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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión impresa ISSN 0797-9789versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.27 no.2 Montevideo dic. 2018

http://dx.doi.org/10.26851/rucp.28.5 

Artículo original

¿Por qué los brokers persiguen bienes y servicios públicos? Análisis etnográfico de dos casos de la periferia de Buenos Aires (Argentina)1

Why brokers pursue public goods and services? Ethnographic analysis of two cases from the periphery of Buenos Aires (Argentina)

Bruno Besana1 

1Universidad Nacional de San Martín (unsam) pbesana@unsam.edu.ar

Resumen:

Según expertos, los brokers se involucran exclusivamente en intercambios discrecionales de favores por apoyo político entre patrones políticos y clientes. Para que el intercambio se concrete es necesario que los favores no sean de goce público, sino que beneficien solo a quienes estén dispuestos a prestar su apoyo político a cambio. No obstante, este estudio etnográfico muestra cómo dos brokers persiguen bienes y servicios públicos e, incluso, lideran protestas sociales en demanda por ellos. Se sugiere que estos no son casos excepcionales, sino que los brokers tienen incentivos para hacerlo porque en su mayoría son vecinos de sus clientes y sufren tanto como ellos la falta de acceso a bienes y servicios públicos.

Palabras clave: Bienes y servicios públicos; brokers; etnografía; incentivos; protestas sociales

Abstract:

According to experts, broker exclusively involves in discretionary exchange of favors for political support between political patrons and clients. For the exchange to take place, favors should not be of public benefit, but only for those who are willing to lend their political support in return. However, this ethnographic stud shows how two brokers usually seek public goods and services and even lead social protests in demand for them. It is suggested that these are not exceptional cases, since brokers have incentives to do so because they are mostly neighbors of their clients and suffer as much as they, lack of access to public goods and services.

Keywords: Brokers; Ethnography; Incentives; Public Goods and Services; Social Protests

1.Introducción

Desde mediados del siglo xx el clientelismo político ha sido definido de diversas maneras (v. g., Stokes et al., 2013; Kitschelt y Wilkinson, 2012; Auyero, 2000; Knoke, Pappi, Broadbent y Tsujinaka, 1996; Merton, 1949). Actualmente persisten algunas diferencias entre las perspectivas que lo hacen su objeto de estudio, sin embargo, la mayoría concuerda en que el clientelismo político se basa en un intercambio discrecional de favores por apoyo político (v. g., Kitschelt y Wilkinson, 2012).

Tres tipos ideales de actores suelen participar de dicho intercambio: los patrones políticos, los brokers2 y los clientes. Mientras los primeros se benefician del apoyo político que les brindan los clientes, los últimos lo hacen de los favores que reciben a cambio. Por su parte, los brokers son quienes median entre clientes y patrones para hacer posible el intercambio de apoyo por favores.

A grandes rasgos, la literatura sobre clientelismo político se divide entre los planteos que hacen énfasis en los beneficios que obtienen los representantes de los partidos políticos (v. g., Szwarcberg, 2014; Stokes et al., 2013) y los que subrayan la ayuda que suponen las redes de resolución de problemas cotidianos para la población más pobre (v. g., Auyero, 2000; Gay, 1998). Los primeros suelen considerar que quienes se involucran en intercambios clientelares lo hacen con objeto de satisfacer intereses egoístas (v. g., Szwarcberg, 2014). Por añadidura, estos planteos tienden a argumentar que los brokers monitorean a los potenciales clientes para que cumplan con su parte del trato y presten su apoyo político a cambio del bien obtenido (v. g., Medina y Stokes, 2007). Los otros planteos suelen ponderar el rol que cumplen los elementos afectivos o identitarios en el sostenimiento del intercambio clientelar (v. g., Quirós, 2011). En estos casos, dichos planteos argumentan que existe cierta reciprocidad moral entre clientes y brokers, y que por ello ambos cumplen con su parte del trato (v. g., Merton, 1949).

Aunque las diferencias entre unos y otros planteos son marcadas -tanto en el contenido producido como en los métodos de recolección de datos utilizados- la literatura, casi en su totalidad, acuerda en que el clientelismo político solo es posible si los favores intercambiados benefician exclusivamente a quienes están dispuestos a prestar su apoyo político a cambio (v. g., Nichter, 2014).3 En consecuencia, el contenido de los favores intercambiados por apoyo político es un elemento basal dentro de la lógica que subyace al clientelismo político. En gran medida, el mecanismo de intercambio de favores por apoyo político se funda en que los primeros excluyan de su goce a quienes no están dispuestos a participar del intercambio e incluyan a quienes sí lo están. De ese modo, los potenciales clientes tienen incentivos selectivos para prestar su apoyo político a cambio, más aún cuando su nivel de vida depende en gran medida de ello (Lyne, 2007). La lógica indica que un individuo no se transforma en cliente para obtener un bien o servicio que puede conseguir gratuitamente. Por ello, para discriminar entre quienes están dispuestos a prestar su apoyo político y quienes no, los brokers suelen prestar preferentemente bienes de goce individual o, en su defecto, bienes de goce grupal. Por los mismos motivos, los brokers suelen obviar la prestación de bienes que benefician a toda una comunidad -es decir, bienes comunes, públicos, colectivos o no excluibles.4

No obstante, a partir de una investigación doctoral en asentamientos informales de la periferia de Buenos Aires, Argentina (Besana, 2016), se pudo constatar cómo los brokers persiguen, por distintas vías, la prestación de bienes y servicios públicos. Puesto que dichos bienes y servicios son difíciles de intercambiar discrecionalmente por apoyo político, en este artículo se busca responder por qué dichos brokers persiguen la prestación de bienes y servicios que no pueden intercambiar discrecionalmente por apoyo político, y si son casos excepcionales.

