacerlo -no la de los jueces- como ha venido estudiando la literatura de retiro estratégico de ee. uu. y la literatura sobre comportamiento judicial (judicial behaviour).

La literatura sobre retiro estratégico fue desarrollada en ee. uu. y explica la dinámica de los cambios en la composición de la corte a través de los incentivos de los jueces en retirarse (Hagle, 1993; Spriggs y Wahlbeck, 1995; Zorn y Van Winkle, 2000). El retiro estratégico supone que es el propio juez quien decide cuando abandonar el cargo, y el juez estará dispuesto hacerlo cuando comparta preferencias e intereses políticos con el presidente de turno, dado que es la persona que nomina a los jueces para el cargo. La idea es que un juez en edad de jubilación estará dispuesto a ceder su cargo a otro juez con ideas afines a las suyas, pero no a un juez con preferencias políticas opuestas (Hagle, 1993; Spriggs y Wahlbeck; 1995, Zorn y Van Winkle; 2000). Las suposiciones subyacentes de esta teoría son dos. Primero, que la vacante surge por la propia decisión e incentivo de los jueces y no de los políticos. Segundo, que las vacantes no deberían modificar el balance ideológico, ya que los jueces salientes dejarían su cargo para darle entrada a los jueces con ideologías similares. Estas suposiciones contrastan claramente con el argumento desarrollado, ya en este artículo se afirma que, primero, los políticos son quienes determinan la salida de los jueces y, segundo, las vacantes en la corte tienen por objetivo modificar el balance ideológico al interior de la institución.

La literatura sobre comportamiento judicial comparte el supuesto subyacente de la teoría del retiro estratégico, ya que los académicos argumentan que un juez puede regular su estabilidad en el cargo, o regular la manipulación política a través de su forma de votar (Bill Chávez, 2004; Helmke, 2005; Iaryczower, Spiller, y Tommasi, 2002; Ríos-Figueroa, 2007; Rodríguez-Raga, 2011). Esta literatura utiliza la teoría de la fragmentación para explicar cómo es que los jueces podrían regular su estabilidad en el cargo por medio del voto. La lógica es la siguiente: dependiendo de si un presidente tiene o no mayoría en el Congreso para realizar un juicio político, un juez votará en consecuencia. Los presidentes que controlan el Congreso (esto es, gobierno unificado) rara vez reciben decisiones desfavorables, ya que los jueces votan estratégicamente para evitar represalias. Mientras que los presidentes que no controlan el Congreso (esto es, gobierno dividido) tienen más probabilidades de recibir decisiones desfavorables dado que los jueces no pueden ser castigados por sus votos removiéndolos de la Corte. La investigación de política judicial comparada revela que en muchas democracias en desarrollo, por ejemplo Colombia, México, Malawi, Turquía y Zambia, los jueces se comportan estratégicamente para evitar represalias de los presidentes de turno, y Argentina no es la excepción a esta tendencia (Aydin-Çakir, 2014; Helmke, 2005; Ríos-Figueroa, 2007; Rodríguez-Raga, 2011; Sánchez, Magaloni, y Magar, 2011; VonDoepp, 2006).2 Sin embargo, la alta inestabilidad de los jueces en el cargo en Argentina en contextos de fragmentación política sugiere que el comportamiento estratégico adoptado por los jueces no les ha garantizado sobrevivir en el cargo. Los resultados de este artículo contribuyen con los resultados de otros autores que sostienen que la existencia o no de la fragmentación política es independente del grado de independencia del Poder Judicial (Herron y Ryazzo, 2003; Hilbink, 2012).

Entonces, ¿cómo se puede explicar la manipulación política de las cortes en las democracias en desarrollo? Los políticos en los países en desarrollo pueden manipular al Poder Judicial más fácilmente que los políticos en otras partes del mundo debido a las particularidades del contexto político y los bajos costos asociados con hacerlo. Las instituciones políticas en las democracias en desarrollo se encuentran en proceso de consolidación y la rendición de cuentas horizontal no suele ser del todo efectiva (Diamond, 1999). Las instituciones políticas son altamente vulnerables a los cambios porque las reglas del juego no están completamente establecidas, por lo que todavía existen posibilidades para moldearlas de tal modo que se acomoden mejor a los intereses de los políticos. Como afirma Douglass North (1990), cada vez que un político tiene la capacidad de reestructurar las instituciones políticas lo hará de tal manera que sea más probable lograr sus objetivos. Los poderes judiciales se han convertido en una herramienta valiosa para los políticos porque pueden condicionar su destino permitiendo (o no) las reelecciones presidenciales, prohibiendo (o no) la postulación de adversarios a las elecciones, o regulando (o no) el financiamiento de las campañas, entre otros ejemplos. La importancia del rol del Poder Judicial dentro de la dinámica de la política va en sintonía con la tesis desarrollada por Hirschl (2007) respecto a su uso como una herramienta de preservación hegemónica de las elites políticas o sociales. Dentro de América Latina hay estudios que dan cuenta de la manipulación política de los Poderes Judiciales desde principios de siglo xx (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009; Pérez-Liñán y Castagnola, 2016).

Asimismo, la inestabilidad de las instituciones políticas en las democracias en desarrollo tiene un efecto directo en el horizonte temporal de los políticos. En contextos políticos inestables, los políticos tienen horizontes a corto plazo con un objetivo claro: ganar las elecciones. Las elecciones son el principal objetivo en este grupo de políticos ya que, cuando las reglas del juego no están claramente establecidas o no se respetan, perder la elección podría representar el fin de la carrera política.3 Ejecutivos con horizontes de corto plazo no estarán dispuestos a aceptar decisiones desfavorables, y preferirán una corte amiga que no obstaculice su carrera. Es por ello, que los políticos prefieren jueces nombrados por ellos mismos y no por gobiernos anteriores. La falta de libertad de prensa y estabilidad institucional en el país hace que a menudo los ataques al Poder Judicial no reciban críticas significativas de la sociedad o de los medios de comunicación y, en algunos casos, extremos de manipulación recurrente como en Argentina se convierte en un resultado previsible (Aydın, 2013; Popova, 2012; VonDoepp y Ellett, 2011). El punto central del argumento es que, independientemente del poder partidario del presidente en el Congreso, los presidentes de las democracias en desarrollo intentan manipular al Poder Judicial porque el costo por hacerlo es menor a los beneficios que se obtienen.

