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Introducción
El relacionamiento Ejecutivo-Legislativo constituye un tópico central para comprender la dinámica de las democracias presidenciales. En América Latina se tiende a ver como viable los presidencialismos donde el primer mandatario tiene capacidad para llevar a cabo su agenda en el Congreso, sea a través del control de una mayoría absoluta o contando con facultades legislativas en el Poder Ejecutivo (Colomer y Negretto, 2002). La acumulación académica ha ido refinando el análisis de la actividad legislativa y de las estrategias que emprenden los presidentes para relacionarse con el Congreso. No obstante, a pesar del avance en términos de mediciones cuantitativas, es escaso el desarrollo de trabajos que se focalizan en medir las concesiones legislativas que deben asumir los presidentes para que su gobierno siga legislando sin caer en bloqueos legislativos. Se entiende como concesiones legislativas las modificaciones que los legisladores introducen al cuerpo de los proyectos de ley que envía el Ejecutivo para su sanción. Por lo general, se analiza el comportamiento legislativo, en función de la participación de los poderes en la producción de proyectos y leyes sancionadas, o grado y tiempo de concreción de la agenda presidencial. No obstante, se mantiene inexplorado el ámbito del contenido de los proyectos de ley, siendo que, como veremos, dadas las facultades con las que cuenta el legislador, constituye un ámbito de negociación entre el presidente y el parlamento.
Uruguay es un claro ejemplo. Se han desarrollado una diversidad de estudios que nos han permitido conocer en forma específica y comparada las características del comportamiento legislativo y la interacción de poderes, siempre a través del análisis de indicadores agregados (Lanzaro, et al., 1999; Magar y Moraes, 2007; Chasquetti, 2009). Si bien sabemos que los proyectos que envía el Ejecutivo, reciben un nivel considerable de modificaciones, no conocemos aun qué magnitud suelen tener esas modificaciones, ni qué tipo de factores inhiben o favorecen el hecho de que algunos proyectos de ley son abiertos y modificados por los legisladores. A ello se puede agregar el hecho de que, a diferencia de otros países como Argentina o Brasil, Uruguay no cuenta con un poder de decreto legislativo que permita al Presidente eludir al Parlamento.
Por tanto, nos preguntamos, ¿en qué medida un presidente logra concretar su agenda de gobierno? ¿Cómo podemos medir la distancia entre la política ideal para el presidente y lo que finalmente se sanciona? ¿Cuáles son los factores que inciden en esa variación? El análisis cuantitativo de 140 leyes -todas ellas con origen en el Poder Ejecutivo, modificadas y sancionadas durante el período 2000-2009- evidencia que los presidentes suelen utilizar la concesión legislativa como parte de su estrategia para aprobar políticas públicas, aceptando, en muchos casos, concesiones significativas, aunque consistentes con sus preferencias. En términos descriptivos se presentan resultados de la aplicación de la escala Barrett y Soha (2007) (en adelante escala ByS) que mide el nivel de modificaciones a los proyectos de ley. En términos explicativos se identifica que el tipo de gobierno y la polarización son variables que inciden significativamente sobre el nivel de concesiones legislativas.
El propósito del trabajo se asienta principalmente en estudiar cualitativamente las modificaciones que sufren los proyectos de ley previo a su sanción. Para medir la magnitud de esas modificaciones se utiliza la escala numérica basada en los hallazgos de Barrett y Soha (2007). La misma fue aplicada inicialmente para el caso de Estados Unidos (1965-2000). Consiste básicamente en una técnica que permite mensurar las enmiendas que se realizan a los proyectos de ley. Aquí se aplica sobre una base de 140 leyes que fueron modificadas y sancionadas durante el período 2000-2009 en Uruguay. Este período resulta útil dado que incluye el gobierno del presidente Jorge Batlle que puede dividirse en dos momentos: gobierno de coalición mayoritaria (Batlle 2000-2002) y gobierno de partido minoritario (Batlle 2002-2005); y se incluye el gobierno de partido mayoritario del presidente Tabaré Vázquez (2005-2009). Se presentan los datos descriptivos para nuestra variable dependiente y también se incluye un modelo donde se testean diversas variables que podemos encontrar en la literatura comparada sobre procesos legislativos.
