Introducción

El período de gobierno 2005-2010 en Uruguay, presidido por el Dr. Tabaré Vázquez, se distinguió por el hecho de que su partido, el Frente Amplio, contó con una mayoría absoluta en ambas cámaras del Parlamento. Esa peculiaridad otorgó al Presidente inigualables condiciones para tramitar sin sobresaltos su ambiciosa agenda de gobierno, situación con la que no había contado ninguno de los presidentes electos desde el retorno a la democracia en 1985. Es cierto que algunos mandatarios como Julio María Sanguinetti o Jorge Batlle formaron coaliciones legislativas mayoritarias, pero ese formato de gobierno impuso costos mayores que los de gobierno de partido como el que presidió Vázquez. El presente estudio analiza el proceso legislativo durante dicho período, que se correspondió con la XLVI Legislatura, poniendo especial atención en el destino y la suerte de los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo.

La teoría del “poder de agenda” desarrollada por Gary W. ^{Cox y Mathew D. McCubbins (1993} y ²⁰⁰⁵)señala que todo partido mayoritario intentará controlar el orden del día de las comisiones y los plenarios de las cámaras con el fin de alcanzar sus metas legislativas o impedir que los resultados legislativos sean contrarios a sus preferencias. El Frente Amplio efectivamente ejerció su poder de agenda durante ese período consiguiendo la aprobación del 77,3% de los proyectos firmados por su presidente (^{Chasquetti, 2011a}). En tal sentido, vale la pena preguntarse qué ocurrió con el 22,7% (155) de los proyectos impulsados por el Poder Ejecutivo que el Parlamento archivó: ¿faltó tiempo?, ¿surgieron diferencias entre el Ejecutivo y la bancada del partido de gobierno?, ¿existieron factores institucionales que bloquearon determinados proyectos?

En este trabajo se mostrará que el presidente Vázquez, a pesar de tener un cártel legislativo de su propio partido, tuvo dificultades para aprobar ciertos proyectos, debido a desajustes en sus preferencias y a la existencia de puntos de veto institucionales en la estructura de la Cámara de Representantes.En el primer apartado del trabajo se presentan los antecedentes teóricos y el estado del arte en la materia. En el segundo se realiza una descripción general del proceso legislativo en Uruguay y de las relaciones entre los poderes durante la XLVI legislatura (2005-2010). En el tercero, se presentan y ponen a prueba dos hipótesis que explican las razones por las cuales 155 proyectos del Ejecutivo fueron archivados por el Parlamento. En el cuarto, se presentan dos ejemplos ilustrativos acerca de cómo operan estos mecanismos. En el último apartado, se presentan cuatroconclusiones del estudio.

Poder de agenda y éxito legislativo

La teoría del “poder de agenda” de ^{Cox y McCubbins (1993} y ²⁰⁰⁵) señala que todo partido que cuente con una mayoría en la asamblea intentará ejercer el control del orden del día de las comisiones y las cámaras legislativas. Esto supone definir qué proyectos serán considerados y en qué orden y para ello se requerirá una coordinación de la mayoría partidaria cartelizada (^{Cox y McCubbins, 2005}, p.9). En tal sentido, la teoría pronostica tres características observables: en primer lugar, habrá una delegación formal del poder en cargos como las presidencias de comisiones y en las presidencias de las Cámaras; en segundo término, los miembros del partido mayoritario se asegurarán el control de la mayoría de esas posicionescon el fin de controlar la agenda parlamentaria; y por último, quienes ocupan estos cargos estratégicos utilizaránel poder institucional para impulsar la legislación ajustada a la preferencia de la mayoría (^{Cox y McCubbins, 2005}, p. 9).