Si el poder del presidente en el Congreso no determina cuando un político va a manipular a la corte: ¿cómo es que los políticos, especialmente aquellos sin mayoría en el Congreso, pueden remover jueces de la corte? Esta investigación propone que los políticos inducen o fuerzan el retiro de jueces del cargo mediante la utilización de mecanismos institucionales y no institucionales. Estas vacantes están motivadas políticamente y emergen porque los políticos fuerzan a los jueces a retirarse del cargo antes de tiempo. Los retiros inducidos contrastan con las partidas naturales que resultan principalmente por razones biológicas, como la muerte de un juez durante su función, o renuncias por problemas de salud. La mayoría de los retiros forzados apuntan a jueces que tienen preferencias políticas e ideológicas diferentes de las elites gobernantes. Por ejemplo, el juicio político masivo a los jueces que pertenecían a la mayoría automática de Menem, realizado en 2003 en Argentina, produjo una partida más temprana de algunos de los magistrados que temían una condena. O por ejemplo, la partida del Juez Bacqué, en 1990, en protesta contra el presidente Menem por abuso y manipulación de la Suprema Corte y el Poder Judicial.

Si bien las Constituciones de los países y la literatura en política judicial identifican el juicio político como el mecanismo oficial para la remoción de jueces, existen otras estrategias tanto institucionales como no institucionales que tienen el mismo efecto, es decir, remover a un juez del cargo, pero sin la misma visibilidad pública. Es por eso por lo que estos otros mecanismos de creación de vacantes se han utilizado con mayor frecuencia en países en desarrollo. El uso recurrente de estas estrategias institucionales y no institucionales por parte de los políticos para inducir el retiro de los jueces las ha transformado en reglas informales de acción.

2.1 Repertorio de retiros inducidos para la Suprema Corte argentina y su persistencia en el tiempo

¿Qué probabilidad tiene un juez de ser removido del cargo?, ¿y qué tácticas se han utilizado para lograrlo? Para responder estos interrogantes se diseñó una base de datos con información desde 1930 hasta 2014, en donde se codifica el motivo por el cual los jueces dejaron la Corte.4 La codificación se basa en información cualitativa recopilada de fuentes primarias y secundarias, y en el relevamiento de diarios nacionales. Desde 1930 hasta 2014 se retiraron 86 jueces de la Suprema Corte, el 40 % por causas naturales y el 60 % por causas políticas.5 Los retiros naturales han ocurrido de forma constante durante estas décadas, mientras que los retiros forzados no. La figura 1 identifica dos características relevantes respecto del patrón de retiros forzados. Primero, los retiros comenzaron a fines de 1940 y han continuado hasta el presente. Segundo, en siete ocasiones más de la mitad de los jueces se vieron obligados a dejar el cargo durante el mismo año, produciendo una purga política en la Corte.6 Aunque muchos de los retiros forzados tuvieron lugar durante los años de mayor inestabilidad política del país, la figura 1 también revela que ha sido una práctica común en períodos democráticos.

Figura 1: Porcentaje salidas naturales e inducidas en la Suprema Corte por año desde 1900 hasta 2014 

De un total de 86 jueces que han servido en el cargo, 52 (60 %) de ellos fueron inducidos al retiro. La mayoría de esos retiros forzados tuvieron lugar después de un cambio de régimen (62 %), mientras que el resto devino como resultado de procesos de juicios políticos (19 %), retiros inducidos amigables (11 %), y como manipulación política de la justicia (8 %) (figura 2). Los cambios constantes del tipo de régimen político del país produjeron el mayor número de retiros forzados, sin embargo, los gobiernos militares y democráticos han utilizado diversas tácticas para remover a los jueces en funciones. Por ejemplo, los gobiernos militares han utilizado decretos ejecutivos para destituir a los jueces del cargo o los jueces fueron puestos en comisión, mientras que los gobiernos democráticos han amenazado con juicios políticos masivos o con la no rectificación de los nombramientos realizados durante la dictadura (porque esos nombramientos fueron sin la aprobación del Congreso).

Figura 2: Tipos de retiros inducidos en Argentina 

El juicio político (ya sea el juicio político en sí mismo o la amenaza) fue la segunda táctica más utilizada. A pesar de que el juicio político es un instrumento legal establecido en la Constitución nacional que permite remover a aquellos jueces por su mal desempeño, la forma en que fue utilizado revela que se lo trató como un instrumento político para deshacerse de jueces hostiles, más que como una herramienta de control imparcial. En este artículo se argumenta que el juicio político era concebido como un instrumento facilitador de purga política, no solo porque en muchos casos se violentó el debido proceso, como en 1947, sino también porque en los casos en los que el delito del juez fue claramente probado (como algunos de los juicios políticos durante el gobierno de Néstor Kirchner), todo el proceso estuvo acompañado por una coerción moral constante hacia los acusados. Dentro de la categoría de juicio político se capturaron diez retiros: cinco jueces renunciaron antes, durante o después del juicio político; mientras que los otros cinco fueron destituidos.

La tercera categoría son los retiros inducidos amigables (11 %). Estos casos difieren de la anterior debido a que los jueces se retiraron del cargo como prueba de lealtad -algunos de ellos- y otros de forma menos combativa, pero igualmente anticipada. Dentro de esta categoría de los retiros inducidos se encuentran aquellos en los que el presidente consideró más efectivo trasladar a determinados jueces de la Corte a puestos políticos claves como ministerios, y los casos en los que los jueces ayudaron al presidente Menem a cumplir su compromiso en el Pacto de Olivos -algunos de ellos más entusiastas con la iniciativa que otros.

Finalmente, la última táctica de retiro forzado es la manipulación política (8 %), en donde cuatro jueces renunciaron por el riesgo moral asociado. Por ejemplo, el juez Bacqué renunció en 1990 como protesta a los proyectos de ampliación de la Corte que se estaban dando dentro de un contexto de manipulación política al interior de la institución. Todos los jueces de la Corte condenaron el proyecto de ley, pero el juez Bacqué señaló en la Acordada n.º 44 que la ampliación reduciría no solo la eficiencia de la Corte, sino aún más importante su autonomía. El juez Bacqué tenía preferencias políticas e ideológicas diferentes al gobierno de turno y no estaba dispuesto a tolerar la manipulación. Si el proyecto de ley de ampliación no hubiera sido aprobado, el juez Bacqué no habría renunciado a su cargo.

La clasificación de los diferentes tipos de salidas inducidas revela la existencia de una variedad de tácticas utilizadas por los políticos que van más allá del juicio político. Los retiros fueron materializados por medio de mecanismos formales -decretos militares, por ejemplo-, pero también por mecanismos informales -persecución política. Las estrategias informales son poderosas, ya que muchos jueces no pueden resistir el desgaste y la coerción moral, y terminan renunciando al cargo. La importancia de estas estrategias no institucionales de retiros inducidos es que pueden tener el mismo efecto que el juicio político -la salida del juez-, pero por medio de un proceso menos riguroso.

