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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión impresa ISSN 0797-9789versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.27 no.2 Montevideo dic. 2018

http://dx.doi.org/10.26851/rucp.28.3 

Artículo original

El Presupuesto Participativo en Chile y República Dominicana: ¿Es determinante una Ley para el fortalecimiento de la democracia participativa?1

The participatory budget in Chile and the Dominican Republic: is the Law for the strengthening of participative crucial?

Francisco Garrido1 

Egon Montecinos2 

1 Universidad de Los Lagos fgarrido.ts@gmail.com

2 Universidad Austral de Chile egon.montecinos@uach.cl

Resumen:

En este artículo se compara el presupuesto participativo en contextos de alta y baja formalización legal, como es el caso de República Dominicana y Chile. Se aporta evidencia empírica a la tesis sostenida por algunos autores, que señala que los factores determinantes para el desarrollo del presupuesto participativo no tienen que ver necesariamente con aspectos legales, sino que sigue predominando la voluntad política de alcaldes y el rol activo que juegan organizaciones de la sociedad civil. El principal resultado es que la ley de presupuestos participativos favorece su expansión, pero no provoca profundización de los procesos de participación ciudadana. La metodología utilizada fue el método comparado del diseño del presupuesto participativo, donde se tomó como referencia las variables y dimensiones de comparación propuestas por Goldfrank (2006) y Cabannes (2004). En base a esas dimensiones se realizaron entrevistas semiestructuradas y revisión de fuentes secundarias.

Palabras clave: presupuesto participativo; democracia participativa; participación ciudadana

Abstract:

In this paper, the participatory budgeting is compared in contexts of high and low legal formalization, such as the Dominican Republic and Chile. It is argued that the institutional design that they adopt, the type of participation that takes place and the determining factors in their development do not necessarily have to do with legal aspects, but that the political will of mayors and the active role played by organizations of the civil society. The main result is that the law of participatory budgeting favors its expansion but does not cause deepening of citizen participation processes. The methodology used was the Comparative Study of the institutional design of the participatory budget. The data collection tools were the interview and the literature review of the subject.

Key Words: Participatory Budgeting; Participatory Democracy; Citizenship Participation

1. Introducción

Diversos autores han criticado el sistema representativo y sus numerosas transformaciones. Por ejemplo, Bobbio (1996, p. 7) señala que «para un régimen democrático estar en transformación es su condición natural», a la vez advierte que la democracia representativa no goza de buena salud. Esta transformación según Elizalde (2001) tiene que ver con el hecho de que estamos transitando desde una forma de ejercicio democrático de carácter elitario, donde las mayorías delegan su representación en las élites, a una forma de ejercicio democrático donde las mayorías quieren también hacerse presentes y participar de estas decisiones.

La reciente relevancia que han ido tomando los mecanismos participativos en las democracias representativas ha arrojado distintos resultados. Por una parte, se observan crecientes disparidades de resultados entre los países y al interior de ellos. Por otro lado, se observan casos donde la participación ciudadana ha sido instrumentalizada, o ha servido como estrategia de renovación clientelar. No obstante, en algunos otros ha existido una mayor colaboración, contrapeso y participación incidente a las instituciones representativas clásicas, sobre todo en el espacio local.

Dentro de esta discusión y particularmente para el caso de los presupuestos participativos, se ha avanzado en establecer los factores determinantes para el éxito o fracaso de este mecanismo de participación ciudadana. En el caso de los presupuestos participativos se ha puesto atención en el tamaño del territorio, la voluntad política del gobernante, la disposición de las burocracias, la descentralización y las legislaciones proparticipación. La principal aspiración de este trabajo es aportar con evidencia empírica a esta discusión, mediante el análisis -con especial atención- del efecto de la legislación nacional sobre los presupuestos participativos y la comparación entre dos países donde existe este mecanismo. Un país con ley de presupuesto participativo, como República Dominicana, y otro sin ley, como es el caso de Chile.

El objetivo de este artículo es aportar elementos empíricos a la discusión sobre las condiciones contextuales y la instrumentalización bajo las cuales de desarrollan los mecanismos participativos. A fin de determinar si los presupuestos participativos institucionalizados mediante leyes nacionales promueven más espacios de participación y complementariedad con las instituciones representativas tradicionales, que los casos en donde no existe una ley que los promocione.

El artículo se estructura de la siguiente manera. En la primera parte se describen las principales perspectivas teóricas en torno al estudio del presupuesto participativo, se hace especial hincapié en las condiciones bajo las cuales se desarrollan. En la segunda parte, se presentan los principales resultados de la comparación de los diseños de los presupuestos participativos en ambos países. Finalmente, en la tercera parte, se exponen algunas conclusiones.

2.Marco teórico sobre los presupuestos participativos

La discusión de la literatura con relación a las complementariedades y resistencias entre mecanismos de democracia participativa y las instituciones representativas, plantea que su vínculo más virtuoso es el complemento cuando se dan ciertas condiciones para ello. No obstante, a raíz de algunas investigaciones, la evidencia empírica ha indicado que esta relación no tiende necesariamente a la complementariedad, sino más bien se observa, en muchos casos, cierto grado de asimetría con las instituciones representativas (Tatagiba y Teixeira, 2007; Resende, 2009; Montecinos, 2009). De manera frecuente, son estas últimas las que terminan imponiéndose en las políticas públicas en el ámbito local, «haciendo de la participación ciudadana un instrumento funcional para legitimar los intereses del representante por sobre los intereses del representado, subordinando estos mecanismos» (Montecinos, 2012, p. 3).

Esto se confirma cuando las experiencias de presupuestos participativos que se han desarrollado fuera de Brasil se ven enfrentadas a instituciones representativas que no brindan espacios institucionales relevantes y sustentables, por lo que estas innovaciones se convierten en manifestaciones momentáneas que no aseguran su permanencia en el tiempo, pues dependen de la voluntad política. Sin embargo, se podría esperar que cuando estos procesos se institucionalizan mediante leyes nacionales, como es el caso de República Dominicana, se generen condiciones de contexto más apropiadas que permitan lograr complementariedad, ya que la aplicación de los presupuestos participativos se puede dar de manera progresiva, mejorando los procesos de participación y ejecución de las obras, en un contexto donde se ofrecen esos espacios institucionales (Schneider, 2016).