El “poder de agenda” explica los arreglos institucionales necesarios para el desarrollo de las labores de cualquier Parlamento, provocados por la escasez de tiempo y dos problemas internos inevitables: los “cuellos de botella” y el “problema del filibustero” (^{Cox y McCubbins, 2005}). El primerorefiere a las situaciones donde un Parlamento recibe grandes cantidades de proyectos, pero no puede discutirlos y aprobarlos todos al mismo tiempo. De esa forma, el cártel mayoritario que tiene el poder de agenda, confeccionando el orden del día, genera un orden de prelación anteponiendo sus preferencias. Así la labor parlamentaria no queda estancada permitiendo que el Poder Legislativo trabaje en aquellos proyectos que más le interesan a la mayoría, en demérito de aquellos considerados menos esenciales.El segundo problema refiere a aquellas situaciones en las que algún parlamentario intenta demorar la votación mediante la obstrucción de la actividad parlamentaria, logrando pérdidas de tiempo sustanciales. Por ello, el cártel que posee el poder de agenda evita estas situaciones mediante la imposición de reglas que limitan el uso del tiempo y garantizan a la mayoría centrar la agenda en los proyectos de su interés.

^{Cox y McCubbins (2005}) señalan que cuando el partido o coalición mayoritaria controla el poder de agenda desarrolla dos tipos de estrategias: por un lado, mantiene fuera del orden del día los proyectos que no coincidan con sus preferencias (poder de agenda negativo), y por otro, promueve todos aquellos que sí coincidan con sus preferencias (poder de agenda positivo). El modelo de agenda cartelizada está determinado entonces por la actuación de los miembros del partido mayoritario que ocupan las presidencias de las comisiones y el liderazgo en el plenario. Estas posiciones permiten a sus titulares impulsar, bloquear o retrasar las iniciativas.

El siguiente modelo espacial tomado de ^{Cox y McCubbins (2005}, p. 43) permite comprender cómo opera la mayoría que controla el poder de agenda. El diagrama explica el éxito legislativo del partido mayoritario en una asamblea dividida en dos bloques. F representa la posición que asume el legislador mediano de la Cámara; M la posición del legislador mediano del partido mayoritario; y m la posición del legislador mediano de la oposición. Asimismo, 2M-F corresponde al punto de indiferencia del miembro más a la izquierda del partido de gobierno respecto al legislador mediano del plenario; y 2m-F, el punto de indiferencia del legislador de la oposición situado más a la derecha respecto al legislador mediano del plenario.

Si un proyecto mueve el statu quohacia sq ₁ el partido mayoritario evitará incluirlo en el orden del día del plenario y eso se debe a que ese punto de preferencias está más cerca de F que de M. Por tanto, todos los proyectos de políticas ubicados en la “zona de bloqueo del partido mayoritario” que acerquen el statu quo a F en detrimento de M nunca serán agendados y examinados por el pleno. Pero si la iniciativa mueve el statu quo al punto sq _2, situado a mayor distancia de M que de F, el proyecto será presentado al plenario, modificado y votado, debido a que para el partido mayoritario la preferencia del legislador mediano de la cámara F es preferible para M antes que sq ₂ (situado en la zona de derrota del partido minoritario).

De esta forma, el modelo muestra que las preferencias del partido mayoritario y su distancia respecto al status quo de cada política pública, determinan el tratamiento que recibirá cada iniciativa (si será o no informado en sala y si será modificado y votado). Los miembros de la mayoría impondrán siempre sus preferencias, evitando en algunos casos las preferencias del legislador mediano (a través del bloqueo o la dilatoria en la comisión) y en otros casos, apoyándose en ellas mediante la introducción del proyecto en el plenario (y su posterior votación). El poder de agenda formal, el compromiso de los legisladores que integran las comisiones y la existencia de una mayoría en la Cámara dispuesta a votar, determinan el control del trámite legislativo.

La consecuencia natural del control del poder de agenda por parte de la mayoría será una tasa de éxito legislativo sustantiva. En la última década, la literatura centrada en el estudio empírico de los procesos legislativos ha mostrado importantes avances. Saiegh (2011) analiza el éxito legislativode los ejecutivos de 39 democracias del mundo, señalado que la evaluación de su efectividad debe realizarse a partir de las condiciones institucionales bajo las cuales operan. Mientras un primer ministro británico puede ser considerado exitoso si consigue la aprobación de casi todos sus proyectos, un jefe de gobierno presidencialista, con separación de poderes y una legislatura fragmentada, sería exitoso si asegura el pasaje de más de dos tercios de sus propuestas. Los Ejecutivos parlamentaristas alcanzan mayores tasas de éxito que sus pares presidencialistas debido a que son electos por la asamblea y su duración en el cargo depende del apoyo parlamentario. El rechazo a sus proyectos equivaldría a una pérdida de confianza y por tanto a una crisis de gobierno. En el presidencialismo el proceso legislativo es diferente porque el jefe de gobierno y los miembros del legislativo son electos por la ciudadanía en forma independientes, los mandatos son fijos y la duración en el cargo no depende de la mutua confianza(^{Carey, 2006}, p.122).