En el primer apartado se problematiza el objeto de estudio repasando distintas perspectivas teóricas. En el segundo, se identifican los principales enfoques en el estudio de la actividad legislativa, haciendo hincapié en la línea de estudios que podemos llamar de éxito presidencial. En el tercero se repasa brevemente el escenario institucional y político que comprende el período de estudio analizado. Especialmente se hace foco en las normas del parlamento y los reglamentos de coordinación de los partidos. En el cuarto se presenta la metodología empleada y las variables analizadas. En quinto lugar, se presenta el análisis de los datos. Finalmente, se plantean las reflexiones que deja el estudio.
¿Por qué estudiar el éxito presidencial sobre el contenido de la legislación?
Existe una variedad de mecanismos por los cuales la legislatura puede incidir en el proceso de toma de decisión. Estas pueden incidir de manera proactiva a través de la creación de proyectos, o, por el contrario, pueden incidir a través del veto o la reformulación de los proyectos patrocinados por el Ejecutivo (Cox y Morgenstern, 1998). Los diversos grados de actividad que presenta una legislatura en su mayoría se vinculan a variables institucionales (estructura y reglas de las cámaras) y políticas (tamaño de las bancadas, mayorías en comisiones, ideología).
Durante el proceso legislativo los proyectos enviados por el presidente pueden recibir modificaciones de diversa entidad que atiendan a las preferencias del parlamento, existiendo la posibilidad de que la ley sancionada se aleje de la policy preference del primer mandatario. Sin embargo, en la medida que usemos las medidas tradicionales de monitoreo de la actividad legislativa (número absoluto de leyes, tasas de eficacia y participación) pasaría a computar esas sanciones como un éxito del programa presidencial (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). Pero acaso, ¿no estaríamos perdiendo información si pensamos en las modificaciones que a menudo logran introducir los legisladores?
El análisis de los indicadores, que a modo de resumen podemos llamar de performance o desempeño, tienen un enorme potencial para el análisis intertemporal y comparado de los estudios legislativos. No obstante, como se plantea en la pregunta anterior, también debemos reconocer que tenemos ciertas limitaciones a la hora de investigar cualitativamente los proyectos que son sancionados. Avanzar en este aspecto implica tener información acerca de las concesiones legislativas que están dispuestos a negociar los presidentes frente a los legisladores. En otras palabras, también es avanzar en ofrecer una mirada más profunda a la participación de los poderes en el proceso legislativo.
Neustadt (1960) señala que la clave del éxito del proceso legislativo radica en la habilidad para conformar coaliciones ganadoras a través de la negociación. Esa negociación no solo se da a través de concesiones a nivel de cargos, o pork barrel, sino que también comprende el proceso de formulación de las políticas. Cox, Morgenstern y Wolfson son claros en este punto: “cuando decimos negociar queremos significar que el presidente hace concesiones efectivas respecto de las medidas propuestas, a fin de granjearse la buena voluntad de la legislatura” (2001, p.375). Atendiendo estos aspectos partimos de una definición alternativa del éxito presidencial. No lo consideramos aquí como eficacia en términos de proyectos aprobados sobre total de proyectos enviados al Congreso (García Montero, 2007). Por el contrario, apelamos a una definición que destaca el aspecto cualitativo de la medición, al considerarlo como la medida en que el resultado final de la legislación es consistente con la postura inicial del presidente en términos de contenido sustantivo (Barrett y Soha, 2007).