La literatura acumulada hasta hoy sobre el presupuesto participativo es diversa, pero, según algunos autores (Cabannes 2004; Montecinos 2009, 2014; Schneider y Rosaenz, 2016, Goldfrank, 2006, 2007), el conocimiento acumulado en torno a la materia se puede agrupar bajo algunos criterios. Por ejemplo, de acuerdo con un criterio histórico se pueden distinguir tres etapas en el desarrollo del presupuesto participativo.

La primera fase se ubica entre 1989 a 1997, se la denomina fase de experimentaciones y es en la que se inventan las nuevas formas de gestionar los recursos públicos (Cabannes, 2004, 2005). Los casos emblemáticos de esta fase se expresan en Porto Alegre y el municipio Santo André en San Pablo, Brasil, y en Montevideo, Uruguay. La segunda fase corresponde al período de 1997 a 2000, Cabannes (2005, p. 8) la llama masificación brasileña; pues fue el período en el que «un centenar de municipios brasileños adoptaron el modelo, con variaciones notables». Finalmente, la tercera fase, del 2000 a la fecha, es identificada como de expansión (fuera de Brasil) y de diversificación. Fue en esta etapa que numerosas ciudades latinoamericanas y más recientemente europeas adoptaron los modelos existentes, en general, con profundas adaptaciones (Cabannes 2004).

A partir de la masificación comienzan a realizarse más estudios e investigaciones, que pueden agruparse en: los concentrados en mostrar y demostrar las bondades del presupuesto participativo -coincide con la etapa de experimentación-; los concentrados en el diseño institucional y condiciones de éxito -coincide con las etapas de expansión y masificación- y; finalmente las investigaciones relacionadas con los estudios interesados en explicar los vínculos entre instituciones participativas y representativas, estudios que se concentran en estudiar bajo qué contextos y condiciones se desarrollan y se producen dichas dinámicas de relación, de qué naturaleza son y cómo se manifiestan -coincide con la etapa de masificación- (Gugliano y Rodrigues, 2017; Montecinos, 2011; Gutiérrez, Hincapiè, y Villa, 2016).

Independientemente de los criterios con los que se estudia, lo cierto es que la experiencia de los presupuestos participativos después de 1989 comenzó a expandirse rápidamente a otras ciudades de Latinoamérica y del mundo, sufriendo diversas transformaciones de acuerdo con la realidad social y del espacio local en que fueron implementados, tomando relevancia los aspectos contextuales, institucionales y locales sobre los cuales se desarrollan.

2.1 ¿Bajo qué condiciones los presupuestos participativos complementan a las instituciones representativas?

El desarrollo de los presupuestos participativos inauguró un nuevo ejercicio del poder local basado en la participación ciudadana y la transparencia, y llevó a instalar un proceso permanente de consulta y despliegue de mecanismos para la toma de decisiones compartidas entre la población y el gobierno local. De acuerdo con Conrad, Chirsite, Fazey (2011), uno de los problemas de los procesos participativos es que no hay criterios ampliamente consensuados para juzgar el éxito o el fracaso, como tampoco existen métodos y herramientas de evaluación. No obstante, en una primera aproximación es posible identificar una serie de condiciones territoriales, legales/institucionales y de ciudadanía activa que inciden en la implementación de dichos mecanismos y en la relación que establecen con las tradicionales instituciones representativas.

Los factores territoriales refieren, en específico al sentido de pertenencia y el comportamiento de la elite frente a los procesos de participación ciudadana. Por ejemplo, para Stewart (2007) y Speer (2012) el tamaño y los niveles de la jurisdicción es una posible causa de las diferencias en la eficacia de la gobernanza participativa entre los países, así como entre las regiones dentro de los países. Similar conclusión proponen Goldfrank (2006) y Cabannes (2004) en sus trabajos sobre los presupuestos participativos en América Latina: plantean que cuando los procesos de participación se dan en espacios pequeños, la acción colectiva tiende a ser más activa.

Relacionado con este punto se encuentran los planteamientos que indican que el sentido de comunidad tiene un efecto directo e indirecto sobre la participación (Julian, Carrick, Katrenich, 2007). Makeli y Bots (2013) señalan que, aunque el concepto de participación pública es atractivo y prometedor para los ciudadanos, la posibilidad y la calidad de su aplicación son sensibles al contexto, en particular a los factores culturales del territorio; por ejemplo, si son proclives a la participación ciudadana por historias previas de participación o, por el contrario, son proclives a prácticas clientelares de cacicazgos locales.

Por otra parte, los factores políticos e institucionales que contribuyen al éxito o al fracaso de la participación son aquellos que se relacionan con la influencia de legislaciones proparticipación o con la disposición de las autoridades políticas y los funcionarios públicos, conocido también como la voluntad política para impulsar estas iniciativas. Para Makeli y Bots (2013), si los sistemas políticos y jurídicos de un país no proporcionan algún nivel mínimo de democracia, el enfoque participativo no puede ser puesto en práctica, por tanto, lo que podría ser etiquetado como participación será, de hecho, llamado mero formulismo.

Este trabajo espera ser un aporte especialmente a las confirmaciones previas que han hecho autores como McNulty (2011), Goldfrank (2006, 2012), Wampler (2008), Baiochi (2001), Avritzer (2007), entre otros, quienes han coincidido en que la voluntad política ha sido determinante para el desarrollo de este mecanismo, en contraposición a las leyes nacionales de presupuesto participativo.