Este razonamiento coincidecon los hallazgos empíricos de ^{Cheibub, Przeworski y Saiegh (2004}) para el período 1946-1999. Mientras los Ejecutivos parlamentaristas tuvieron un éxito promedio del 80,1%, los Ejecutivos presidencialistas alcanzaron sólo un 62,6%. ^{Diermeier y Vlaicu (2011)} estudiaron y compararon el éxito legislativo de los Poderes Ejecutivos de la democracia prototípica del parlamentarismo (Reino Unido) y del presidencialismo (Estados Unidos). Mientras los primeros ministros británicos obtuvieron un éxito promedio del 94% entre 1995 y 2003, los presidentes estadounidenses alcanzaron sólo un 68% entre 1953 y 2002.

^{Alcántara y García Montero (2008}) analizan el éxito legislativo de los ejecutivos de doce países de América Latina. La figura 1presenta un resumen de sus hallazgos donde se observa que únicamente el Ejecutivo mexicano consiguió un éxito legislativo promedio (95,4%) comparable con el del Reino Unido. Los restantes países del continente muestran niveles considerablemente inferiores, aunque próximos o en el entorno del umbral de dos tercios propuesto por ^{Saiegh (2009}).

Alemán y Calvo (2008, p.13) han estudiado los factores que explican la tasa de éxito del Poder Ejecutivo en Argentina, mostrando que el buen desempeño está asociado positivamente con el tamaño de la coalición presidencial, la aprobación de la gestión del presidente y un sistema bicameral asimétrico que brinde garantías al Ejecutivo, y negativamente, con el uso de la prerrogativa constitucional del poder de decreto y la distancia temporal entre el inicio del trámite legislativo respecto a la siguiente elección.

En el caso uruguayo,^{Chasquetti (2011a}) muestra que el éxito presidencial está asociado con la existencia de un cártel legislativo que controle el poder de agenda de las cámaras. La tabla 1ilustra acerca de los niveles de éxito legislativo de los Ejecutivos electos desde el retorno a la democracia en 1985. Como podrá observarse, con el correr del tiempo, los Ejecutivos redactan cada vez más proyectos y consiguen niveles mayores de aprobación de leyes, lo cual se traduce en un constante aumento de sus tasas de éxito. Podría suponer entonces que los Ejecutivos uruguayos han ido adquiriendo un poder mayor sobre la agenda legislativa en detrimento de los miembros del Parlamento, quienes seguramente han debido invertir más tiempo en el estudio de los proyectos del Ejecutivo y menos en la redacción y tramitación de sus propias iniciativas.

Asimismo, el Parlamento uruguayo presenta una organización del trabajo legislativo basado en las organizaciones partidarias (bancadas). Los miembros individuales aceptan cooperar con su partido o fracción a cambio de condiciones para poder extender sus carreraspolíticas. Como los líderes partidarios cuentan con el poder de seleccionar y ordenar la lista de candidatos, en cada elecciónsuelen proteger a los miembros más leales colocándolos en posiciones con posibilidad de ser reelectos. Una vez retornados a sus bancas, los miembros leales del partido serán tomados en cuenta para integrar las comisiones más importantes y para ejercer las posiciones con poder de agenda (^{Chasquetti y Pérez, 2012}, pp. 400-402). Por su parte, ^{Chasquetti y Micozzi (2014)}muestran que en la cámara baja, existe un conjunto de diputados electos en distritos pequeños que desarrollan objetivos de carrera de tipo progresivo, no centrados en el partido sino en sus respectivas circunscripciones con el fin de alcanzar el Ejecutivo departamental. No obstante, como señalan los autores, esta porción de miembros de la cámara baja combina sus objetivos personales con las necesidades del partido, votando y participando de las instancias legislativas que sean necesarias. Por tanto, la forma de organización del Parlamento uruguayo está determinada por el funcionamiento en su seno de poderosos partidos disciplinados que brindan estabilidad y previsibilidad al proceso legislativo.