Las explicaciones basadas en la dependencia de trayectoria se fundan en el aspecto temporal de los eventos que permite reconstruir la trayectoria (Grzymala-Busse, 2011). El tiempo es un componente importante en la lógica de argumentación porque permite identificar la secuencia en que ocurren los eventos y su periodización. Los argumentos de dependencia de trayectoria se basan en la frecuencia en que ocurre un evento y la velocidad con la que se solidifican en el tiempo. El establecimiento de una trayectoria tiende a robustecerse con el paso del tiempo, creando una dependencia de la trayectoria. En este artículo la dependencia de trayectoria es entendida como un proceso de retroalimentación positiva (positive feedback) que se refuerza a sí misma, en donde decisiones previas -en este caso de manipulación- alentarían decisiones en esa dirección (Pierson, 2000; 2004). La lógica del proceso de retroalimentación positiva supone que una vez que una decisión ha sido tomada, aumenta la probabilidad de que las decisiones futuras sean similares dado que los beneficios relativos de esa decisión (o el costo relativo de cambiar dicha decisión) aumentan con el paso del tiempo. Por lo tanto, en aquellos casos en donde en el pasado han existido múltiples eventos, van a tener mayores probabilidades de continuar experimentando el mismo evento porque la probabilidad de que ese evento ocurra en el futuro aumenta con el tiempo. Esto significa que para el caso argentino, cuanto mayor haya sido la manipulación política de las Cortes en el pasado (medido como purga de la Corte, en donde más de la mitad de los jueces fueron removidos del cargo), mayor será la probabilidad que continúe en el futuro: cada evento de manipulación retroalimenta los eventos pasados y solidifica la persistencia de la manipulación en el tiempo haciendo difícil romper con la inercia.

Con el uso de datos cuantitativos y cualitativos se identifica la frecuencia con la que ocurren las purgas y su consecuente court-packings político. Un court-packing político tiene lugar cuando más de la mitad de los miembros de la corte son nombrados dentro de un mismo gobierno como resultado de retiros inducidos (mientras que court-packing natural es cuando las salidas fueron por razones no políticas). Los court-packings políticos pueden ser interpretados como un momento de reorganización ideológica al interior de la corte. La figura 3 identifica cuáles fueron las administraciones que experimentaron court-packings políticos. Desde 1900 la Corte ha sufrido nueve court-packings políticos. La duración y la frecuencia de esos eventos revela importantes aspectos de la trayectoria y de su dependencia. Primero, los court-packing políticos comenzaron en 1947 bajo la presidencia de Perón y continúa hasta la actualidad. Segundo, la velocidad en la renovación de la conformación de la Corte ha cambiado ya que antes de 1983 se lograban en un solo año (figura 1), mientras que luego sucedieron a lo largo de varios años (figura 1). Tercero, estas renovaciones de las Cortes han sido frecuentes desde 1947, produciendo en promedio una reorganización cada dos gobiernos y medio. Al tomar en conjunto estos resultados, los hallazgos indican que existe una desaceleración en la velocidad en que se suceden los eventos. La desaceleración es el resultado directo de un cambio en el contexto político, en donde el costo de la manipulación política comienza a ser más alto que en décadas pasadas y, por ende, se vuelve inviable realizar una purga de forma inmediata y pasa a ser realizada de forma escalonada.

Figura 3: Proporción de court-packings políticos por administración 

3. Una larga historia de manipulación de la Suprema Corte argentina

Los políticos argentinos han sido creativos para inducir a los jueces a retirarse del cargo, y las nuevas vacantes creadas tenían dos propósitos: deshacerse de jueces hostiles y manipular la composición de la Corte a su favor. ¿Pero, cómo la manipulación de la corte logró persistir durante tantos años? Y, ¿cómo empezó el proceso de desaceleración? En esta sección se abordan estas preguntas mediante un análisis histórico-político. La manipulación de la Corte pudo persistir en el tiempo porque terminó convirtiéndose en la alternativa preferida por los políticos, dado que los beneficios relativos de forzar a los jueces a retirarse del cargo aumentaban con el tiempo, frente a los bajos costos asociados con esta práctica. En general, esta situación generó un proceso de retroalimentación positiva en el que los múltiples eventos históricos de manipulación hicieron más probable que volvieran a ocurrir porque la probabilidad de que el evento ocurra aumenta con el tiempo. Esta retroalimentación positiva puede ayudar a explicar por qué la manipulación de las Cortes se ha convertido en una marca registrada de los presidentes argentinos contemporáneos.

De 1930 a 2014 hubo un total de nueve court-packings políticos en la composición de la corte, de las cuales seis de ellas tuvieron lugar durante años de gran inestabilidad política (entre 1930 y 1983), mientras que las otras tres ocurrieron con el regreso de la democracia (desde 1983). Estas manipulaciones políticas durante años de gran inestabilidad política han sido tradicionalmente explicadas por la hipótesis del cambio de régimen, pasando por alto el rol de la historia y la lógica detrás de esas purgas. La hipótesis del cambio de régimen sugiere que la oscilación entre los gobiernos democráticos y autoritarios durante esos años tuvo un impacto directo en la estabilidad de la composición de la Corte. Esto se debe a que los políticos democráticos y militares no comparten los mismos valores y, por lo tanto, no es aceptable tener jueces nombrados por las autoridades de otro régimen. Aunque esta hipótesis puede aplicarse en Argentina a la mayoría de las vacantes creadas antes de 1983, no proporciona una comprensión correcta ni completa del problema. En primer lugar, entre 1930 y 1946 hubo dos golpes militares que no fueron acompañados por un cambio en la conformación de la Suprema Corte argentina. En segundo lugar, los años de estabilidad del régimen democrático, que comenzaron en 1983, fueron acompañados por manipulaciones políticas en la composición de la Corte. En tercer lugar, y desde un punto de vista comparativo, los años de inestabilidad del régimen en otros países de América Latina no han estado necesariamente acompañados por manipulaciones políticas de la Corte como lo fue para Argentina. Por lo tanto, se sostiene que estas manipulaciones políticas durante el período de inestabilidad del régimen en Argentina corresponden a un proceso más sofisticado que estaba imprimiendo una identidad única en los políticos y en la milicia, que comenzó en 1930. Estos court-packing políticos revelan cuatro aspectos importantes de la racionalidad de los políticos: primero, consideran a la Suprema Corte un actor político importante, segundo, no están dispuestos a aceptar fallos desfavorables por parte de sus miembros, tercero, quieren crear una Corte amiga y, finalmente, no recibieron una fuerte reacción por manipular su composición. A continuación se muestra el análisis histórico.

3.1 Las Acordadas: una primera señal de subordinación judicial

En 1930 el general José F. Uriburu destituyó al presidente Hipólito Yrigoyen del gobierno y se convirtió en el primer presidente de facto de Argentina. Tan pronto el Gral. Uriburu llegó al poder, cerró el Congreso y envió un comunicado oficial a la Corte en el que informaba sobre la nueva situación política en el país. Los miembros de la Suprema Corte podían aceptar el nuevo gobierno provisional y, por lo tanto, darle legitimidad legal al golpe, o no aceptarlo. La comunicación oficial generó fuertes debates dentro de la Corte, especialmente del presidente de la Corte, J. Figueroa Alcorta, que se oponía al reconocimiento del gobierno de facto. Luego de varios días de debate los jueces decidieron firmar la Acordada reconociendo el nuevo gobierno provisional. Esta Acordada dio origen a lo que se denominó la «doctrina de facto», que convalida y legitima actos y normas de los gobiernos de facto. La doctrina de facto fue invocada nuevamente luego del golpe del general Pedro Ramírez, en junio de 1943, cuando la Suprema Corte, por medio de una Acordada, volvió a reconocer la legitimidad del nuevo gobierno provisional.