En este sentido, de la mano de un mínimo de reglas del juego proparticipación, como leyes nacionales vinculantes o promotoras de la participación, se deben garantizar recursos por parte de los gobiernos para implementar el proceso participativo. Por ejemplo, en casos donde la ciudadanía prioriza, o decide proyectos para su comunidad, como sucede con los presupuestos participativos, los gobiernos deben tener suficiente capacidad administrativa, pero especialmente, se debe contar con los recursos para financiar y ejecutar dichos proyectos (Speer, 2012).

Asimismo, si no se dispone de información de calidad -tanto de forma como de fondo sobre el proceso- incide en el éxito o fracaso. «Sin información es imposible participar, y si esta no cumple criterios mínimos de calidad y de accesibilidad, tampoco se puede esperar una participación de verdad» (Checa, Lagos, Caballini, 2011, p. 43). Lyon (2015) señala que es fundamental la voluntad de la autoridad por compartir el poder y propiciar procesos de participación ciudadana. Para una participación ciudadana eficaz, los gobiernos municipales deben estar dispuestos a escuchar y a ceder poder. Los procesos participativos requieren de una importante capacidad de liderazgo y voluntad por parte de la autoridad política.

Devas y Grant (2003) señalan que la confluencia de ciudadanos a veces consigue con facilidad desbordar el liderazgo local, por lo tanto, se requiere tener buenas relaciones con los funcionarios y autoridades políticas para que los espacios de participación no se distorsionen en el camino. Speer (2012) menciona que las capacidades o competencias burocrática para organizar de manera participativa los procesos de gobernanza son determinantes en el éxito de la participación, es decir, contar con funcionarios públicos comprometidos con la gobernanza participativa es esencial para el éxito de la participación ciudadana.

Finalmente, tenemos los factores relacionados con la ciudadanía activa o empoderamiento de la sociedad civil. En un contexto en donde predomina la desafección política, el éxito de la participación ciudadana requiere de una ciudadanía activa, con disposición a participar, conocimiento y habilidades cívicas y un grado de articulación de las organizaciones de la sociedad civil con vínculos fuertes y actuación en red.

Para Speer (2012) los actores de la sociedad civil deben estar dispuestos y tener la capacidad para contribuir a las tareas del gobierno. Por otra parte, Guo y Neshkova (2012, p. 333), tomando como ejemplo los presupuestos participativos, señalan que «la participación más amplia en el presupuesto participativo ha sido limitada debido a la falta de conocimiento de la sociedad civil sobre el proceso». Por el contrario, Montecinos (2014) demuestra que en los casos de presupuesto participativo que podrían denominarse exitosos, la sociedad civil ha jugado un rol relevante y se ha caracterizado por estar empoderada, informada y formular las reglas del proceso participativo junto al gobierno local.

Hooghe y Quintelier (2014) aportan un dato relevante para facilitar el empoderamiento de la sociedad civil, el efecto de la educación. Ellos apuntan que es el mismo efecto para la participación institucionalizada y no institucionalizada. Específicamente, un nivel de educación más alto tiene un impacto positivo en la participación ciudadana (Hooghe y Quintelier, 2014). Devas y Grant (2003) son parte de los autores que señalan que el proceso de participación se facilita cuando las organizaciones de la sociedad civil están articuladas.

En el marco de esta discusión, este trabajo pretende ser un aporte en el entendido de evidenciar cómo una condición institucional formal que promueve la participación ciudadana -ley nacional de presupuesto participativo-, afecta al desarrollo de un mecanismo de democracia participativa, como lo es el presupuesto participativo.

3. Descripción de las experiencias

Para analizar el diseño institucional de los presupuestos participativos en Chile y República Dominicana, se tomó como referencia las variables y dimensiones desarrolladas en estudios previos por Goldfrank (2006) y Cabannes (2004) (cuadro 1), referidas a condiciones y formas de participación ciudadana en el presupuesto participativo. En base a estas cinco dimensiones que facilitan la comparación, se describen y analizan ambos casos.

Cuadro 1: Matriz de observación «Diseño institucional del presupuesto participativo en América Latina» 

Dimensión Variable
Participación ciudadana Instancia de aprobación final del presupuesto (consejo del presupuesto participativo, ejecutivo local, legislativo local) Forma de participación en el presupuesto participativo (ciudadana o representativa) Órgano de decisión de la priorización del presupuesto (en asamblea, en votación) Grado de participación de los excluidos (criterios de pobreza o marginalidad en la distribución de recursos) Fiscalización y control de la ejecución
Participación del ejecutivo local Información, divulgación y resultados aprobados Grado de ejecución de las demandas aprobadas Rol del alcalde, concejo y burocracia (facilitador, directivo)
Financiera Valor de los recursos deliberados; Tipo de proyectos que se financian, disponibilidad presupuestaria por habitante Presupuesto municipal específico para el funcionamiento del presupuesto participativo Discusión de políticas tributarias
Normativa Grado de institucionalización del presupuesto participativo Ubicación política y técnica del presupuesto participativo al interior del municipio o ayuntamiento Relación con otros instrumentos de planificación
Territorial Grado de descentralización intramunicipal Grado de ruralización Grado de inversión de prioridades territoriales

Fuente: Elaboración propia.

Tal como se aprecia en el cuadro 2, en ambos países el presupuesto participativo solo se ha implementado a nivel municipal.2 República Dominicana es el país donde más municipios han implementado este mecanismo, dado que por mandato de ley así está establecido. En Chile no se registran más de 40 municipios que lo hayan impulsado y no más de 14 casos que lo han logrado sostener por más de 4 años consecutivos desde el año 2003 a la fecha.

Cuadro 2: Descriptivo general sobre el presupuesto participativo en los países de estudio 

Chile República Dominicana3
Niveles de gobierno Nacional Regional Provincial Municipal Nacional Regional Provincial Municipal/Distrital
Número de municipios 345 386 (155 municipios y 231 distritos municipales)
Número de municipios con presupuesto participativo al año 2017 37 Todos por ley
Año inicio del primer caso de presupuesto participativo 2002 1999

Fuente: Elaboración propia.