Durante la XLVI Legislatura (2005-2010), el partido de gobierno (Frente Amplio), en tanto poseedor de una mayoría absoluta de las bancas en ambas cámaras, aprovechó dicha forma de organización parlamentaria a su favor, ubicando a los miembros leales del partido en posiciones relevantes con el fin de garantizar el control del poder de agenda. Ese modelo organizativo le permitió a la mayoría alcanzar muy buenos resultados en materia de tramitación de la agenda presidencial (aprobó el 77,3% de sus proyectos). Sin embargo, poco sabemos respecto a los 155 proyectos de ley enviados por el Presidente que no fueron aprobados.

La teoría del poder de agenda de ^{Cox y McCubbins (1993} y ²⁰⁰⁵) sostiene que para que el partido cartel consiga resultados eficientes, los proyectos de ley deben estar ajustados a las preferencias del legislador mediano de la mayoría. Si esto no es así, el resultado más probable será la modificación del proyecto hasta que el mismo se ajuste a esas preferencias o en su defecto, sea descartado. Desde esta perspectiva, la teoría del poder de agenda diría que todos los proyectos que fueron archivados no se ajustaban a las preferencias del legislador mediano de la mayoría y por esa razón fueron descartados.Por tanto, debemos preguntarnos por qué algo más de la quinta parte de los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo no fue aprobada si el partido de gobierno controlaba el poder de agenda. Para dar una respuesta a esa pregunta presentaremos dos hipótesis en el cuarto apartado. Previamente, describiremos los rasgos institucionales principales del proceso legislativo en Uruguay y las características de la XLVI Legislatura.

El proceso legislativo en Uruguay y la XLVI Legislatura (2005-2010)

Si bien el artículo 133 de la Constitución de la República establece que la iniciativa legislativa estará a cargo de ambos poderes de gobierno, el Poder Ejecutivo cuenta con la exclusividad para iniciar legislaciónen materias tales como el presupuesto, la creación y exoneración de tributos, la fijación del salario mínimo y de diversos precios de la economía, el endeudamiento del Estado y la reforma del sistema de jubilaciones y pensiones. Esta prerrogativa fortalece decisivamente al Poder Ejecutivo pues le entrega la llave para modificar el statu quo de un conjunto de políticas sustantivas. Es decir, sin su voluntad no se pueden realizar cambios en esas materias.

El proceso legislativo en Uruguay se desarrolla siguiendo básicamente los siguientes pasos. Cuando el Ejecutivo redacta un proyecto debe presentarlo ante el Presidente de la Asamblea General (que simultáneamente es el Vicepresidente de la República). Éste a su vez debe resolver a cuál de las cámaras enviará el proyecto, tomando en cuenta la disponibilidad de trabajo que tenga cada cámara (o sea, buscará evitar la sobrecarga de trabajo en alguna de ellas)¹. Los estudios empíricos muestran que aproximadamente un tercio de los proyectos ingresan por la Cámara de Senadores y dos tercios por la Cámara de Representantes, lo cual es consistente con el tamaño de cada cámara (^{Chasquetti etal., 2014}).

Luego de que el proyecto ingresa a una de las cámaras, su Presidente define cuál comisión permanente lo estudiará.Sin embargo, dicha decisión puede ser contravenida por una mayoría de miembros del plenario que puede solicitar la reconsideración del trámite². Ello supone una garantía para que el partido mayoritario, en caso de haberlo,imponga siempre sus condiciones en materia de procedimientos. La comisión permanente que estudia el proyecto puede aprobarlo y redactar un informe que recomiende su sanción, puede enmendarlo, sustituirlo o archivarlo. Dichas decisiones siempre deben contar con el voto de una mayoría de miembros de la comisión³.