Si bien la doctrina de facto se originó con la Acordada de 1930, subsistió a lo largo de la historia argentina ya que fue invocada en numerosas ocasiones para convalidar las acciones durante los gobiernos de facto. No obstante, en algunas oportunidades la Corte intentó limitar determinadas acciones de los ejecutivos de facto, lo que generó malestar dentro de las cúpulas militares. Por ejemplo, en 1945 mediante la Acordada del 2 de abril la Suprema Corte declaró que el traslado dispuesto por el gobierno de facto del juez Salvador Dana Montaño, de la Provincia de Santa Fe a la Provincia de Mendoza, constituía una violación a la garantía de inamovilidad de los jueces. En el mismo año la Corte anuló la decisión del Ejecutivo de crear tribunales federales en la provincia del Chaco y revirtió la remoción del juez Barraco Mármol de la Justicia federal de Córdoba (Carrió, 1996). La doctrina de facto fue finalmente eliminada de la jurisprudencia argentina en la reforma de la Constitución nacional de 1994: el art. 36 eliminó la posibilidad de invocar dicha doctrina frente a un eventual golpe de Estado.

Las Acordadas convalidó los golpes de 1930 y 1943 (y la doctrina de facto), ello representó un primer ataque a la independencia judicial y la subordinación de la justicia al poder político que en algunos momentos mostró intentos por poner límites (Smulovitz, 1995).7 Este instrumento legal se convirtió en una herramienta fundamental para los militares ya que les daba validez a sus actos, es decir, les permitía desempeñarse en sus funciones contando con el respaldo del Poder Judicial. Por ello la Suprema Corte no sufrió ninguna purga en la composición de sus miembros, pero ese no fue el caso para las Supremas Cortes provinciales ni para las Cortes federales.8 La información parcial disponible para algunas provincias durante esos años revela que los gobernadores militares entrantes (designados por el régimen militar) también pusieron en marcha un plan para atacar los Poderes Judiciales provinciales. Por ejemplo, en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Tucumán los gobernadores militares entrantes pudieron remover a los jueces de sus cargos y designar nuevos (Biblioteca Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, 2007; Departamento Histórico-Judicial, 2006; Montilla Zavalía, 2007; Poder Judicial de la Provincia de Mendoza, 2009). Estos ataques a nivel subnacional se convertirían en moneda corriente en la Suprema Corte nacional en los años siguientes.

3.2 Destituciones masivas: el juicio político durante la presidencia de Juan Domingo Perón

En 1946 Juan D. Perón ganó la elección presidencial con el 54 % de los votos, el Partido Justicialista obtuvo más de dos tercios de los escaños en la Cámara de Diputados y todos menos dos escaños en el Senado (Molinelli, 1999). Cuatro días después de la ceremonia de inauguración, el diputado Decker del Partido Justicialista solicitó la destitución de cuatro de los cinco jueces de la Suprema Corte y del procurador general. La mayoría de las acusaciones en contra de los jueces estaban relacionadas por las Acordadas de 1930 y 1943, pero también por los fallos de la Corte que tuvieron por objetivo frustrar las políticas del gobierno de facto anterior del cual Perón fue ministro de Trabajo y luego vicepresidente. Una de las decisiones más importantes de la Suprema Corte contra el gobierno militar, pero especialmente, contra las políticas laborales de Juan Perón fue el caso «Dock Sud Buenos Aires». En 1945, Perón como vicepresidente del gobierno del Gral. Farrell creó la Secretaría de Trabajo y Previsión Social y los tribunales de trabajo para que, según sus propias palabras, «la justicia esté en manos de verdaderos magistrados y no de quienes buscan la forma de violentarla» (Palacios, 2018). Las objeciones desde al ámbito jurídico no se hicieron esperar, debido a que es el Poder Legislativo y no el Poder Ejecutivo el que tiene facultades para crear tribunales de justicia. Recién en 1946, antes de la elección presidencial que daría por ganador a Perón, la Suprema Corte se expidió sobre el tema y declaró inconstitucional el decreto de creación de la Secretaría y minimizó su rol dentro de la política laboral.9 La sentencia de la Corte tuvo un fuerte contenido electoral, no solo por el momento en el que se publica, sino porque atentaba a las bases electorales de Perón (Palacios, 2018).

El juicio político de los jueces y el posterior nombramiento de jueces amigos en la Corte representa un momento clave de crisis institucional al interior del Poder Judicial, lo que se conoce como una coyuntura crítica (critical juncture) para el desarrollo de la trayectoria. Existe un consenso entre los académicos acerca de la injusta acusación de los jueces y la violación del debido proceso, entendiendo que las destituciones fueron motivadas por razones políticas (Carrió, 1996; Helmke, 2005; Iaryczower, Spiller, y Tommasi, 2002; Kapiszewski, 2012; Oyhanarte, 1972; Pellet Lastra, 2001; Smulovitz, 1995). Luego del juicio Perón pudo copar la Corte con cuatro jueces que compartían en común no solo su lealtad hacia él, sino también el partido político, ya que el nuevo requisito para los nuevos miembros del Poder Judicial era la afiliación al Partido Peronista (Pellet Lastra, 2001).

El primer juicio político masivo a los miembros de la Corte consolidó en el ámbito nacional lo que previamente se había iniciado en el federal y subnacional, y estableció una nueva lógica de interacciones entre los Ejecutivos y las Cortes, que en los años siguientes sería difícil de revertir. Los fallos desfavorables de la Suprema Corte contra las políticas de Perón revelaron que, en primer lugar, las Cortes son actores fuertes en la formulación de políticas y, segundo, que los Ejecutivos no están dispuestos a aceptar fallos hostiles durante su mandato. La purga de la Suprema Corte puso en evidencia que los Ejecutivos no tienen que, necesariamente, lidiar con una corte hostil durante su mandato.

3.3 Primera retroalimentación: la manipulación política de la corte bajo el Gral. Pedro Aramburu

La primera retroalimentación de la trayectoria de manipulación se produjo cuando el golpe militar de 1955 derrocó al presidente Perón. Como en los anteriores golpes de Estado, se cerró el Congreso, pero con una diferencia: esta vez el general Aramburu promulgó un decreto que establecía la puesta en comisión de todos los miembros de la Corte. Este decreto se diferenció del comunicado oficial que había sido enviado en los golpes de 1930 y 1943. Una situación similar tuvo lugar en la mayoría de las Supremas Cortes provinciales y en las Cortes federales, donde el 70 % de los jueces también fueron puestos en comisión (Pellet Lastra, 2001). Mantener a los jueces peronistas en el cargo a través de la Acordada, como se hizo en 1930 y 1943, no era una opción para los militares, ya que los jueces peronistas podían socavar los objetivos del régimen con sus fallos y no seguir la doctrina de facto. En otras palabras, los beneficios por reforzar la trayectoria de court-packing propuesta por Perón fueron mayores y este primer refuerzo fortaleció el proceso político de manipulación.