Para el caso chileno no representa más allá de un 10 % del total de municipios del país. Las experiencias datan del año 1999 para República Dominicana y del 2003 para Chile. En Chile, las primeras experiencias de presupuestos participativos aparecen en los municipios de Buin (2003), Cerro Navia (2003), Illapel (2004), La Pintana (2003), Negrete (2003) y San Joaquín (2003), a lo que se han sumado en el último tiempo otros municipios como San Antonio, Quillota, Villa Alemana, San Pedro de la Paz, que han visto en las experiencias pioneras un modelo a seguir.

República Dominicana comenzó con la aplicación de los presupuestos participativos en 1999, cuando en Villa González, en el período 1998-2002, se decidió implementar políticas de participación comunitaria en la gestión municipal. Ya desde el año 1997, la ong Fundación Solidaridad comenzó a dar soporte técnico al ayuntamiento (Matías, 2008; Umaña, 2011; Montesanto, 2016).

Durante el año 2003 surgieron seis nuevas experiencias de presupuesto participativo: cinco en la región del Cibao Sur, en los municipios de Constanza, La Vega, Jima Abajo, y los distritos municipales de Sabina y Tireo; y una en el municipio de Sabana Grande de Boyá de la región este del país. Posteriormente, en el año 2004 aumentaron a 24 el número de experiencias, en el 2006 a 65, hasta que en el año 2007 aparece la ley que mandata a todas las municipalidades a usar este mecanismo en la gestión local (Duarte, 2009, p. 8).

Entre 2003 y 2005 los casos de municipalidades que inician esta modalidad de gestión presupuestal se incrementan en un 300 %, pasando de 6 a 24 localidades, proceso que antes de la ley tiene su momento estelar en el año 2007, cuando 91 nuevas municipalidades se suman a esta iniciativa. (Umaña, 2011, p. 11)

En cuanto a la participación del ejecutivo local (cuadro 3) -alcaldes y concejales o regidores-, se aprecia que en ambos países el rol que juega el alcalde es muy alto. Por ello se entiende el predominio que tienen sobre la decisión de los montos destinados a presupuesto participativo, los tiempos destinados al proceso, e incluso, independiente de la ley, los alcaldes en ambos países gozan de una gran incidencia en la baja o alta intensidad que se da a los espacios de participación que abre el presupuesto participativo.

Como contrapartida, si bien en lo formal el rol del concejo municipal resulta relevante -dado que en todos los casos es el cuerpo representativo que aprueba o rechaza los montos presupuestarios-, en ambos casos es definido como secundario, casi no reconocido con importancia por parte de la comunidad. Esta situación facilita que la voluntad política, en particular de alcaldes, sea muy notoria, siendo los actores claves en el desarrollo del presupuesto participativo en ambos países.

Cuadro 3: Dimensión difusión de obras aprobadas y participación de ejecutivo local en el presupuesto participativo 

Chile República Dominicana
Información de resultados aprobados Alto Alto
Ejecución de demandas aprobadas Alto Bajo
Rol del alcalde en la ejecución del presupuesto participativo Alto Alto
Rol del concejo en la ejecución del presupuesto participativo Bajo Bajo

Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a la difusión de los resultados aprobados en el presupuesto participativo, se observa que en ambos casos existe una alta publicidad a través de informativos radiales, escritos, medios de prensa, entre otros. Esto se intensifica aún más cuando los proyectos son aprobados por medio de consultas ciudadanas abiertas y masivas, como en la mayoría de los casos chilenos.

La buena difusión de los resultados se contrapone con la baja ejecución o implementación de las obras aprobadas. En este sentido, Chile demuestra más eficacia en la implementación que República Dominicana, ya que se observa que en un año calendario, en promedio de 10 obras aprobadas en el presupuesto participativo, 7 se ejecutan en menos de 1 año. No obstante, en República Dominicana la implementación es menor, dado que menos del 50 % de las obras aprobadas se ejecutan al año de su aprobación.

La razón de la diferencia respecto a la ejecución es atribuible a dos motivos. El primero de ellos tiene relación con el monto de la inversión por proyecto en cada país. En República Dominicana el porcentaje del presupuesto municipal destinado a presupuesto participativo es mucho mayor al que se destina en Chile -oscila entre el 30 % y el 70 % del ítem inversión municipal. Mientras que en Chile en promedio no supera el 10 % del ítem inversión a la comunidad. Por ese motivo se puede deducir que las obras a construir son de mayor complejidad que en Chile. Asimismo, en República Dominicana predomina el modelo que las obras las ejecuta el propio municipio. Razón por la cual los proyectos enfrentan a una burocracia mucho más pesada, a diferencia de cuando las obras son ejecutadas por las propias organizaciones sociales beneficiarias o son tercerizadas, como sucede habitualmente en Chile.4

En cuanto a la dimensión financiera, y tal como se aprecia en el cuadro 4, se puede señalar que los recursos destinados a presupuestos participativos se ven notoriamente influenciados de manera positiva por la presencia de la ley en República Dominicana. En dicho caso se establece que los municipios podrán destinar hasta el 40 % del presupuesto municipal correspondiente al ítem de inversión municipal.

De acuerdo con la ley nacional n.º 170-07 del año 2007, los ayuntamientos dominicanos están obligados a aplicar dicho sistema de consulta y participación social, especialmente en lo concerniente al 40 % de las transferencias que reciben del presupuesto nacional por la ley n.º 166-03, del 6 de octubre del 2003, que deben destinar a los gastos de capital y de inversión.