Una vez que el proyecto es aprobado por la comisión, es elevado al plenario de la cámara para su debate y votación. Resulta poco usual que un proyecto que no cuente con el respaldo necesario para ser aprobado, sea considerado en sala⁴. Una vez sancionado, el proyecto es enviado a la segunda cámara que lo tratará siguiendo procedimientos idénticos. Si el proyecto es aprobado en esa instancia con cambios deberá ser devuelto a la primera cámara para que analice las modificaciones. En caso de que las mismas no sean aceptadas o si se introducen nuevas enmiendas, el proyecto debe ser tratado por la Asamblea General con el objetivo de adoptar una decisión final (^{Chasquetti, 2014}).

^{Chasquetti (2014}, p. 27) sostiene que en el Parlamento existen tres tipos de posiciones que, bajo ciertas condiciones, permiten controlar el poder de agenda: la Presidencia de la Asamblea General, las presidencias de las Cámaras, y las presidencias de las comisiones permanentes.Para que esas posiciones puedan ejercer el poder de agenda en forma efectiva requieren del apoyo de una mayoría de miembros del pleno o de las comisiones.

El Vicepresidente de la República ocupa la Presidencia de la Asamblea General y la Presidencia de la Cámara de Senadores, cumpliendo una función estratégica para el gobierno pues será los ojos y oídos del gobierno en el Parlamento. Recibe los proyectos de ley del Poder Ejecutivo, determina a qué Cámara serán enviados y más tarde se encarga de monitorear el desarrollo del proceso legislativo. Como Presidente del Senado fija el orden del día y propone a qué comisión permanente será enviado cada proyecto de ley. La Presidencia de la Cámara de Representantes, en cambio,es mucho menos importante que la Presidencia de la Cámara de Senadores. Por un lado, dicho cargo es ocupado cada año por un diputado distinto, pudiendo éste pertenecer a un partido de la oposición⁵. Por otro, conforma el orden del día con “los asuntos informados por las comisiones, dando preferencia a los que tengan numeración más baja y aquellos cuya prelación la determinela propia cámara” (^{Chasquetti, 2014}, p. 28). Por ambas razones, el Presidente de la cámara baja carece de capacidad para ajustar la agenda legislativa de acuerdo a sus preferencias, debiendo para ello contar con el apoyo de la mayoría de la cámara. Si el Presidente no pertenece a esa mayoría deberá consultar indefectiblemente a los líderes de las diferentes bancadas.Finalmente, las presidencias de las comisiones permanentes presentan características institucionales bastante parecidas a las de la Presidencia de la Cámara de Representantes: son cargos rotativos (cambian anualmente) y carecen de poder de agenda para confeccionar el orden del día. Dada la debilidad de las presidencias de las comisiones y también de la Cámara de Representantes para imponer el poder de agenda, el partido de mayoritario suele ceder sin inconvenientes su ejercicio a miembros de la oposición.

En el Senado de la XLVI Legislatura (2005-2010), 14 comisiones permanentes contaron con una mayoría absoluta de miembros del partido de gobierno. Sólo en 2 comisiones la correlación de fuerzas estuvo en equilibrio (el número de miembros del partido de gobierno era igual al número de miembros de los partidos de la oposición).Sin embargo, en la Cámara de Representantes las cosas fueron bastante diferentes. El partido de gobierno contó con una mayoría absoluta en solo 6de las 16 comisiones permanentes; en 8 estuvo en situación de equilibrio, y en 2 quedó en minoría (ver tabla 4y Anexo). Esta diferencia sustantiva responde a las características del diseño del sistema de comisiones en la Cámara de Representantes. Dado que ningún diputado puede pertenecer a más de una comisión, el partido mayoritario no puede imponer criterios de proporcionalidad en todas las comisiones debiendo elegir en cuales deseará contar con una mayoría.