Se sugiere que dichos casos no son excepcionales, puesto que una característica empírica común a la mayoría de los brokers explicaría su intención de prestar bienes y servicios públicos. Los brokers, además de estar relacionados al Estado o a una fuerza política, suelen residir en los mismos barrios en donde se desempeñan como tales. Es decir, no solo son agentes partidarios sino también vecinos de sus propios clientes (este dato puede observarse en la mayoría de los trabajos sobre clientelismo, aunque debemos una mayor certeza al respecto a estudios que han elaborado muestras de una gran cantidad de casos (v. g., Zarazaga, 2014; Stokes et al., 2013). En consecuencia, sufren de la misma falta o ineficaz prestación de bienes y servicios públicos que el resto de sus vecinos. Ya sea por ello, por sentimientos o identidades que los ligan a sus barrios de residencia, o por una mezcla de ambos, los brokers tendrían incentivos para perseguir -con más frecuencia de lo sugerido por la literatura sobre clientelismo- la prestación de bienes y servicios públicos.

En resumen, el argumento que aquí se sugiere señala que: en tanto vecinos de sus propios clientes, los brokers persiguen bienes y servicios públicos, ya sea por intereses egoístas que los impulsan a satisfacer sus propias necesidades de acceso (v. g.,Szwarcberg, 2014; Stokes et al., 2013), o por sentimientos o identidades que los orientan a mejorar las condiciones de hábitat del conjunto de sus comunidades (v. g.,Auyero, 2000; Gay, 1998) o por una mezcla de ambos ( Vommaro y Quirós, 2011).

Además de proponer un argumento sobre los incentivos que orientan la prestación de bienes y servicios públicos por parte de los brokers, aquí se señala un elemento estructural que parece incidir en dicha prestación y que se relaciona con la propia dinámica capitalista de urbanización y ocupación de la tierra urbana (v. g., Lefebvre, 1968). En un contexto de urbanización capitalista, quienes cuentan con pocos recursos económicos tienden a radicarse en espacios periféricos de bajo o nulo valor comercial -entre ellos, en los asentamientos informales. Estos espacios generalmente carecen de valor comercial por encontrarse expuestos a riesgos de inundación -entre otros riesgos ambientales-y por gozar de escasa o nula provisión de bienes y servicios públicos (Merlinsky, 2013; Gutiérrez, 2012).

Varios factores conspiran contra la prestación de servicios públicos en asentamientos de la periferia: 1. el carácter informal de la tenencia de la tierra, que hace más difícil que quienes residen allí reciban la factura de un servicio a su nombre; 2. su lejanía del centro urbano, que encarece y dificulta la prestación de servicios públicos de red; 3. la falta de incentivos económicos para que empresas privadas presten servicios a poblaciones sin capacidad de pago, entre otros (Besana, 2016). De ese modo, mientras los sectores más acomodados del centro urbano suelen acceder a bienes y servicios públicos a través de la gestión de agencias públicas o privadas (Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015), quienes residen en asentamientos de la periferia dependen, en gran medida, de la agencia de los brokers (ibídem).

Existen antecedentes de trabajos relacionados a la pregunta de investigación planteada en este artículo. En algunas investigaciones se describió la persecución de bienes y servicios públicos por parte de los brokers (Besana, 2014; Zarazaga, 2014; Levitsky, 2003; Burgwall, 1995), aunque en ninguna se intentó responder por qué lo hacen o se apeló, para ello, a elementos excepcionales. En otros trabajos se analizó un tipo de política distributiva denominada pork barrel, que se basa en la prestación de bienes y servicios públicos a determinadas regiones a la espera de obtener el apoyo político de sus habitantes (Lima Baião, 2016; Stokes et al., 2013; Samuels, 2002). A diferencia de los casos que aquí se presentan, en esos trabajos quedó claro que quienes impulsan estas políticas suelen ser diputados, senadores, gobernadores u otros actores cuyas escalas de acción exceden por mucho a la de los brokers y a sus barrios-incluyendo los casos en que los últimos manejan el acceso al empleo de obras públicas ligadas a dichas políticas (v. g., Samuels, 2002). Por último, en otros trabajos se analizó las relaciones entre clientelismo político y otras políticas distributivas, tanto desde la perspectiva de los agentes políticos (Stokes et al., 2013) como de los ciudadanos (Lyne, 2007). Desde ambas perspectivas, se tiende a concluir que, en contextos de pobreza urbana como el que se analiza, los brokers tienen más incentivos para prestar bienes de goce individuales o grupal que públicos (Stokes et al., 2013; Lyne, 2007).5

A diferencia de los trabajos citados, aquí se presentan dos historias de brokers que persiguieron -motu proprio- bienes y servicios públicos en un mismo asentamiento en períodos distintos. El primero de ellos se vale de sus vínculos políticos con distintos actores estatales y/o partidarios para lograr la provisión de agua potable en el asentamiento Santa María.6 El segundo caso, trata de una broker que, por el contrario, lidera una serie de protestas ante la falta de respuesta de su propia fuerza política frente a las inundaciones regulares que sufre dicho barrio. Esta última, además, ilustra cómo una broker puede estar dispuesta a liderar protestas y a asumir los costos políticos por ello. En conjunto, ambas historias ilustran distintas facetas del argumento esgrimido.

El diseño de investigación que dio como resultado el presente artículo se basó, principalmente, en la realización de trabajo de campo etnográfico, entre 2011 y 2015, en el asentamiento Santa María de la periferia de Buenos Aires. Entendido de forma amplia, el trabajo de campo etnográfico incluye la utilización de varias herramientas de construcción y recolección de datos: observaciones participantes, entrevistas espontáneas, entrevistas abiertas y análisis de documentos obtenidos en campo, entre otras (Guber, 2001). A su vez, el desarrollo de la etnografía siguió los principios del proceso de comparación continua (Glaser, 1992), con objeto de obtener inductivamente categorías emergentes que permitieran construir teoría o hacerla progresar. Dicho trabajo, fue complementado por la realización de una encuesta a 220 vecinos de Santa María sobre la prestación y calidad de bienes y servicios públicos, entrevistas semiestructuradas a funcionarios públicos y vecinos de Santa María, revisión bibliográfica y etnografías virtuales. A diferencia de la tradicional etnografía territorialmente situada, la etnografía virtual centra su atención en el seguimiento de relaciones y conexiones online-offline (Hine, 2004). De ese modo, se pudo relevar cómo algunas acciones se desarrollaron online y en el territorio paralelamente.