En términos de inversión real en proyectos financiados mediante el presupuesto participativo, y de acuerdo con información financiera del año 2017 (información proporcionada por 108 municipios) el promedio de inversión por municipio en República Dominicana es de 300.000 dólares aproximadamente.5 Cifra promedio inferior a la que invierten los municipios en cada proceso de presupuesto participativo en Chile, que equivale aproximadamente a 150.000 dólares (Montecinos, 2014, p. 376)

Cuadro 4: Dimensión financiera del presupuesto participativo 

Chile República Dominicana
Valor de los recursos deliberados Entre el 3 % a 5 % del presupuesto municipal (ítem inversión) Definido por ley hasta el 40 % del presupuesto municipal (inversión municipal)
Tipo de proyectos que se financian Obras menores de infraestructura Obras menores de infraestructura Mayores en algunos casos
Apoyo externo al municipio para el funcionamiento del presupuesto participativo Solo con recursos municipales, promoción y asistencia técnica concursable de parte de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (subdere) Apoyo técnico central ofrecido por la Federación Dominicana de Municipios (fedomu) para facilitación del proceso
Discusión de políticas tributarias No No

Fuente: Elaboración propia.

Posteriormente la ley n.º 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios integraron los contenidos de la ley n.º 170-07 (Montesanto, 2016). Los objetivos de la ejecución de los presupuestos participativos se plantean en la línea de propiciar un balance adecuado entre territorios urbanos y rurales, asegurar la participación protagónica de las comunidades en la identificación de las prioridades, ayudar a las estrategias de reducción de la pobreza e inclusión social, permitir el seguimiento y control de la ejecución del presupuesto y realizar el mantenimiento preventivo de las obras públicas.

Eso sí, puede suceder en la práctica, que los alcaldes que no tienen mayores convicciones democráticas pueden destinar un 1 % del presupuesto y ya cumplen con la ley, cuestión que ha sucedido en muchos casos y que distorsiona sustantivamente el espíritu de la legislación. Aun así, en promedio se observa que destinan a presupuesto participativo entre un 10 y un 20 % del total que los faculta la ley (Matías, 2010, p. 33). En el caso de Chile los porcentajes destinados a presupuesto participativo no sobrepasan en promedio el 3 % del presupuesto municipal total y un 10 % promedio del ítem inversión a la comunidad, aspecto que es absolutamente relativo y discrecional a la decisión política de alcaldes.

Las obras que se financian en ambos países con este presupuesto son obras menores como equipamiento comunitario, sedes sociales, reparación de calles, construcción de veredas. Todas obras relevantes para los barrios, pero con poco impacto a nivel de políticas públicas de mayor alcance territorial. Para el caso de República Dominicana solo se financian obras de mayor envergadura en municipios grandes como Santiago de Los Caballeros. En ninguno de los casos se observa que se discutan políticas tributarias o impositivas en el espacio local.

Finalmente, en esta dimensión se puede señalar que en República Dominicana existe apoyo estatal por parte de la Federación Dominicana de Municipios (fedomu) mediante la asistencia técnica a municipios en diversas regiones del país. En Chile existe un programa de presupuestos participativos, situado bajo la dependencia de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (subdere), que realiza asistencia técnica esporádica a municipios.

En cuanto a la dimensión normativa, y tal como se aprecia en el cuadro 5, la relación del presupuesto participativo con otros instrumentos de gestión y planificación municipal es casi nula en ambos países. En todos los casos, el presupuesto participativo funciona como programa bajo el alero de la dirección de desarrollo comunitario, de la unidad de organizaciones comunitarias, o de otra unidad municipal, y su implementación se da de manera aislada en la gestión municipal; sin articulación con los principales instrumentos de planificación municipal como lo son los planes estratégicos, plan de desarrollo comunal, el plan regulador o el presupuesto municipal.

Cuadro 5: Dimensión normativa del presupuesto participativo y relación con otros instrumentos de gestión 

Chile República Dominicana
Relación con otros instrumentos de planificación Bajo Bajo
Grado de institucionalización del presupuesto participativo Baja Alta
Ubicación del presupuesto participativo al interior del municipio o ayuntamiento Periférico/Instrumental Periférico/Instrumental

Fuente: Elaboración propia.

En el caso chileno se explica porque la formalización e institucionalización de la participación ciudadana es baja y no existe legislación ni incentivos que vincule gestión con participación ciudadana. La descentralización y la participación ciudadana en la toma de decisiones -ya sea a escala nacional, regional o local- no se establece como un derecho garantizado y solo es indicativa con las instituciones públicas a través de la ley n.° 20500 (ley de participación ciudadana en Chile).

Para el caso de República Dominicana la situación no es muy diferente a la de Chile. A pesar de que estamos frente a un caso de institucionalización alta, que obliga a municipios y distritos a decidir parte de la inversión mediante el presupuesto participativo, esto no ha logrado permear a toda la gestión municipal, se ha consolidado como un programa, y no ha configurado un estilo de gestión municipal participativa a escala local (Montesanto, 2016; Matías, 2010). La ley n.° 170-07 establece que el Sistema de Presupuesto Participativo Municipal (sppm) tiene por objeto establecer los mecanismos de participación ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto del municipio, especialmente en lo concerniente al 40 % de la transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional -ley n.° 16303, del 6 de octubre del 2003-, que deben destinar a los gastos de capital y de inversión, así como de los ingresos propios aplicables a este concepto.

Esta tendencia mayoritaria en Chile y República Dominicana no se observa en algunos casos de presupuesto participativo como los de San Antonio, La Serena, San Pedro de La Paz y Quillota en Chile; Altamira, Villa González y Santiago de Los Caballeros para República Dominicana. En estos casos, y de acuerdo con antecedentes y sistematizaciones de ambos países (Duarte, 2009; Montesanto, 2016; Umaña, 2011; Matías, 2010; subdere, 2007; Delamaza, 2005, 2009, 2011; Quezada, 2014; Montecinos, 2011), ha sido la sociedad civil organizada la que ha tenido una fuerte incidencia en permear a la gestión municipal y ha hecho que el propio instrumento se abra espacios en la gestión estratégica de los municipios.