Este período legislativo estuvo dominado por la mayoría del Frente Amplio en ambas Cámaras, situación que permitió al Presidente Tabaré Vázquez contar con un escenario propicio para aprobar su agenda legislativa de reformas. El mayor desafío para el presidente no era mantener unido al gobierno como sucede en los gobiernos de coalición, sino mantener la disciplina de su propio partido. Para ello, conformó un gabinete integrado por los líderes de las principales fracciones partidarias (Chasquetti, 2005). El Presidente esperaba que los proyectos de ley que fueran enviados al Parlamento con su firma y la de los ministros contaran con el respaldadode los legisladores pertenecientes a cada uno de los grupos cuyos líderes integraban el Consejo de Ministros⁶. Los estudios empíricos muestran que ese objetivo fue cumplido con creces porque el partido de gobierno votó unido la mayor parte del tiempo⁷.

Durante los cinco años que duró la Legislatura, fueron presentados en el Parlamento 1.552 proyectos de ley; el 56% (869) fue iniciado por el Poder Legislativo y el 44% (683) por el Poder Ejecutivo. Un 51% de los proyectos presentados (791) se convirtieron en ley y un 49% (761) fue rechazado y archivado. La tabla 2muestra considerables diferencias en los niveles de aprobación de cada Poder durante ese período. El Ejecutivo logró que el Parlamento aprobara el 77,3% (528) de los proyectos enviados y tan solo el 22,7% (155) fuera rechazado. La suerte de los legisladores fue muy diferente, sólo un 30,3% (263) fue aprobado y un 69,7% (606) quedó por el camino.

Estos datos indican que el Poder Ejecutivo tuvo mayores facilidades para aprobar sus proyectos de ley que el Legislativo, y ello fue así porque el partido del presidente contó con una mayoría legislativa.

Los proyectos convertidos en ley del Poder Ejecutivo se aprobaron en 234 días en promedio (desde la fecha de presentación hasta la fecha de promulgación de la ley), mientras que los proyectos aprobados del Poder Legislativo insumieron 435 días promedio. Estos datos parecen también demostrar que la mayoría parlamentaria hizo una diferencia al priorizar los proyectos presentados del Poder Ejecutivo por sobre el resto.

La tabla 3 destaca que, pese a que el gobierno controló una mayoría absoluta, menos del 13% de sus proyectos fueron aprobados en tiempo record (menos de treinta días). Esto parece demostrar que la mayoría legislativa no funcionaba como un “sello de goma” para los proyectos que enviaba el Poder Ejecutivo. Se tomaba su tiempo para estudiarlos, analizarlos e incluso modificarlos (^{Chasquetti, 2011b}). La tabla muestra que la mayoría de los proyectos -sean del Ejecutivo o de los legisladores- tuvieron un trámite legislativo con una duración menor a los seis meses. Algo más de una quinta parte fue aprobada entre los seis meses y el año (22,5%), y otra proporción similar (22,7%) se aprobó en un lapso superior al año de haberse presentado.

Los proyectos no aprobados por el Parlamento también pueden ser evaluados en idénticos términos si se considera la fecha de presentación y la fecha en que fueran archivados (parte inferior de la tabla 3). Los 606 proyectos no aprobados del Poder Legislativo presentan un promedio de 858 días, al tiempo que los 155 proyectos no aprobados del Poder Ejecutivo muestran un promedio de 558días.

Los datos de la tabla 3 muestran que los proyectos de ley, cualquiera fuera su origen, difícilmente se aprueben antes del mes de su presentación. Los proyectos del Ejecutivo cuentan con mayor posibilidad de ser aprobados entre el primer y el sexto mes tras su presentación. Además, los datos parecen indicar quela probabilidad de que los proyectos del Ejecutivo se aprueben tras los seis meses,disminuye drásticamente al tiempo que aumentala probabilidad de que sean archivados.

Los proyectos del Ejecutivo vetados por el Parlamento (2005-2010)

¿Por qué el 22,7% (155) de los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo no fueron aprobados si el gobierno tenía mayorías parlamentarias y controlaba el poder de agenda? Para responder esta pregunta hemos propuesto dos hipótesis de trabajo inspiradas en la teoría del poder de agenda.