Dadas las precauciones que requiere un análisis etnográfico, en este trabajo no se pretende demostrar la veracidad del argumento sugerido. Más bien, se procura proponer un argumento que ayude a visibilizar experiencias similares y que puede ser sometido a una evaluación más sistemática.

El resto del artículo se organiza de la siguiente manera: a la introducción le sigue un apartado sobre los porcentajes y las condiciones de acceso a bienes y servicios públicos en asentamientos informales de la periferia de Buenos Aires, dicho apartado incluye datos de primera mano sobre el asentamiento Santa María. Tras este, se desarrollan las historias de los brokers mencionados: Báez, en primer lugar, y Dalla, en segundo lugar. El último apartado, está dedicado íntegramente a la comparación de ambos casos y a las reflexiones finales.

2. Pobreza, asentamientos informales de la periferia de Buenos Aires y prestación de servicios públicos

Durante tres cuartas partes del siglo xx, los indicadores socioeconómicos de la Argentina fueron muy superiores a los de gran parte de América Latina (Fundación Konrad Adenauer, 2007). Los ciclos políticos y económicos que llamaron la atención de economistas, estadistas y cientistas sociales a lo largo de ese período (v. g., O’Donnell, 1999; Diamand, 1973; Díaz, 1966) no generaron niveles alarmantes de pobreza, a punto tal que esta fue considerada solo como un problema marginal (Rapoport, Madrid, Mussachio y Vicente, 2004).

Tras la reestructuración del Estado nacional, llevada a cabo por el gobierno militar que tomó el poder entre 1976 y 1983, la pobreza adquirió otras dimensiones. El grave deterioro de las condiciones materiales de vida de la mayoría de los argentinos durante ese período se profundizó a lo largo de la década de los 1990 (v. g., Alonso, 2000; Cavarozzi y Garretón, 1989).

El fin del período de industrialización por sustitución de importaciones, la destrucción del aparato productivo y la desregulación del mercado laboral e inmobiliario impactaron brutalmente sobre las posibilidades de los sectores de clase media y baja para acceder a una vivienda digna (Cravino, 2009). Para los últimos, los asentamientos informales de la periferia de Buenos Aires se convirtieron, poco a poco, en la forma preponderante y definitiva de acceso a la vivienda urbana (ibídem).

Según algunas estimaciones, en 2007 quienes residían en asentamientos informales de la periferia de Buenos Aires alcanzaban los 936.855 y superaban el millón incorporando a los de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -centro de la región (Cravino, 2009).7 En términos relativos, la población residente en asentamientos de la periferia de Buenos Aires alcanzó un incremento del 220 % (sobre un 35 % del total de la población), pasando de un 4,3 % en 1981 a un 10,1 % en 2007 (ibídem).8

Además de ser enclaves de pobreza, los asentamientos presentan características ambientales adversas como resultado de la lógica de mercado que impera en el acceso a la tierra y a la vivienda urbana. De ese modo, quienes no tienen suficiente poder adquisitivo para resolver sus necesidades habitacionales por medio del mercado inmobiliario, se asientan en tierras sin valor comercial, usualmente expuestas a inundaciones y a otros riesgos ambientales (Besana,et al., 2015; Besana,2014; Merlinsky, 2013; Gutiérrez, 2012). En los asentamientos son comunes los problemas que resultan de la falta o mala calidad del acceso a servicios públicos. Algunas estimaciones calculan que solo el 12 % de la población que reside en asentamientos informales de la Provincia de Buenos Aires cuenta con conexiones formales de agua potable de red y solo un 5,2 % de dicha población es servida por redes cloacales (Techo, 2013). Dichos datos son complementarios a los obtenidos por otros estudios que muestran cómo el acceso a servicios públicos aumenta si se incluyen en la estadística canales de acceso informales (Besana, 2016; Curutchet, Grinberg y Gutiérrez, 2012). Una encuesta que data de 2011 realizada a 220 vecinos de Santa María muestra cómo estos acceden a distintos servicios públicos, aunque en condiciones de informalidad y de gran precariedad.

Según datos arrojados por la misma encuesta, el acceso a servicios de electricidad, recolección de basura y agua corriente es alto (99 %, 90,4 % y 87,6 % respectivamente), aunque precario. Estos servicios son identificados por los propios vecinos del barrio como algunos de los principales problemas que sufren diariamente. Por ejemplo, el 77 % de los encuestados señaló que la electricidad se corta con frecuencia. Entre ellos, el 87 % manifestó que los cortes se producen en invierno como mínimo una vez por semana. El 82 % mencionó que los cortes duran más de 3 o 4 horas y el 51,5 % que tiene problemas referidos a la caída de tensión frecuentemente. Un 14 % reconoció haber sufrido lesiones relacionadas con las instalaciones eléctricas, los problemas más señalados fueron la conexión general precaria de la zona, los problemas con la tensión de la energía y, nuevamente los cortes frecuentes, principalmente en invierno.

La basura, en todas sus dimensiones, también ha sido señalada por los vecinos como uno de los principales problemas que aquejan al barrio (gráfico 1). Por entonces, el sistema de recolección de residuos del barrio era muy precario y consistía en un par de carretas manejadas por vecinos contratados por la Municipalidad, que circulaban por los pasillos de Santa María recogiendo desechos del resto de sus habitantes. Estos desechos iban a parar a un contenedor ubicado en la entrada al barrio. Finalmente, un camión de la empresa privada que prestaba el servicio en el resto del partido recogía la basura del contenedor con frecuencia irregular.9 La irregularidad del servicio, entre otras cosas, fomentaba la generación de microbasurales.