No ha sido la ley la que ha generado, para el caso de los municipios dominicanos, que el presupuesto participativo irrumpa en la gestión municipal o en la discusión de políticas públicas locales. Tanto en República Dominicana como en Chile, en los municipios mencionados anteriormente, se termina rompiendo con la lógica de programa de presupuesto participativo y se inserta el mecanismo en una política de participación ciudadana a raíz de trayectorias e historias previas de participación en el territorio, y el rol activo de la sociedad civil organizada en el diseño e implementación del presupuesto participativo.

En el cuadro 6 se expone la dimensión de participación ciudadana observada en los dos países. En cuanto a la instancia de aprobación del monto o porcentaje de recursos destinado al presupuesto participativo, no se observan mayores variaciones. En ambos casos está radicado legalmente en el ejecutivo local, pero es el alcalde quien se transforma en el principal actor que decide los montos o porcentajes para ser presentado a los concejos, quienes son los que finalmente aprueban o rechazan dicha partida.

Cuadro 6: Dimensión participación ciudadana en el presupuesto participativo 

Chile República Dominicana
Instancia de aprobación del presupuesto destinado al presupuesto participativo Ejecutivo local Definido por ley, pero Ejecutivo local decide (ley 2007)
Forma de participación en la definición de prioridades y proyectos En asamblea y votación universal En asamblea y cabildo
Utilización de criterios de pobreza o marginalidad en la distribución de recursos presupuesto participativo No No
Órgano de fiscalización y control de la ejecución Comisión mixta, (equipos técnicos y ciudadanos delegados) Comisión mixta, (equipos técnicos y ciudadanos delegados)

Fuente: Elaboración propia.

Respecto a la forma de participación ciudadana en el presupuesto participativo, se aprecia que en Chile la ciudadanía participa en la presentación de propuestas particularmente a través de dirigentes sociales. La selección de los proyectos que van en la papeleta de votación se realiza en asambleas barriales o territoriales, donde participan mayoritariamente representantes de organizaciones sociales (en algunos casos también instituciones).

En la etapa de decisión de proyectos, predomina el modelo del voto directo y universal de personas mayores de 15 años (generalmente se usa ese mínimo de edad). Este es el proceso que más atención ponen alcalde y técnicos municipales, dado que es de alto impacto contar con asistencias masivas a decidir proyectos de interés barrial. Por ejemplo, en los casos más destacados, como San Antonio, Quillota, San Pedro de La Paz, vota entre un 20 % a 30 % de la población mayor a 15 años en estos procesos de participación.

En el caso de República Dominicana, la ciudadanía no participa directamente en la priorización y decisión de los proyectos que se ejecutan mediante el presupuesto participativo. La priorización de necesidades la realizan representantes de organizaciones e instituciones públicas y privadas. Estos deben ser únicamente representantes de organizaciones sociales o territoriales que frente a una convocatoria realizada por el municipio se deben inscribir para tomar parte de una capacitación y luego para la definición de prioridades. La decisión final de los proyectos (o plan de inversión, como también es llamada) recae en la asamblea municipal o cabildo abierto.

Los ciudadanos, independientemente de su afiliación organizacional, pueden participar de las distintas instancias de discusión y priorización que contempla la ley n.º 170-07. Es así que en el artículo 4 de dicha ley se establece que la población identificará sus necesidades más prioritarias y decidirá los proyectos y obras que el ayuntamiento deberá ejecutar el año siguiente mediante la celebración de una secuencia de asambleas: a) asambleas comunitarias en cada paraje o comunidad con más de 30 familias; b) asambleas seccionales, de barrios o de bloques; c) cabildo abierto o asamblea municipal. En la práctica quien termina ocupando estos espacios son representantes de organizaciones sociales.

En cuanto a la utilización de criterios de pobreza para la asignación de recursos, en Chile y República Dominicana no se observa el uso de dichos criterios para la distribución de recursos, siendo la distribución de recursos por territorio de manera igualitaria. Finalmente, se observó que la presencia de órganos de fiscalización ciudadana de la ejecución de proyectos financiados mediante el presupuesto participativo solo existe en República Dominicana garantizados por la ley.

3.1 Análisis de los casos

En ambos países la condición fundamental para el desarrollo del presupuesto participativo ha sido la voluntad política, siendo el elemento esencial para sostener y otorgarle dinamismo a este mecanismo de participación ciudadana. La voluntad política está asociada con la convicción que tienen los alcaldes sobre la utilidad que tiene el mecanismo del presupuesto participativo para el fortalecimiento de la democracia. Esta convicción, no tiene relación con la pertenencia a un partido político en particular, o a la adscripción ideológica de los alcaldes, ya que la iniciativa en ambos países es impulsada por alcaldes de distintos partidos políticos (de corte conservador en algunos casos o progresista en otros).

Según Pagliai y Montecinos (2006) en el contexto de la implementación de este mecanismo en Chile, en todos los casos el apoyo y la voluntad política que brinda el alcalde ha resultado fundamental para el éxito del proceso, lo que es reconocido por los demás actores involucrados, especialmente por las organizaciones sociales urbanas y rurales que señalan que «sin el apoyo del alcalde este proceso no resultaría». Por ejemplo, en el caso del Municipio de Negrete y San Joaquín, la capacidad y liderazgo que los alcaldes han mostrado para involucrar a los funcionarios en el proceso le ha dado una creciente legitimidad al presupuesto participativo al interior de la municipalidad (Pagliai y Montecinos, 2006).

Esta idea la confirma, para el caso de República Dominicana, Matías (2004, p. 71), señala que «el tamaño de la ciudad deja de ser obstáculo para la aplicación del presupuesto participativo, en la medida que exista voluntad política, claridad conceptual y unos objetivos descentralizadores en los componentes territoriales, políticos y administrativos». La visibilidad de los procesos, por un lado, la expresión de un compromiso político y un mensaje claro respecto a la voluntad política de impulsar los procesos y, sobre todo, la ejecución de las propuestas aprobadas en años precedentes, se perciben como elementos centrales para el mantenimiento de los niveles de participación (Allegretti, 2011; Montecinos 2014).