3.4 Segunda retroalimentación: doble court-packing político durante la presidencia de Arturo Frondizi

El segundo refuerzo de la trayectoria fue en 1958 con la elección del presidente Frondizi del Partido Radical, luego de la finalización del gobierno de facto. En contraste con la estrategia de juicio político masivo de Perón, Frondizi tomó un camino diferente: una estrategia de manipulación política lenta y progresiva de los miembros de la Corte. En esta oportunidad no era viable la remoción automática de todos los jueces designados por los militares debido a que podría generar malestar al interior de la cúpula militar. Frondizi ideó un plan de dos etapas para crear una Corte leal. Primero, el presidente confirmó a dos de los cinco jueces y ofreció a los tres restantes jubilaciones con beneficios atractivos.10 En segundo lugar, Frondizi presentó un proyecto de ley al Congreso para ampliar la Corte de cinco a siete miembros que fue aprobado en 1960 (ley n.º 15271).11 Para 1960 el presidente ya había designado a cinco de los siete jueces de la Corte. Las purgas también se reprodujeron en los niveles subnacionales y federales, donde hubo una remoción sistemática y masiva de jueces.

3.5 Tercera retroalimentación: doble court-packing político bajo el Gral. Juan Onganía

El tercer refuerzo de la trayectoria tuvo lugar en 1966 cuando el golpe militar removió al presidente Illia del cargo. El presidente Illia de la ucr heredó los problemas económicos y sociales de Frondizi, así como también una Suprema Corte con la mayoría de los jueces designados por este. Para superar esta situación, Illia envió un proyecto de ley al Congreso para aumentar el número de jueces de siete a diez, pero solo recibió la aprobación del Senado, no de la Cámara de Diputados (Oteiza, 1994). Este fue el primer intento frustrado de un presidente por reforzar el patrón de manipulación, pero su intención de crear una Corte amiga estaba clara. Tan pronto como el general Onganía derrocó a Ilia del poder, las primeras decisiones fueron cerrar el Congreso y remover del cargo a todos los miembros de la Suprema Corte junto con el procurador general (Decreto 3 y Estatuto revolucionario art. 9, 1966). Las Supremas Cortes provinciales siguieron el mismo patrón de reorganización masiva.

3.6 Cuarto retroalimentación: court-packing político durante la segunda presidencia de Perón

Los disturbios y descontentos de 1973 forzaron al gobierno militar a programar elecciones nacionales para el retorno a la democracia. Una vez eliminada la proscripción a Perón para las elecciones, su candidatura ganó con el 63 % de los votos, asegurándose una gran mayoría de bancas en el Congreso. Tan pronto como los militares abandonaron el gobierno, todos los miembros de la Suprema Corte renunciaron de forma masiva a su cargo. Los jueces no estaban seguros de su futuro en la Corte con la llegada de Perón y decidieron renunciar ante los rumores de un posible juicio político de características similares al de 1947. Durante los primeros años del gobierno, se aprobó una generosa ley de jubilación temprana para aumentar la probabilidad de tener nuevas vacantes dentro del Poder Judicial -incluso a nivel federal.12 Desde el punto de vista de los políticos, el costo de cambiar la trayectoria (es decir, mantener a aquellos jueces hostiles designados durante la dictadura) aumentó con el paso del tiempo, creando una retroalimentación positiva. Una situación similar ocurrió en la mayoría de las Supremas Cortes provinciales.

3.7 Quinta retroalimentación: court-packing político bajo el Gral. Jorge Videla

El 24 de marzo de 1976 un golpe militar derrocó al gobierno justicialista de María Estela Martínez de Perón. Una vez más, los jueces de la Suprema Corte fueron removidos automáticamente del cargo mediante decreto. Además, la ley n.º 21258 declaró en comisión a todos los miembros del Poder Judicial -incluyendo a los jueces provinciales. El Ejecutivo entrante reforzó las prácticas llevadas a cabo por los ejecutivos anteriores, y el Poder Judicial fue reorganizado una vez más. La purga permanente de la Corte luego de un cambio de gobierno reafirmó el proceso de retroalimentación positiva.

3.8 Sexta retroalimentación: court-packing político durante la presidencia de Raúl Alfonsín

El presidente Raúl Alfonsín del Partido Radical fue electo democráticamente y asumió la presidencia en diciembre de 1983. Como se esperaba, el presidente no estaba dispuesto a mantener en el cargo a los jueces designados por la Junta Militar y Alfonsín ya había considerado varias estrategias en caso de que esos jueces permanecieran en el cargo. Sin embargo, los jueces nacionales y provinciales designados durante el régimen militar abandonaron la Corte debido al temor de un juicio político. De los cincos cargos en la Corte, Alfonsín designó tres jueces con un lazo claro con el radicalismo, mientras que los dos restantes tenían lazos más cercanos con la oposición. En este caso, y contrariamente a las anteriores purgas, la Corte solo contaba con tres de cinco de jueces amigables, lo que años siguientes le originó problemas al presidente.

Durante los primeros años del gobierno de Alfonsín los juicios penales a oficiales implicados en los asesinatos y desapariciones durante el periodo militar se llevaron a cabo en Cortes civiles, ello tuvo una fuerte desaprobación por parte de los militares que pretendían ser juzgados en Cortes militares. Durante noviembre de 1987, el presidente presentó un proyecto ley para aumentar el número de jueces de la Corte de cinco a siete para poder asegurar una mayoría afín. Los radicales no obtuvieron el apoyo de los peronistas para aprobar la ley. No obstante, los peronistas realizaron una contraoferta por aumentar el número de jueces de cinco a nueve, de esa manera los radicales y los peronistas podrían designar dos jueces adicionales cada uno (Verbitsky, 1993). Los jueces de la Suprema Corte se opusieron firmemente a esta ampliación y uno de ellos incluso amenazó con renunciar a la Corte en caso de que fuera ampliado el número de miembros.

3.9 Séptima retroalimentación: doble court-packing político durante la presidencia de Carlos S. Menem

En 1989 las elecciones presidenciales tuvieron lugar durante una grave crisis económica y en medio de una continua hiperinflación. Carlos Menem, miembro del Partido Justicialista, ganó la elección. Esta fue la primera vez, desde el presidente Hipólito Yrigoyen en 1916, en que un gobierno en el poder fue sucedido pacíficamente por un presidente del partido de la oposición. Además, esta también fue la primera vez desde 1938 en la que un presidente había heredado una Corte con jueces designados por otro partido político. Este nuevo contexto no afectó los incentivos de los políticos para manipular a la Corte, sino más bien las estrategias y los tiempos para lograrlo.