Finalmente, el acceso al agua corriente sigue las mismas pautas que los anteriores servicios, es alto, aunque precario -88 % de las personas mencionó tener agua de red.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Consumo Energético 2011, financiada por la Fundación Bariloche en el marco del proyecto pip11220090100079

Gráfico 1: Principales problemas del barrio según los entrevistados 

Actualmente el servicio es provisto por la empresa Agua y Saneamientos Argentinos. No obstante, solo en unas pocas cuadras del barrio la conexión de las casas a la red de agua fue realizada por la empresa, las restantes fueron abastecidas mediante un precario sistema de mangueras plásticas que tendieron los propios vecinos. Ni la red de agua tendida por la empresa, ni el sistema de mangueras plásticas que abastece a gran parte del barrio hubiera sido posible sin el esfuerzo de un reconocido broker llamado Báez. Como podrá observarse en el siguiente apartado, Báez fue el principal responsable en traer a la empresa de agua al barrio y en organizar a los vecinos para que el servicio alcance al conjunto de las casas.

3. Provisión de servicios públicos por parte de brokers: el caso de Báez y el servicio de agua en Santa María

La prestación de servicios públicos es un problema que afecta a la inmensa mayoría de los asentamientos de la periferia de Buenos Aires (Techo, 2013) y Santa María no es la excepción. Ubicado sobre el valle de inundación del Río Reconquista -el segundo más contaminado de la Argentina-, Santa María se emplazó sobre bañados y totorales que los vecinos rellenaron con desechos de todo tipo (Defensor del Pueblo de la Nación, farn, Fundación Protigre y Cuenca del Plata, 2007).

Tras la crisis hiperinflacionario que sufrió el país en 1989, los asentamientos de la periferia de Buenos Aires experimentaron un importante crecimiento poblacional (Cravino, 2009). En Santa María, cada uno de los nuevos pobladores que arribaba al barrio rellenaba y elevaba el suelo donde iba a residir para evitar sufrir inundaciones. A principios de la década de 1990, dichas características del suelo hacían que fuese casi imposible para los vecinos del barrio acceder a fuentes naturales de agua en buen estado.

Aunque, para ese entonces, Báez ya había ganado cierta reputación como broker del intendente peronista Pardo (1987-1991), su máximo esplendor lo lograría durante el período 1991-1999. Las buenas vinculaciones de Báez con áreas del Estado en ese período, sobre todo a nivel local y provincial, tuvieron mucho que ver con ello. En el plano local, Pardo fue sucedido por otro peronista -Blanco-que gobernó el distrito por dos mandatos (1991-1999). Durante el período 1991-1999, Pardo comandó un importante ministerio provincial y, pese a rencillas previas, formó parte, junto a Blanco, de un mismo frente, que estaba bajo la órbita del entonces gobernador Eduardo Duhalde -exvicepresidente de la Nación durante parte de la primera gestión de Carlos Menem.

Tras su paso por la vicepresidencia de la Nación, Duhalde conservó una fuerte influencia en algunas carteras del Estado nacional, además de contar con una gran cantidad de recursos económicos que, en parte, fueron destinados a la ejecución de obras públicas en distritos afines. A su vez, muchas de esas obras eran ejecutadas por el ministerio que comandaba Pardo. En numerosas ocasiones, Báez reconoció cuánto lo ayudó el entramado político Duhalde-Pardo-Blanco, así como la anuencia del entonces presidente Menem.

Dos de los cuatro hitos que Báez reconoce como fundamentales se lograron durante la gestión municipal de Pardo, y los dos definitivos con el entramado Duhalde-Pardo-Blanco. El primero de los cuatro fue la obtención de parte de los materiales que sirvieron para desarrollar la extensión de la red de agua y el segundo supuso la apertura de una calle a lo largo de Santa María que permitió el ingreso de la maquinaria necesaria para el trazado e instalación de una cañería central. En ambos casos la colaboración de Báez con Pardo fue fundamental. Según el relato del propio Báez, no lograron la obtención de la totalidad de los materiales y la extensión de la red de agua potable en ese entonces por la situación económica que afrontaba el país y, fundamentalmente, porque el gobierno nacional y el provincial se encontraban en manos de otro partido político:

Veníamos haciendo gestiones para el agua con (Raúl Ricardo) Alfonsín de presidente en 1987 (…) eran radicales, no nos iban a regalar nada, pero acordamos que si comprábamos los materiales ellos hacían la instalación (…) con la crisis hiperinflacionaria no se hizo, tenían otras prioridades y no les convenía beneficiarnos a nosotros que éramos de la contra. (Báez, entrevista personal, junio de 2011)

El tercer hito fue fruto de una serie de negociaciones que confirmaron la instalación de la cañería central, tras años de dilaciones. Para entonces, se habían producido varios cambios. El peronismo había ganado el gobierno nacional y el provincial y la empresa de agua potable había cambiado de manos, pasando del Estado nacional a un grupo de inversores privados. El primer cambio benefició a Báez, así como a otros tantos brokers peronistas. El segundo -lejos de las expectativas- no perjudicó su iniciativa, sino que le fue favorable, aunque solo gracias a los fondos públicos utilizados para comprar a la empresa los materiales faltantes. También ayudó la mediación personal de Blanco y el apoyo que obtuvo Báez de otro puntero de confianza del propio intendente en una ardua negociación con la empresa. Así, lo cuenta Báez:

Cuando Menem privatizó, la empresa de agua solo quería plata (…) Pardo y Blanco lo convencieron a Duhalde de que la pusiera (…) y lo terminamos negociando Cracco (puntero de confianza de Blanco) que ya tenía experiencia y yo (…) (Báez, entrevista personal, marzo de 2014)

Mientras la vinculación de Báez con distintas figuras y áreas del entramado público le permitió lograr los tres hitos mencionados, la otra parte del trabajo la concretó con el último hito -el zanjeo del frente de las casas del barrio y el excavado de un pozo donde cupiera la cañería central:

La otra parte del trabajo fue caminar y hablar con los vecinos para que hagan el zanjeo de su frente. (…) El pozo de la cañería lo hacíamos con fondos municipales, para eso firmaron veinte hombres, (…) El problema fue que algún vivo del municipio arregló que la empresa viniera el lunes y esto lo comenzamos un viernes, ¡¿Quién trabaja el domingo?! Al final le pagué la comida a los muchachos y se prendieron (…) Pero los muchachos pensaban que iban a cobrar el lunes (…) voy el lunes a la mañana y todos me dicen «no trabajamos porque queremos cobrar» (…) tuve que llamar a Blanco para que les pagaran ese mismo día, Blanco me quería matar, pero al final del día cobraron. No obstante, me pararon la obra dos horas y me empecé a preocupar (…) Entonces empieza la problemática, porque ya venían los muchachos de la empresa (…) Empecé a salir y a hablar con los vecinos para que me den una mano ¡Ahí ya tenía a los de la empresa empezando y había que zanjear las cuadras siguientes! No sabés como me puse, les gritaba cuadra por cuadra y bastante enojado: «si no hacen el zanjeo no tienen agua» (…) y ahí fueron más los que tomaron conciencia y finalmente lo hicimos a las corridas; fue un trabajo brutal. (Báez, entrevista personal, abril de 2011)

Tras la instalación de la cañería se desprendieron redes de mangueras que abastecieron al resto de las calles y pasillos de Santa María. También esto corrió por cuenta de Báez. Si el mérito de las acciones previas a la extensión de la red correspondió a la colaboración de Báez con funcionarios públicos, la otra parte de su trabajo supusosu colaboración con sus vecinos en la propia extensión de la red. Su mérito en dichas acciones es reconocido por vecinos y brokers de todos los colores políticos:

(…) a Báez eso hay que reconocérselo, sin él este barrio no hubiese tenido agua por mucho tiempo. (La Cala, entrevista personal, abril de 2011).

Sí, él (se refiere a Báez) siempre estuvo metido con el tema del agua, la instalación fue un lio (…) todavía me acuerdo de que todos tuvimos que trabajar esos días (…) tuvimos que cavar, yo era chiquita y me acuerdo. (Lili, entrevista personal, marzo de 2013).

Aunque Báez ya no es el broker que fuera, hasta 2015 seguía siendo la primera referencia cuando algo ponía en peligro la prestación del servicio de agua potable en Santa María. Incluso retirado de su actividad política, en dos ocasiones Báez fue encontrado desarrollando tareas relativas a la manutención del agua. En ambas ocasiones no se había coordinado con él una cita, sino que el encuentro fue casual. En cada ocasión Báez repetió la misma frase: «porque si yo no estoy, vienen los muchachos de la empresa y se van porque tienen miedo de entrar al barrio».

El caso de Báez no parece un hecho aislado, en la sede de la propia empresa de agua un alto funcionario ratificará la importancia de sujetos como Báez a la hora de desarrollar obras en otros asentamientos, casi con las mismas palabras que usó el propio Báez: «con ellos los empleados se sienten seguros».

Por su parte, cuando se le pregunta a Báez por qué tanto empeño en la provisión de agua potable, responde:

Yo siempre viví acá en el barrio y no se puede vivir sin agua (…) yo podía ir a bañarme a lo de compañero del partido fuera del barrio (…) pero hay gente que no (…) Además, estaban todos los chiquitos enfermos, sucios (…) ahora no es lo mejor, pero mejoró mucho la calidad de vida (…) Me acuerdo que cuando inauguramos la cañería central, Blanco me decía «espera que ya llegan los periodistas a sacar fotos» y yo le dije «¿Para qué quiero fotos? ¡Yo quiero el agua!». (Báez, entrevista personal, 2011)

De ese modo, a lo largo de su carrera, Báez ha participado de la provisión de bienes y servicios públicos sin que ello perjudique su participación en el intercambio de otros servicios por apoyo político. No obstante, a diferencia de Báez, otros brokers debieron enfrentarse a situaciones más complejas para alcanzar bienes públicos. El caso de Dalla -que se presenta a continuación- ilustra cómo, en ocasiones, los brokers deben afrontar el dilema de tener que elegir entre satisfacer sus propias necesidades como vecinos y, al mismo tiempo las del resto de sus vecinos, a costa de sufrir castigos y poner en peligro su carrera política o viceversa.

4. «Antes que nada vecina»: el caso de Dalla y las protestas por las constantes inundaciones

El 2 de abril de 2013 un temporal provocó numerosas pérdidas en la periferia de Buenos Aires. Quienes residen en el fondo del distrito donde se localiza Santa María se encontraron entre los más afectados por las tormentas, dada su cercanía a un arroyo que se desbordó y arrastró consigo descargas cloacales y basura arrojada en él. En Santa María, una de las afectadas fue Dalla. Además de vecina, Dalla es empleada municipal. Durante las elecciones realizadas en el año 2011, Dalla trabajó afanosamente con objeto de conseguir votos para el candidato a intendente que resultó electo. Tras dicha victoria, Dalla obtuvo su empleo público. Desde su nuevo cargo, su principal tarea continúa siendo generar apoyo político para el intendente -pese a que dicha tarea no figura entre sus responsabilidades formales.

La carrera política de Dalla comenzó diez años antes, cuando integraba una organización de desocupados --comúnmente conocidas como piqueteras en Argentina. Como integrante de esa misma organización, Dalla cumplió un rol fundamental en una protesta para evitar la cancelación de un programa que alimentaba a los niños que acudían a una escuela barrial. Desde entonces, se ha ganado el aprecio de varios vecinos del fondo de Santa María y de barrios lindantes.

Junto a ellos, Dalla acudió a una reunión de un espacio de participación que se desarrollaba quincenalmente en Santa María. Dicho espacio -vinculado a un programa nacional denominado «Ahí en el barrio» (Ministerio de Desarrollo Social, 2015)- se plantea como una instancia de participación democrática donde lo vecinos proponen y buscan soluciones para sus problemas (v. g., Di Marco, 2017). Justamente, en búsqueda de soluciones para afrontar las pérdidas provocadas por el temporal, centenas de vecinos colmaron la capacidad del lugar donde se desarrollaba la reunión. Dadas las circunstancias, la reunión se desarrolló en un clima de evidente nerviosismo y culminó con la promesa de Alejandro -coordinador del espacio en Santa María- que los afectados verían su situación solucionada para la siguiente semana. Mientras muchos vecinos se aprestaban a ceder sus datos en busca de la solución prometida, tal como se les había indicado, Dalla hizo gala de su carácter de referente arengando a los más alicaídos: «¡Vamos che! ¡¿Cuándo nos falló Cristina (Fernández de Kirchner, por entonces presidenta de la nación)?! ¡¿Cuándo el intendente?!».