A pesar de la existencia de una ley de presupuesto participativo, las convicciones democráticas y la voluntad de los alcaldes para la utilización instrumental o sustantiva del mecanismo sigue siendo extremadamente frágil. Por ejemplo, en República Dominicana algunos alcaldes que pudiendo hacer uso del total de recursos que permite la ley para presupuesto participativo, no lo hacen; ya sea por falta de convicciones democráticas o porque prefieren sostener otras iniciativas de financiamiento de corte más clientelar. En estos casos la voluntad política de alcaldes y el rol dinámico y proactivo de la sociedad civil para implementar el mecanismo sigue siendo determinante (Montecinos 2014). En Chile se da una situación similar y existen casos donde el presupuesto participativo ha servido como estrategia de renovación clientelar de alcaldes con organizaciones sociales, más que como un medio de fortalecimiento de la democracia a escala local.

A pesar de lo anterior, en ambos países se observan casos en donde el presupuesto participativo ha logrado transformarse en dinamizador de procesos de participación ciudadana que involucran a la gestión municipal, es decir, deja de ser una acción aislada y se transforma en elemento central de la gestión a nivel local. En estos casos, la ley nacional no ha sido determinante, sino que más bien ha fortalecido los procesos que se sostienen a raíz de historias previas de participación local, en la voluntad política de gobernantes y en el empoderamiento observado de la sociedad civil. Ha sido la sociedad civil organizada la que en ambos casos se ha empoderado de la iniciativa incidiendo en su diseño y en la definición de las reglas del juego, llegando a establecer que los espacios de decisión sean más democráticos e involucren a diversos actores de la sociedad civil ampliando el espectro de decisión y democratización de los recursos públicos.

En cuanto al alcance o profundización de la participación ciudadana, en regla general sigue predominando una participación de corto alcance, que no logra permear en la formulación de políticas públicas locales, o en la incidencia sobre mecanismos de planificación estratégica del desarrollo local. Se deduce que no hay incidencia en las decisiones estratégicas que toman los representantes clásicos de las instituciones locales, y la incidencia de los mecanismos participativos queda reducida a temas de índole barrial, sin influencia en políticas públicas o decisiones estratégicas sobe la ciudad o el territorio.

En ambos países, salvo algunas excepciones, en la mayoría de los casos de presupuesto participativo se observan características de democracia más barrial o de proximidad, competencia entre proyectos presentados por organizaciones territoriales, con una alta identidad barrial, pero con un nulo impacto o incidencia en políticas públicas municipales. Se producen actividades de alta riqueza deliberativa pero todas concentradas en territorios o barrios al interior de las comunas, que muchas veces incluso pasan inadvertidas para las propias autoridades locales.

Subsisten múltiples formas de organización micro-local, pero no están vinculadas entre sí y carecen de poder efectivo para influir en las orientaciones de la gestión local. Sin embargo, es necesario considerar que gran parte de los buenos resultados arrojados por la implementación de los presupuestos participativos se debe a la voluntad política de las autoridades locales, con el fin, por un lado, de legitimar y transparentar la gestión municipal considerando como elemento fundamental la participación de las y los ciudadanos de la comuna.

Tal como se señaló, existe un déficit de incidencia estratégica en la gestión municipal de parte de los mecanismos participativos, lo que tiene algunas excepciones tanto en Chile como en República Dominicana: ¿cuáles son los aspectos comunes de estas excepciones?

En estos países, ha sido el propio presupuesto participativo el que ha ido abriendo o generando otros espacios de participación ciudadana en la gestión municipal, lo cual ha decantado en sistemas de gestión municipal participativa. La convicción de alcaldes y equipos técnicos municipales, así como la participación activa de la sociedad civil organizada ha logrado romper con la lógica de programa de presupuesto participativo y ha insertado el mecanismo en una política de participación ciudadana más incidente en la formulación de políticas públicas de alcance territorial. Este hecho, no ha sido detonado por la ley en el caso de República Dominicana y menos aún en el caso chileno.

4. Conclusiones

El proceso electoral que garantiza la democracia representativa no es suficiente para tener una plena democracia, el modelo democrático clásico tiende a agotarse cuando la participación y la democracia se limitan a elecciones cada cuatro años y la gran mayoría de la población posteriormente queda excluida de las decisiones inherentes a sus intereses cotidianos individuales y colectivos. Independiente de como sea planteado el problema de la democracia en América Latina, hoy nos enfrentamos a un cuestionamiento sobre su efectividad y la idoneidad de las instituciones representativas para resolver los problemas de exclusión, diversidad y representación efectiva de las preferencias de los ciudadanos, lo cual requiere pensar cuales son los mejores mecanismos y procesos participativos que permitan profundizar, complementar y perfeccionar la democracia representativa.

Para provocar procesos de participación ciudadana complementarios a las instituciones de la democracia representativa, los diseños institucionales no son tan determinantes como lo es la voluntad política de los alcaldes y el rol dinámico de la sociedad civil. De acuerdo a las experiencias estudiadas podemos deducir que los distintos actores que participan del proceso de los presupuestos participativos reconocen a los alcaldes como los impulsores de esta iniciativa en cada caso de estudio, resaltando su figura como el promotor principal de esta iniciativa. Igual intensidad y reconocimiento reciben los alcaldes en aquellos casos excepcionales donde la participación ciudadana provocada en los presupuestos participativos logra incidir en las definiciones estratégicas de la gestión municipal.

La ley se reconoce como una variable interviniente más no determinante para provocar procesos de mayor inclusión y participación ciudadana en la gestión municipal. Dado el diseño institucional que adoptan los presupuestos participativos, y a pesar de la existencia de leyes nacionales que lo promueven, la participación ciudadana que se produce en estas experiencias no es diferente entre un país y otro, concentrada en dinámicas barriales y no de ciudad, adopta características más consultivas que deliberativas, al margen de las definiciones estratégicas de la ciudad o comuna, y en la mayoría de los casos es capturada por los representantes institucionales y utilizada para renovar relaciones clientelares del representante con el representado.