Durante sus primeros meses en el cargo, el presidente Menem reactivó el proyecto para aumentar el número de jueces de la Suprema Corte a nueve (no siete como pretendía Alfonsín anteriormente). Ahora los radicales, que representaban la oposición, estaban en contra del proyecto y, por lo tanto, no le dieron apoyo en el Congreso. Mientras tanto Menem y sus colaboradores lanzaron un plan alternativo para inducir el retiro de algunos jueces y lograr así vacantes en la Corte, pero en abril de 1990 se logró aprobar el proyecto de ley de ampliación de la Corte (ley n.º 23744), creándose cuatro nuevas vacantes. La oposición denunció públicamente al gobierno por utilizar procedimientos irregulares para lograr la aprobación de la ley (Verbitsky, 1993).

El plan de Menem por manipular a la Corte funcionó a la perfección, no solo porque el proyecto de ley fue aprobado, sino también porque indujo al juez Bacqué a renunciar al cargo en protesta contra la manipulación política de la Corte (La Nación, 11 de mayo de 1990). Como resultado del plan se crearon seis nuevos puestos (de un total de nueve) para ser ocupados, justo lo que el gobierno necesitaba para crear una Corte amiga.13 Al día siguiente, el gobierno envió una lista de candidatos para la Corte, todos ellos con claras conexiones con el propio Menem o con el Partido Justicialista, que obtuvo apoyo en el Senado (Bill Chávez, 2007; Helmke, 2005; Verbitsky, 1993).

Aunque Menem pudo controlar la Corte y creó una mayoría automática, la manipulación de la conformación de la Corte no terminó allí. Menem quería postularse para la reelección, pero para hacerlo se debía reformar la Constitución, ya que la reelección no estaba permitida. Menem negoció con la oposición, los radicales, para obtener la aprobación del Congreso. El resultado de la reunión (conocido como el Pacto de Olivos) fue que los radicales acordaron apoyar la incorporación de la reelección del presidente a cambio de: primero, incluir controles más fuertes sobre el Poder Judicial y, segundo, lograr la renuncia de tres jueces de la Suprema Corte para diluir la mayoría automática (Smulovitz, 1995). Menem comenzó a trabajar de inmediato en la solicitud con el eslogan que renunciar era un «acto patriótico». Los jueces Barra, Cavagna y Levene cumplieron con los deseos de Menem, Levene se fue después de dos años, una vez que todas las demandas de juicio político en su contra fueron rechazadas (Jacquelin, 29 de noviembre de1998). Se suponía que las tres vacantes se dividirían entre menemistas, radicales y neutrales, pero el resultado del pacto no fue respetado por Menem y designó tres jueces con estrechas conexiones con su partido. El proceso de designación de estos jueces estuvo plagado de irregularidades y fue criticado por la oposición (Verbitsky, 1993). Sin embargo, Menem logró contar con más jueces leales.

3.10 Octava retroalimentación: court-packing político durante la presidencia de Néstor Kirchner

En 2003, Néstor Kirchner, del Partido Justicialista, ganó la elección presidencial y asumió la presidencia con solo el 22 % de los votos. En esa elección presidencial el peronismo tuvo tres candidatos presidenciales en las elecciones generales, de los cuales dos de ellos -Menem y Kirchner- llegaron a la segunda vuelta. Menem decidió renunciar a la segunda elección, por lo cual Kirchner fue proclamado presidente de la Nación. Las facciones dentro del justicialismo estaban fuertemente demarcadas, por lo que Kirchner heredó una Suprema Corte con jueces designados por Menem, es decir, jueces designados por el mismo partido político de Kirchner (Partido Justicialista), pero de una facción diferente. En contextos de fragmentación intrapartidaria, como ocurre en el justicialismo, la proximidad política de los jueces con los presidentes no estaría determinada por la identificación partidaria de quien los nombra, sino por la facción política (Castagnola, 2018). Uno de los objetivos más importantes de Kirchner durante su mandato fue asegurar su legitimidad y el apoyo popular ya que asumió con el 22 % de los votos. Una de las primeras estrategias para aumentar su legitimidad fue canalizar el pedido de la sociedad por limpiar la Suprema Corte de jueces adictos al poder y fortalecer la independencia del Poder Judicial. Contrariamente al expresidente Duhalde, Kirchner decidió llevar a cabo un plan de purga progresiva, destituyendo uno por uno a los jueces de la mayoría automática designados por Menem.14 Cinco de nueve jueces fueron inducidos a dejar el cargo, pero la manipulación política de la Corte se logró después de varios años en el gobierno, no durante el primer año en el cargo como había sucedido históricamente.

La primera solicitud de juicio político fue para el juez Nazareno, quién públicamente condenó la estrategia del gobierno de remover a los jueces actuales para crear una Corte amiga. El gobierno amenazaba al resto de los jueces al decir que muchos de ellos compartían una propensión común hacia el crimen en lugar de una verdadera vocación por la justicia; esta declaración molestó a todos los miembros de la Corte (Abiad y Thieberger, 2005). Nazareno renunció al cargo debido a la presión política y a la alta probabilidad de que el Congreso apruebe la destitución. El juez Moliné O’Connor fue el siguiente en la lista y decidió no seguir el consejo del gobierno de renunciar antes del juicio. En diciembre del 2003 el Senado aprobó su destitución con 45 de los 64 votos (Abiad y Thieberger, 2005). El juez López también estuvo en la lista y un senador peronista organizó una reunión privada con él para discutir su retiro del cargo (Abiad y Thieberger, 2005). El gobierno estaba planeando usar la misma estrategia que antes -juicio político- si López no estaba dispuesto a cooperar. Aparentemente, López acordó renunciar al cargo, pero no lo materializó hasta que la Cámara de Diputados estuvo por comenzar su juicio político. En julio de 2004, el ataque político de Kirchner y la «reorganización» de la Corte estaba empezando a dar sus frutos. Aunque los tres jueces designados por Kirchner no tenían una clara conexión política con el partido justicialista o el presidente (como en el caso anterior), compartían una ideología similar en temas relevantes como la pesificación y los derechos humanos.15 Como una forma de diferenciarse de los presidentes anteriores, especialmente de Menem, Kirchner emitió el Decreto 222, mediante el que impuso automáticamente limitaciones en el proceso de designación.