H ₁ : Amayor distancia entre las preferencias del Ejecutivo (escritas en el proyecto) y las preferencias del legislador mediano de la Cámara, menor será la probabilidad de sanción.

Ciertamente esta hipótesis está basada en la “teoría del votante mediano” desarrollada por Anthony Downs y ajustada por Cox y McCubbins a su teoría del partido cartel (ver diagrama 1). Podemos suponer que el Parlamento y sus comisiones están integradas por miembros, con preferencias específicas que pueden distribuirse en un eje unidimensional (por ejemplo, izquierda-derecha) y que, con una distribución normalizada, habrá algún punto en ese eje donde se agruparán la mayoría de los miembros. Por tanto, cuando el Ejecutivo desee que el Parlamento apruebe un proyecto de ley de su autoría deberá considerar especialmente las preferencias de los parlamentarios situados en el punto medio del eje (legislador mediano). Si no lo hace, el proyecto será modificado o simplemente rechazado.

Para operacionalizar esta variable resulta necesario agrupar todos los proyectos que fueron trabados o rechazados en las comisiones permanentes donde las fuerzas del partido de gobierno y las de la oposición se encontraban en equilibrio. Podríamos suponer que bajo esas condiciones la única opción ganadora en el seno de la comisión es la preferencia del legislador mediano. Vale destacar que el reglamento de ambas cámarasexige una mayoría especial de 2/3 para “extraer” los proyectos de las comisiones sin dictámenes. O sea, pese a contar con una mayoría en el plenario, el partido de gobierno no podía solicitar en forma unilateral un trámite urgente de un proyecto trabado en una comisión equilibrada porque para ello necesitaba una súper mayoría. Por tanto, asumimos que cuando un proyecto naufragó en una comisión equilibrada o sin mayoría del gobierno,fue precisamente por la inexistencia de un ajuste de preferencias entre el Ejecutivo y el legislador mediano de la Cámara.

H ₂ : A mayor distancia entre las preferencias del Ejecutivo (escritas en el proyecto) y las preferencias del legislador mediano del partido mayoritario, menor será la probabilidad de sanción.

Esta hipótesis también está basada en la “teoría del partido cártel” de ^{Cox y McCubbins (2005}). Teniendo en cuenta que el Frente Amplio contó con una mayoría legislativa y que controló el poder de agenda, el Poder Ejecutivo no necesitaba ajustar sus proyectos a las preferencias del legislador mediano de las cámaras o de las comisiones, sino a las del legislador mediano de su partido, es decir, a las preferencias del legislador mediano del Frente Amplio. Cuando dentro de la mayoría, no se llega a un acuerdo y por tanto el proyecto no avanza, asumimos que el mismo no contemplaba las preferencias del legislador mediano del partido mayoritario.

La operacionalización de esta variable será similar a la anterior con la salvedad de que aquí serán agrupados los proyectos rechazados por las comisiones donde el Frente Amplio contaba efectivamente con mayorías. De esta manera, dentro de las comisiones con dichas características, se observaron los resultados de sus votaciones y todos los proyectos que no ingresaron en el orden del día.

Dos ejemplosdel desajuste de preferencias

Como ya se ha mencionado, durante el período 2005-2010 el Frente Amplio gozó de mayorías parlamentarias en ambas Cámaras, lo que debería permitir al Poder Ejecutivo aprobar sus proyectos siempre y cuando se ajustaran a las preferencias del legislador mediano de su partido. Sin embargo, hemos visto que ello no siempre se cumplió. A continuación se presentandos casos paradigmáticos: el primero, en el que el Ejecutivo y la bancada del Frente Amplio no coincidieron en sus preferencias; y el segundo, en el que el desajuste de preferencias ocurrió entre el Ejecutivo y el legislador mediano de la Comisión (el Frente Amplio no contaba con mayoría).

La selección de estos dos ejemplos puede lucir arbitrara pero se fundamenta en el hecho de que ambos contaron con gran resonancia pública y destaque en los medios de comunicación. Para confirmar los procesos de negociación descriptos por las notas de prensa, así como las posiciones asumidas por los actores, hemos realizado consultas a informantes calificados que confirmaron o descartaron interpretaciones y conjeturas.