En los casos excepcionales en los que en cada país se reconoce que se provocan procesos de participación ciudadana que se insertan en las definiciones estratégicas de las municipalidades, es coincidente encontrar que los alcaldes han tenido un rol preponderante, pero para que esta iniciativa se mantenga, se profundice y logre permear a otras áreas de la gestión, ha sido fundamental el rol jugado por organizaciones sociales de la sociedad civil, que actúan como contrapeso a la voluntad política del gobernante por abrir o cerrar estos espacios de participación, inciden en el diseño de las reglas del juego, logrando que los espacios sean más plurales y no se capturen por el gobernante de turno. Claramente en estas situaciones se provoca que la oportunidad de participar (provocada por ley o no) es aprovechada por las capacidades de participar existentes en un determinado territorio. Capacidades que tienen relación con habilidades, historias y cultura política proparticipación existente en una comunidad o territorio, y no necesariamente son efecto de una ley proparticipación.

El éxito de los mecanismos participativos -especialmente referidos a lograr profundidad o complementariedad a las instituciones representativas- está claramente más asociado a espacios locales, siendo el territorio lo que marca la diferencia cuando se intenta replicar a través de una ley y a escala nacional una institución participativa como esta. Sin desmedro, por cierto, de la influencia negativa que pueden tener factores nacionales en el fracaso de los presupuestos participativos a escala nacional, como pueden ser los diseños institucionales centralizados o partidos políticos altamente institucionalizados y centralizados en sus decisiones, como sucede particularmente en el caso chileno.

Como acá se ha demostrado, la democracia participativa no tiene solamente un alcance político, también tiene un componente social y territorial, ya que se construye en base a relaciones de confianza, de reciprocidad, construyendo un lazo social que puede permitir fortalecer un tejido social disgregado por el advenimiento del individualismo y la promoción de la competencia y el interés individual. En tanto su principal fortaleza de la democracia participativa va a la par del renacimiento de las comunidades vivas, de la recreación de la vecindad, del barrio, de los lugares de trabajo, eso mismo se ha transformado en su principal debilidad a la hora de ponerla a la par de la discusión de las políticas públicas de mayor alcance que se asocian con las instituciones representativas.

Resulta difícil pensar un camino de fortalecimiento de la democracia sin el debido reconocimiento de que las instituciones participativas tienen un reducido ámbito de acción y no logran convocar una fuerza social y política suficiente para enfrentar la legitimación liberal de la apatía política, que directamente alienta la abstención y acaba por consolidar la democracia como la simple elección de autoridades cada cierto tiempo.

La democracia participativa descansa menos sobre las leyes y las formas de gobierno propiamente, que sobre la participación de la sociedad civil en aquellos espacios de poder que se ofrecen o se obtienen a través de la práctica de la democracia entendida como máxima de participación. Participar es tomar parte, es probarse a sí mismo como parte de un conjunto o de un todo y asumir el papel activo que resulta de dicha pertenencia, es el acto del ciudadano que lo efectúa como miembro de una comunidad.

Aquí está el principal desafío para el futuro, cómo se generan condiciones para el fortalecimiento autónomo de la sociedad civil para evitar la captura o su cooptación. Finalmente, y dado esta conclusión cobra especial relevancia continuar la agenda de investigación sobre las condiciones bajo las cuales se desarrolla este mecanismo de democracia participativa, específicamente sobre aquellas que tienen relación con la sociedad civil y la tensión que se provoca entre la cooptación y la autonomía necesaria que requiere para complementar a las instituciones representativas.

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Nota: Francisco Garrido: es magister en Gestión Pública y Desarrollo Regional de la Universidad de Los Lagos. Egon Montecinos: es doctor en Investigación en Ciencias Sociales mención Ciencia Política. Es director del Centro de Estudios Regionales de la Universidad Austral de Chile cer-uach.

1Este artículo es producto de la tesis para optar al grado de magíster en Gestión Pública y Desarrollo Regional y Local de la Universidad de Los Lagos, del estudiante Francisco Garrido, elaborado a partir del proyecto Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico de Chile (fondecyt) n.º 1110519, del profesor Egon Montecinos, titulado Democracia y presupuesto participativo en América Latina. Tensiones y complementariedades con la democracia representativa. Los casos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú y República Dominicana. El proyecto de investigación comprende el período 2011-2014. Para esta investigación se escogió comparar el caso de Republica Dominicana y Chile

2En el año 2014 se comenzó a implementar una experiencia de presupuesto participativo regional en Chile, específicamente en la región de Los Ríos, pero aún no existe evidencia empírica sistematizada que dé cuenta de sus resultados.

3En el caso de República Dominicana legalmente se reconoce la figura del distrito municipal, que para efectos del cumplimiento de muchas funciones actúa como municipio o ayuntamiento. Solo para efectos de esta investigación se consideran como municipios.

4En Chile habitualmente se usa este modelo a través de la modalidad de transferencia o subvenciones a organizaciones sociales. Como los montos de los proyectos son menores, en las bases o reglamento que rige el presupuesto participativo, los municipios dejan establecido que, aunque las obras puedan ser presentadas por personas individuales, todas deben contar con el patrocinio de una Junta de Vecinos (principal organización territorial regida por ley), para resguardarse de que resultar ganadora la iniciativa se pueda transferir los recursos a la organización y así pueda ser ejecutada. Esta modalidad ha resultado relativamente exitosa ya que además logra el compromiso de la sociedad civil con el proceso.

5Informe de la Federación Dominicana de Municipios, realizado por el Departamento de Participación Social, Fondo de Disponibilidad Financiera de los Municipios Presupuesto Participativo Año 2017. Recuperado de https://fedomu.org.do/wp-content/uploads/2018/09/INVERSION-PPM-2017-POR-MUNICIPIO-ULTIMA-VERSION.pdf

Recibido: 06 de Abril de 2018; Aprobado: 27 de Septiembre de 2018

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