Dos días después de la reunión, un anuncio de la presidenta parecía darle la razón a Dalla: comunicaba la aprobación e inminente reglamentación de un decreto de necesidad y urgencia que otorgaría ayudas y beneficios económicos a los damnificados por el temporal (Administración Nacional de Seguridad Social, 2013).

En el plano local, integrantes de otro espacio de participación denominado «Prácticas»-en este caso, dependiente del gobierno provincial- intercambiaban correos electrónicos sobre la situación del barrio y las medidas que se podían tomar a la espera de las soluciones y medidas prometidas. Este intercambio fue el prólogo de una controversia que se desarrolló durante la siguiente reunión del espacio, respecto a las responsabilidades del gobierno nacional a la hora de brindar respuestas estructurales al problema de las inundaciones. Pese a que un grupo de docentes y personal de salud de establecimientos públicos de la zona se manifestaron a favor de reclamar soluciones estructurales mediante la elaboración de una carta o la realización de protestas, al finalizar la reunión prevaleció la postura de dos funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación que pugnaban por esperar las ayudas prometidas y por contener y encauzar el reclamo por vías institucionales. Su discurso apelaba a la memoria emotiva, a la pertenencia partidaria y a la buena imagen que la presidenta y el municipio tenían para la mayoría de los vecinos hasta ese momento. Sin embargo, los vecinos se manifestaron de formas que daban cuenta de la fragilidad del acuerdo alcanzado. Así se expresaba Dalla:

Yo pienso que esta mesa está con la gente del barrio. Acá estamos un montón de vecinos, todos queremos hacer algo para mejorar nuestra situación (…) porque es desesperante (…) se nos enferman los chicos, perdemos lo poco que tenemos y esto va a seguir pasando (…) Nosotros esperamos, porque tenemos confianza en la presidenta y en el intendente, pero es triste ver cómo tiran abajo cualquier otra acción propuesta para el bienestar de los vecinos (…) si no hay soluciones algo vamos a hacer ¿Porque saben qué? Yo también soy empleada pública y si hiciera una protesta tendría problemas con el intendente, pero antes que nada soy vecina. (Dalla, entrevista personal, 2013)

Unos días más tarde, para sorpresa de propios y extraños, el decreto que reglamentaba las ayudas a damnificados no incluyó a Santa María entre las zonas beneficiadas (anses, 2013). Sin los beneficios que suponía el decreto, a los vecinos solo les restaba acudir al «Ahí en el barrio» a la espera de la solución prometida por Alejandro.El día de la reunión los vecinos se amontonaron en la puerta del lugar donde se realizaba, pero tampoco obtuvieron allí la respuesta que esperaban. A cambio, recibieron un mensaje en sus celulares: «Estimados, por razones de fuerza mayor se suspende la reunión programada para el día de hoy. No así la próxima reunión programada para el miércoles 23 a las 11.00 h».

La escena que siguió fue de una gran confusión. En ese momento Dalla se encontraba en una situación difícil: si optaba por liderar alguna protesta o reclamo su empleo podría verse comprometido, si no lo hacía su situación particular y la del resto de sus vecinos continuaría siendo desesperante.

Dalla no tardó mucho en resolver dicha situación, como ella misma se encargó de señalarantes que empleada pública es vecina; por tanto, al día siguiente encabezó un corte de ruta de seis horas junto a un centenar de vecinos y a personal docente. El corte se organizó con la discreción suficiente para que los integrantes del «Prácticas» se enterasen ex post, «porque si no les llenan la cabeza a los vecinos y se me empiezan a caer y después chau, pagas los platos rotos y no conseguís nada». No obstante, la estrategia pergeñada por Dalla también incluyó la elaboración de un petitorio y la recolección de firmas de vecinos. El petitorio, para el que recibió ayuda de una abogada, apelaba a un discurso de derechos que reclamaba, además de los beneficios contemplados en el decreto que reglamentaba la ayuda, la elaboración de obras estructurales que solucionen las inundaciones en Santa María (imagen 1).

Fuente: Copia del original

Imagen 1: Fragmento de carta en reclamo de beneficios y obras para inundados 

A diferencia de las protestas que fueron comunicadas ex post, el petitorio fue socializado inmediatamente y por diversos medios con el fin de recolectar la mayor cantidad de adhesiones antes de ser entregado en la siguiente reunión del «Ahí en el barrio» y en dependencias públicas municipales y nacionales.

Las acciones lideradas por Dalla pronto tomaron una gran notoriedad, esto benefició a los vecinos -incluyendo a Dalla- que, a los pocos días, comenzaron a ser relevados por empleados públicos y a percibir las mismas ayudas que los afectados por las inundaciones incluidos en el decreto de necesidad y urgencia. Nuevamente, dicha situación dividió aguas sobre los pasos a seguir entre los funcionarios públicos. Los siguientes correos grafican las posiciones finales de los integrantes del «Prácticas» ante la entrega del petitorio en la reunión del «Ahí en el barrio», el 23 de abril de 2013 (imagen 2).

Fuente: Captura de pantalla

Imagen 2: Controversias vía correos electrónicos 

Por su parte, Dalla sostuvo su posición hasta las últimas consecuencias. Antes de concurrir a la reunión del «Ahí en el barrio» se encargó de juntar las últimas adhesiones a las cartas, de sacarles copias y de pasar a buscar por sus domicilios, uno por uno, a los vecinos que habían comprometido su asistencia. Pese a ello, la convocatoria de la reunión fue menor de la esperada, brindándole a Alejandro la posibilidad de desestimar los reclamos estructurales.