El siguiente en la lista de jueces a ser removidos fue Vázquez, otro miembro de la mayoría automática. En agosto de 2004, durante la audiencia pública del juicio, Vázquez condenó públicamente su acusación por el hecho de que solo estaba sucediendo porque era parte del grupo de Menem y no de Kirchner. Esta declaración reveló que la motivación de Kirchner para todo el proceso de destitución era ideológica, pero también confirmó que Vázquez había sido siempre parte de la alianza política de Menem (La Gaceta, 13 de agosto de 2004).16 Vázquez trató de resistir la presión política durante el juicio, pero al final renunció (La Nación, 1 de setiembre de 2004).17 Los últimos dos jueces de la lista fueron Boggiano y Belluscio, el juez Boggiano fue el último miembro ultramenemista de la Corte, y fue llevado a juicio político en diciembre del 2004. Mientras que el juez Belluscio decidió renunciar dado que ya había alcanzado el límite de edad.

En resumen, Kirchner, durante sus primeros dos años en el cargo, indujo el retiro de cinco de nueve jueces y pudo nombrar a cuatro en su lugar. Para noviembre del 2006, aun había dos vacantes disponibles en la Corte y la oposición condenaba la existencia de una nueva mayoría automática, en este caso designada por Kirchner. Frente a este contexto, la senadora Cristina Fernández de Kirchner (esposa del presidente) presentó un proyecto de ley para reducir el número de miembros de la Corte de nueve a cinco. El proyecto fue aprobado (ley n.º 26186), pero la Corte se mantuvo como estaba con siete jueces, de los cuales cuatro fueron designados por Kirchner.

En octubre del 2007, Cristina Fernández de Kirchner fue electa presidenta de Argentina y reelecta en 2011. Hasta ese momento, no había necesidad de manipular la composición de la Corte, ya que heredó una mayoría de jueces designados por su esposo. Pero en 2014 dos jueces murieron en funciones y uno más se retiró voluntariamente del cargo. Dos de esos tres jueces habían sido designados por Néstor Kirchner y bajo la ley n.º 26186, solo había que hacer un nombramiento. El gobierno enfrentó dificultades con el Congreso para obtener los votos necesarios para aprobar a su candidato, Cristina Kirchner estaba al final de su mandato y la oposición no estaba dispuesta a aprobar ningún candidato propuesto por ella. Cristina necesitaba una vacante más para poder negociar con la oposición sobre quién designar. En mayo del 2015 (ocho meses antes del final de su mandato), la facción de Cristina comenzó a presionar por un juicio político contra el juez Fayt, por presuntas irregularidades en su votación debido al avance de su estado de salud. Fayt resistió las acusaciones y la oposición no apoyó el juicio político. Sin embargo, Fayt presentó su renuncia el día después de que Cristina Kirchner finalizara su mandato.

Mauricio Macri, de la coalición Cambiemos, ganó la elección presidencial del 2015 y heredó una Corte con dos vacantes. Cinco días después de la toma de posesión presidencial designó por decreto dos jueces, alegó que el Congreso estaba en receso. La oposición y los académicos condenaron esta medida, y se suspendieron dichas designaciones para que el Congreso pueda realizar las designaciones correspondientes una vez que haya terminado el receso.

4. Conclusión

Durante los últimos 84 años, Argentina ha tenido una recurrente manipulación política de su Suprema Corte, que ha tenido lugar tanto durante periodos militares como democráticos. La dramática inestabilidad de los jueces en el cargo ha motivado a que, en determinados momentos actuaran estratégicamente para evitar posibles represalias por parte de los dirigentes. Sin embrago, la inestabilidad judicial ha sido alta durante todo este período. ¿Por qué surge la manipulación política de la justicia?, y ¿cómo es que logra persistir en el tiempo? Este artículo aborda ambos interrogantes y se centra en la racionalidad de los políticos por manipular a la justicia y en las tácticas que han utilizado para inducir los retiros de jueces del cargo. El análisis histórico de la Suprema Corte argentina revela información importante respecto de la evolución de la separación de poderes, la dinámica de la política y la evolución de la independencia de la Corte.

En primer lugar, el court-packing ha sido una estrategia extremadamente importante para que los políticos lleven a cabo sus objetivos de política y, por lo tanto, no puede explicarse completamente como una mera consecuencia del cambio de régimen. Sin el apoyo de la Corte, los ejecutivos no habrían podido lograr muchos de sus objetivos más relevantes. Por ejemplo, la Corte de Kirchner puso fin a los litigios masivos contra la pesificación, y durante los regímenes militares las Cortes han sido el aliado perfecto para desestimar -en un gran número de casos los habeas corpus. Además, el análisis histórico revela que los presidentes confiarían en los jueces nombrados por ellos mismos y no necesariamente por su partido político. La remoción de los jueces peronistas designados por Menem durante el gobierno de Kirchner ha mostrado que la lealtad a la facción del presidente es más importante que la lealtad al partido político.

En segundo lugar, el diseño constitucional del Poder Judicial y de la Suprema Corte en particular ha facilitado a los Ejecutivos la creación de una Corte amiga en muchas ocasiones e indujo el retiro forzado de algunos jueces. Por ejemplo, la falta de una norma constitucional que fije el número de jueces en ejercicio ha permitido a los Ejecutivos aumentar y reducir la cantidad de miembros dentro de la institución. Otra regla institucional que jugó un papel importante en la independencia del Poder Judicial fue el plazo de límite de edad introducido en la reforma constitucional de 1994, en el artículo 99, subsección 4. Las leyes de retiro voluntario que ofrecieron importantes beneficios para aquellos jueces que renunciaran al cargo fueron el elemento principal de otro mecanismo institucional que permitió a los Ejecutivos crear vacantes durante esos años.

En tercer lugar, el análisis histórico del Poder Judicial argentino durante las últimas ocho décadas reveló que la persistente manipulación de la Corte responde a un proceso de dependencia de trayectoria en el que una vez que el proceso comenzó a seguir el camino de la manipulación se hizo más difícil cambiarlo a otro de mayor independencia. Este equilibrio se reforzó con las sucesivas purgas, pero durante las últimas décadas está comenzando a mostrar una desaceleración. A lo largo de estos años los políticos han desencadenado múltiples estrategias de manipulación de los miembros de la Corte, y ha cambiado el tiempo que les tomó materializarlo: las purgas masivas en un solo año fueron remplazadas por cambios graduales durante varios años. El contexto político en el cual estos eventos ocurrieron puede explicar el cambio en la duración y consecuentemente, en la velocidad de su trayectoria. Entre 1930 y 1983 el país experimentó una inestabilidad crónica, tanto en regímenes democráticos como autoritarios (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2013). Estos cambios extremos en los regímenes fueron acompañados por cambios extremos en todas las instituciones políticas del país, como las Cortes y el Congreso. Esta es la razón por la que las reorganizaciones y la manipulación política de la Corte se lograron rápidamente.