Conclusiones

El presente trabajo permite realizar cuatrograndes observaciones sobre la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en Uruguay. En primer lugar, se observa un importante desequilibrio en la relación entre poderes. Mientras el Ejecutivo se ha transformado en el actor central del proceso legislativo, dado su rol como iniciador de legislación y el aumento permanente de sus tasas de efectividad, el Legislativo parece haber abdicado de tal función, concentrándose en el estudio de los proyectos de ley que envía el gobierno. Esto no quiere decir que el Parlamento sea un sello de goma, pues los estudios empíricos muestran que en las cámaras y sobre todo en las comisiones, se modifican o sustituyen muchos proyectos de ley.

La segunda conclusión se vincula con la anterior. Durante la XLVI Legislatura (2005-2010), el Parlamento, por diferentes razones, no aprobó el 22,7% (155) de los proyectos que el Ejecutivo envió. Dado que el partido de gobierno contaba con mayoría en ambas cámaras y controlaba en forma eficiente el poder de agenda, era de esperar que todos o casi todos los proyectos fueran aprobados. Sin embargo, ello no ocurrió. En tal sentido, el estudio mostró que existen tres grandes motivos por los cuales los proyectos del Ejecutivo pueden encallarse. El primero se origina en un desajuste de preferencias entre el gobierno y el legislador mediano de la bancada mayoritaria (84 proyectos). El segundo está motivado por un desajuste de preferencias entre el gobierno y el legislador mediano de una comisión donde el partido de gobierno no tiene mayorías (39 proyectos). El tercero responde a situaciones poco frecuentes del proceso legislativo donde el Parlamento decide sustituir los proyectos del gobierno por otros mejor redactados por los propios legisladores (19 proyectos) o casos donde el Ejecutivo o la comisión permanente -por unanimidad- resuelve archivarlos (13 proyectos).

La tercera observación refiere a la importancia del diseño institucional. Si bien la principal causa de archivo de los proyectos del Ejecutivo es política, en virtud del desajuste de preferencias entre el gobierno y su bancada mayoritaria (54% de los proyectos), el estudio mostró la relevancia que tiene el diseño de las comisiones al inicio de la Legislatura. Como hemos expresado al principio, el tamaño y composición de las comisiones permanentes responde a un proceso de negociación específico donde los partidos intentan imponer sus preferencias. No obstante, el impacto de las reglas es mucho más acuciante en la Cámara de Representantes, donde ningún diputado puede pertenecer a más de una comisión, lo cual obliga al partido mayoritario a perder su estatus en varias comisiones. En 10 comisiones de la cámara baja y en 3 del Senado, el Frente Amplio no contó con mayorías y ello transformó a dichos ámbitos en verdaderos puntos de veto para sus proyectos, donde la opción consistía en modificar los proyectos -en arreglo a las preferencias de legislador mediano de la cámara- o archivarlos. La imposibilidad de retirar el proyecto de la comisión para tratarlo en forma urgente en el plenario -al no contar con una mayoría especial de 2/3- volvió inevitable que muchos proyectos terminaran encallados en las comisiones (la cuarta parte de los proyectos del Ejecutivo que no fueron aprobados).

La última observación refiere al factor tiempo. Es probable que algunos proyectos podrían haber sido aprobados si la Legislatura hubiese contado con más tiempo. 44 de los 84 proyectos trabados a causa del desajuste del legislador mediano de las comisiones ingresaron al Parlamento en el último año. Podría argumentarse que con un poco más de tiempo para la negociación intrapartidaria, muchos de ellos podrían haber sido aprobados. No obstante, debería decirse que el Poder Ejecutivo envió en el último año del mandato al Parlamento un total de 131 proyectos de los cuales aprobó 76 (58%). Estas cifras indican que el factor tiempo no parece ser un elemento determinante para transformar un proyecto en ley si se cumple la condición primordial de funcionamiento del cártel legislativo, o sea, que la mayoría actúe en forma coordinada en torno a una orientación legislativa determinada por el liderazgo. En esos 44 proyectos no aprobados parece no haber existido esa condición.