Finalmente, el saldo fue agridulce: por un lado, los vecinos obtuvieron los mismos beneficios que otorgó el decreto a quienes reconocía como afectados, por otro lado, no se realizó obra estructural alguna. Dalla, por su parte, fue duramente sancionada con una suspensión sin goce de sueldo por un período de tres meses. Pese a ello, continuó trabajando para el intendente y pagó con creces la confianza que este depositó en ella: se encargó de que obtenga apoyo de los vecinos en las elecciones ejecutivas de 2015, lo que lo ratificó nuevamente como el candidato victorioso.

5. Reflexiones finales

Las controversias al interior de la literatura sobre clientelismo político abundan. Las hay sobre si intereses egoístas o elementos afectivos e identitarios incentivan a patrones políticos, brokers y clientes a participar de intercambios clientelares y a sostenerlos en el tiempo. También hay controversias sobre otros elementos: como el tipo de apoyo político que obtienen los patrones a cambio de favores (participación en actos políticos, participación en actos electorales, compra del voto, entre otros), los tipos de clientes que obtienen favores (partidarios, leales, opositores o indiferentes), y algunas características de los favores intercambiados (v. g., Nichter, 2014). Sin embargo, si existe consenso en la literatura en torno a un tema, refiere a que los brokers hacen favores -cualesquiera fueran- que benefician discrecional y exclusivamente a quienes están dispuestos a dar a cambio su apoyo político (v. g., Kitschelt y Wilkinson, 2012). Caso contrario, no se estaría hablando de clientelismo político.

Sin embargo, no existe elemento que impida al broker llevar a cabo acciones no enmarcadas dentro del clientelismo político. Por el contrario, a lo largo de este artículo se narraron las historias de dos brokers que persiguieron la prestación de bienes y servicios públicos. Se señaló que esto aparenta ser más común entre los brokers de lo que se creía hasta ahora, porque se funda en un elemento común a la mayoría de ellos: que además de ser agentes partidarios, son vecinos de sus clientes (v. g., Stokes et al., 2013). En consecuencia, se sugirió como argumento que: ya sea por intereses egoístas que los impulsan satisfacer sus propias necesidades de acceso a bienes y servicios públicos, por elementos afectivos o identitarios que los orientan a mejorar las condiciones de hábitat del conjunto de sus comunidades o por una mezcla de ambos, en ocasiones, los brokers tienen incentivos para perseguir bienes y servicios que no pueden ser intercambiados discrecionalmente por apoyo político.

Acto seguido, se mostró cómo dichos incentivos se comprenden de mejor manera cuando se observa que la mayoría de los asentamientos informales de la periferia de Buenos Aires -en los que residen los brokers- carecen de servicios públicos o acceden a bienes y servicios de muy mala calidad (Techo, 2013). Los datos a nivel agregado tomados de fuentes secundarias fueron complementados con datos generados en el asentamiento analizado, mediante la aplicación de una encuesta a 220 vecinos del barrio. Tal como se explicó, en un contexto de urbanización capitalista, quienes no cuentan con recursos económicos se ven obligados a radicarse en espacios periféricos de bajo o nulo valor comercial, como por ejemplo los asentamientos informales de la periferia urbana. Dichos espacios generalmente se encuentran expuestos a riesgos ambientales y cuentan con escasa o nula provisión de bienes y servicios públicos. Ante la falta de atención por parte de agencias estatales y empresas privadas, quienes residen en asentamientos de la periferia deben resolver sus necesidades por otras vías. En gran medida, estos dependen de la agencia de brokers para acceder a bienes y servicios públicos.

De ese modo, los relatos de dos brokers del asentamiento Santa María ilustraron el argumento expuesto. Báez, el primero de ellos, se valió de sus vínculos políticos con distintos actores estatales y/o partidarios para lograr la provisión de agua potable a mediados de la década de 1990. Dalla, por el contrario, lideró una serie de protestas en el 2013 ante la falta de respuesta de su propia fuerza política frente a las inundaciones regulares que sufre su barrio.

La historia de Báez ilustra cómo las propias conexiones políticas que distinguen a los brokers como mediadores entre el partido y/o el Estado, por un lado, y el barrio, por el otro, lejos de obstaculizar, pueden servir de recursos a la hora de conseguir y negociar la obtención de bienes y servicios públicos. Presumiblemente, cuanto más importantes sean esas conexiones, más posibilidades tendrá un broker de obtener dicha prestación.

En esa misma línea, las dificultades sufridas por Báez cuando una fuerza política distinta a la suya ocupaba la presidencia nacional y disputaba poder con el ejecutivo provincial, parecieron verse un tanto más allanadas cuando el peronismo obtuvo los ejecutivos de ambos niveles de gobierno. Esto podría indicar que formar parte del oficialismo no es un detalle menor para que un broker obtenga la provisión de bienes y servicios públicos.

Por su parte, el caso de Dalla sugiere que pertenecer a la fuerza oficialista no es necesariamente garantía de éxito. Su historia muestra cómo debió revelarse contra su propio partido para obtener alguna respuesta a sus demandas. La historia de Dalla, muestra, incluso, cómo un broker puede apelar a la protesta social y al apoyo de sus vecinos como principal recurso para perseguir bienes y servicios públicos.

De ese modo, se estaría en presencia de dos tipos de estrategias distintas desarrolladas por brokers para perseguir bienes y servicios que no pueden ser intercambiados discrecional y exclusivamente por apoyo político. Mientras en el caso de Báez prevalece la cooperación con actores estatales, en el de Dalla prevalece la confrontación con ellos. No obstante, la estrategia de Dalla merece algunas observaciones extra. En primer lugar, Dalla no aparenta optar por la confrontación sino hasta comprobar que no era posible apelar con éxito a una estrategia más cooperativa. En segundo lugar, es importante no perder de vista que Dalla también contó con la colaboración de algunos funcionarios públicos para desarrollar sus protestas, tales como docentes de escuelas de la zona, personal médico, entre otros.

Por su parte, el caso de Báez tampoco se agota en la colaboración con funcionarios públicos. También es de suma importancia su colaboración con vecinos de Santa María, sobre todo a la hora de instalar la cañería central que luego abasteció de agua potable a todo el barrio.