Sin embargo, después de 1983, la política se volvió menos errática y, por lo tanto, los políticos comenzaron a actuar de acuerdo con las reglas del juego democrático. En este contexto, fue difícil llevar a cabo cambios rápidos y radicales en la Corte porque el contexto político no permitía aquellas prácticas que a menudo se asociaban con los gobiernos militares. Es precisamente este aspecto temporal en el que ahora se ubica al evento, eso explica la estrategia de destitución de lenta progresión que Kirchner utilizó y, por lo tanto, porqué le tomó más tiempo manipular políticamente la institución. Esta táctica de elaboración gradual se ha vuelto más difícil de monitorear para la sociedad, lo que es positivo para los políticos, pero al mismo tiempo, se ha convertido en un proceso que les consume más tiempo. Este nuevo escenario ha creado nuevas reglas de juego, y la pregunta es si estas nuevas reglas afectarán la velocidad y la dirección de la trayectoria. El tiempo dirá.

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Nota: Estoy extremadamente agradecida a Siri Gloppen, Elin Skaar, Lise Rakner, David Klein, Javier Couso, los miembros del grupo de Investigación sobre Democracia y Desarrollo de la Universidad de Bergen; a los participantes del taller «Determinantes Institucionales y Sociopolíticos de la Independencia Judicial en América Latina» en la Universidad de Utrecht (Países Bajos); y a los dos árbitros de esta revista por sus valiosos comentarios y sugerencias sobre este artículo. Agradezco a María Florencia Gayraud por la asistencia en la traducción del artículo al español. Todos los errores son exclusiva responsabilidad de la autora. Este trabajo presenta resultados y conclusiones de mi libro Manipulating courts in new democracies: forcing judges off the bench in Argentina, Routledge, 2018

Nota: La autora es la única responsable del artículo

1En Estados Unidos, por ejemplo, durante los últimos 100 años los jueces han permanecido en el cargo en promedio 16 años, mientras que en Argentina han permanecido en promedio menos de 7 años. La Suprema Corte argentina tiene un diseño institucional similar a la Suprema Corte de Estados Unidos: la separación de poder está establecida en sus Constituciones, los jueces tienen mandato vitalicio, hay control judicial descentralizado, los nombramientos son realizados por el presidente y el Senado, y, el proceso de destitución sigue el modelo tradicional de juicio político del Congreso. Además, ambos países tienen un sistema presidencial y una organización federal con entidades judiciales separadas en sus estados o provincias. Esta similitud en los diseños institucionales de ambos países no permite explicar la diferencia en la inestabilidad de los jueces en su cargo, es por ello que la explicación debería estar en otros factores.

2Una excepción a esta tendencia sería el análisis de Basabe-Serrano y Polga-Hecimovich (2012) sobre los fallos constitucionales en Ecuador.

3Esta situación es más dramática en el caso argentino ya que el diseño constitucional de las instituciones induce un proceso de formulación de políticas no cooperativo (Spiller y Tommasi, 2007). Por ejemplo, la falta de incentivos legislativos y la capacidad de los ejecutivos para actuar unilateralmente en las áreas políticas clave han convertido al Congreso argentino en un escenario menos importante para la formulación de políticas y, por lo tanto, han fortalecido el poder del presidente. En estos casos, el juego político es percibido como una única ronda y un resultado de suma-cero, sin tiempo ni interés en construir un consenso genuino entre los diversos actores y los grupos en la sociedad.

4Por más información sobre la base de datos ver Castagnola, 2018.

5De los 34 jueces que salieron del cargo por causas naturales, el 56 % fue por fallecimiento en función, mientras que el otro 44 % fue por jubilaciones y renuncias. Algunas de esas salidas se debieron a que los jueces habían alcanzado el límite de edad (válido desde la reforma constitucional de 1994), a que alcanzaron la antigüedad necesaria para jubilarse, a problemas de salud, o a que prefirieron trabajar en el sector privado, entre otras razones. Las salidas dudosas del juez Caballero en 1989 y del juez Belluscio en 2005 están codificadas dentro de esta categoría, ya que no hay evidencia clara de una renuncia forzada.

6Para los años 1947, 1955, 1958, 1966, 1973, 1976 y 1983.

7Dentro de los estudios jurídicos argentinos hay numerosos trabajos que analizan las consecuencias políticas de la Acordada, algunos defendiéndola, mientras que otros atacándola (Nino, 2005; Oteiza, 1994; Oyhanarte, 1972; Pellet Lastra, 2001; Pérez Guilhou, 1989; Smulovitz, 1995).

8Argentina es un país federal como Estados Unidos, por lo que cada provincial (estado) tiene su propia Suprema Corte, independiente de la nacional.

9Para un análisis detallado de la decisión de la Corte ver Palacios, 2018.

10Los jueces Villegas Basavilbaso y Orgaz permanecieron en el cargo como un símbolo de tolerancia con el gobierno anterior, y Frondizi decidió recompensar a los tres jueces restantes con jubilaciones de privilegio en caso de que dejaran el cargo (Pellet Lastra, 2001).

11La Constitución nacional argentina no establece un número fijo de jueces en la Corte, ello se establece por ley aprobada en el Congreso.

12La ley n.º 19939 facilitó la salida de los jueces, ya que estableció que podrían retirarse del cargo sin ninguna restricción con respecto a la cantidad de años de servicio y la pensión jubilatoria ofrecida era igual al salario de un juez en ejercicio en ese entonces.

13Las seis vacantes se distribuyen de la siguiente forma: cuatro por la ley de ampliación de la Corte, una por la renuncia del juez Caballero por motivos personales y otra por la salida del juez Bacqué.

14Durante el corto gobierno de Eduardo Duhalde se implementó un juicio político masivo de todos los miembros de la Suprema Corte, debido a la mala conducta y los posibles delitos cometidos durante el gobierno de Menem. Destituir a todos los jueces simultáneamente produjo grandes demoras y errores en el proceso, socavó el apoyo de las elites en el juicio político al punto que el proceso fue desestimado (Helmke, 2005).

15En el caso de pesificación «Cabrera», la Corte decidió que aquellos que habían retirado su dinero del banco en pesos lo habían hecho voluntariamente, consintiendo así la pesificación; por lo tanto, no pudieron reclamar daños y perjuicios (La Nación, 14 de julio de 2004). Esta decisión no solo invalidó miles de reclamos contra el gobierno, sino que también detuvo el retiro masivo de efectivo de los depósitos bancarios. A pesar de esta señal positiva, el gobierno continuó con la reorganización de la Suprema Corte.

16Durante las audiencias públicas para la nominación, Vázquez confesó que era amigo de Menem (Clarín, 7 de diciembre de 1995). Semanas después, se divulgó una carta privada para el presidente Menem en la que Vázquez prometía que sus decisiones en la Corte no lo decepcionarían.

17El 25 de agosto, el juez informó que su auto había recibido tres disparos aunque ninguna de las balas lo golpeó (Clarín, 26 de agosto de 2004). Viajó a Uruguay para solicitar asilo político, pero el presidente Jorge Batlle se lo denegó (La Nación, 26 de agosto de 2004).

Nota: La editora Florencia Antía aprobó este artículo

Recibido: 30 de Noviembre de 2019; Aprobado: 15 de Marzo de 2020

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