Pese a sus diferencias, ambos casos ponen en evidencia algo relativamente ausente en los trabajos sobre clientelismo político: el trabajo y esfuerzo que efectivamente conlleva la tarea de los brokers para conseguir los bienes que persiguen. A menudo, la imagen de un broker o mediador hace pensar en un actor estático, que solo cuida que el intercambio discrecional entre apoyo político y favores se lleve a cabo. Esta imagen es común, sobre todo, en planteos electoralistas o trabajos basados en la perspectiva de la elección racional que restan importancia a la influencia de las relaciones y los procesos en los intereses o incentivos de los actores. No obstante, desde una perspectiva etnográfica que pone el acento en los procesos y las relaciones sociales entre actores, pudo observarse más claramente cómo la labor de los brokers requiere de un doble trabajo destinado a vincularse con autoridades y funcionarios públicos, por un lado, y con vecinos, por el otro. En todo momento, Báez y Dalla vencen dificultades y se ocupan de que todo suceda: ya sea negociar o confrontar con autoridades, traer la empresa de agua potable al barrio, establecer alianzas con empleados públicos locales, convencer a vecinos de que presten su ayuda, convocarlos a que realicen labores, a que participen de protestas, etc.; todas las responsabilidades recaen, principalmente, sobre ellos -de allí que solo Dalla deba pagar con una suspensión la insolencia de revelarse contra su propia fuerza política.

En síntesis, en las estrategias de ambos brokers se observa el doble trabajo que deben encarar en tanto mediadores entre los recursos que obtienen del partido y/o el Estado y las necesidades del barrio. No obstante, mientras Báez pudo beneficiarse de la prestación de agua potable en Santa María como vecino y como agente partidario, Dalla debió enfrentarse al dilema de tener que priorizar su identidad o interés político partidario y sufrir consecuencias negativas como vecina, o viceversa. Esto último, muestra que la posición de los brokers no siempre es cómoda. Características inherentes al rol de broker en tanto vecino y agente partidario, hacen de este un actor a menudo expuesto a situaciones e incentivos contradictorios. Esto abre una ventana de posibilidad para que el broker procure perseguir bienes y servicios públicos, aunque ello lo perjudique o no lo beneficie en su carrera política.

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1 El presente artículo es fruto de los resultados obtenidos en el marco de una tesis doctoral en Ciencia Política. Agradezco las valiosas observaciones y comentarios de mi director de tesis, Dr. Ricardo A. Gutiérrez, y de los jurados, Dra. María Matilde Ollier, Dr. Gabriel Vommaro y Dr. Rodrigo Zarazaga.

2Según el país, también se los denomina como punteros, caciques políticos, padrinos políticos y cabos eleitorales, entre otros.

3Los primeros planteos suelen denominarse electorales, objetivistas y/o instrumentalistas; los segundos relacionales, subjetivistas y/o socioculturales (v. g., Aguirre, 2012; Vommaro y Quirós, 2011). Los primeros se caracterizan por utilizar modelos estadísticos, ser estudios cuantitativos y/o provenir de la tradición de la elección racional, mientras que los segundos suelen hacer uso de un enfoque etnográfico. Los primeros, en general, prestan más atención a la compra de votos durante los actos eleccionarios, y los segundos generalmente prestan más atención a las distintas formas de patronazgo entre actos eleccionarios (ibídem).

4Aunque los significados de bienes y servicios comunes,públicos, colectivos o no-excluibles presentan sutiles diferencias, aquí se los utiliza como sinónimos. Se entiende por ellos al tipo de bienes y servicios de cuyo goce no puede excluirse fácilmente a una o más personas. Para simplificar, en adelante se utiliza la etiqueta bienes y servicios públicos.

5En el caso del trabajo de Lyne (2007), a dicha conclusión se llega por extensión de sus propias reflexiones. Sus trabajos plantean eldilema del votante: la opción es votar programáticamente o hacerlo clientelarmente. Puesto que el votante no posee el poder para reelegir, sino que depende de las acciones de otros votantes, el que elige una opción programática que prime bienes colectivos corre el riesgo de que gane las elecciones el candidato clientelar y quedarse sin bienes colectivos ni individuales. Por su parte, el votante que opte por una opción clientelar que prime bienes individuales, gana beneficios cuando el candidato programático sale elegido —porque prestaría bienes colectivos—,así como cuando triunfa el candidato clientelar. En consecuencia, Lyne concluye que cuánto más dependen los votantes de los bienes individualesque ofrece el candidato clientelar para el desarrollo de su vida diaria, más posibilidades hay de que opten por él y viceversa.

6Los nombres propios han sido modificados con objeto de proteger la identidad de quienes se prestaron a esta investigación.

7Los datos producidos sobre villas y asentamientos son en general muy dispares. Aunque existen otras mediciones más cercanas en el tiempo, se tomó el trabajo de Cravino (2009) por considerarlo el más fiable de todos los elaborados hasta el momento.

8Según datos proporcionados por la fundación Techo (2013), a comienzos del 2013 la población residente en asentamientos informales en la Provincia de Buenos Aires alcanzaba el 9,3 % de la población total del distrito.

9En Bueno Aires capital, Argentina, a las divisiones territoriales de las provincias se les denomina partidos. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires esta denominación se sustituye por comuna, mientras que en el resto del país por departamentos.

10Agradezco a Ricardo A. Gutiérrez, Silvia Grinberg y Gustavo Curutchet, en tanto directores del proyecto por permitirme utilizar los datos que ayudé a elaborar.

11Algunas referencias fueron tachadas con objeto de proteger la identidad de los individuos involucrados.

12Algunas referencias fueron eliminadas con objeto de proteger la identidad de los individuos involucrados.

Recibido: 25 de Octubre de 2017; Aprobado: 04 de Abril de 2018

Nota:

Patricio Bruno Besana: es doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y licenciado en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA), integrante del Grupo Ambiente y Política (GAP) y docente de grado de la Escuela de Política y Gobierno, UNSAM. Además, es becario posdoctoral por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de la República Argentina

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