En general, en los sistemas presidenciales, el primer mandatario tiene una determinada postura, una preferencia, sobre cada asunto que pretende legislar, la cual, a su vez, puede estar condicionada de antemano por las amenazas de veto legislativo (Cox, Morgenstern y Wolfson, 2001). Asumimos que el presidente da prioridad a sus posturas en el proceso legislativo, lo cual se traduce en un determinado proyecto de ley, con el cual se busca cumplir las promesas asumidas durante la campaña electoral. En este sentido suponemos al presidente como un actor racional que emprenderá sus acciones en función de su utilidad esperada. Para ello, es necesario tener en cuenta que las estrategias pueden ser variadas, según los poderes institucionales con los que cuenta el presidente y el respaldo en el órgano legislativo. Amorim Neto y Samuels (2010) señalan que el presidente tiene que elegir entre llevar adelante una estrategia de negociación legislativa con el congreso, o una estrategia unilateral, apelando en ese caso al uso de los decretos. Por las características de nuestro objeto de estudio (proyectos de ley que se convirtieron en leyes) nos interesa enfocarnos en el primer camino.
Combinar las preferencias presidenciales con la realidad en el ámbito legislativo, nos lleva al abordaje de la interacción entre los poderes de gobierno Ejecutivo y Legislativo. En condiciones normales la mayor parte del trámite legislativo requiere de un proceso estructurado de negociación con todos los partidos que poseen capacidad de veto (Cox y Kernell, 1991). De hecho, frecuentemente los presidentes afrontan disyuntivas, entre elegir la aplicación de estrategias de “concesiones políticas” para lograr sus propios objetivos -a costa de que éstos se alejen de su punto ideal de preferencia-, o apelar a la vía del decreto (Arnold, Doyle y Wiesehomeier, 2017). Lo más común en América Latina es que la fragmentación del sistema de partidos induzca a la negociación legislativa, ya que a menudo no se cuenta con un contingente legislativo mayoritario (Cheibub, Przeworski y Saiegh, 2004; Negretto, 2006; Chasquetti, 2008). En nuestro trabajo, esa es la situación de gran parte del transcurso del gobierno de Jorge Batlle, por ejemplo. Entonces, el cómo y el cuánto influyen los legisladores sobre las iniciativas presidenciales son cuestiones cruciales para comprender parte del proceso de gobierno.
Los estudios sobre la actividad legislativa han adoptado diversas pautas metodológicas para describir y explicar el proceso legislativo y la interacción entre los poderes. Interesa aquí distinguir dos grandes tipos de estudios en función de los indicadores empleados. Lejos de ser mutuamente excluyentes, estos trabajos son pasibles de complementariedad a fin de lograr una visión comprensiva del proceso.
La forma más usual de medir y describir el proceso legislativo se centra en monitorear indicadores agregados de éxito presidencial o participación de los poderes (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). Pero, en vista de que los congresos tienen por lo general la facultad de enmendar los proyectos, han surgido estudios que procuran dar cuenta de esta dimensión de análisis, midiendo los grados de concesión (modificación de los proyectos) que acepta el presidente como forma de pago, por la sanción de los mismos en las cámaras. Ambas perspectivas son complementarias, en la medida que atienden aspectos diferenciados de la interacción entre los poderes. Por un lado, la perspectiva más cuantitativa centra su análisis sobre los aspectos más formales de esa interacción (forma). Mientras que, la perspectiva de las concesiones utiliza indicadores que dan cuenta del grado de modificación que reciben los proyectos (contenido). Cuando decimos aspectos de forma, queremos señalar aspectos inherentes a la performance de aprobación legislativa. Estos elementos comprenden las votaciones en sala -roll call votes en países con votaciones nominadas-, participación, productividad, timing de aprobación de leyes, entre otros.
Cuando aludimos a aspectos del contenido, estamos haciendo referencia a los cambios a los cuales están sujetos los proyectos durante el trámite parlamentario. Es decir, que desde esta perspectiva el énfasis recae sobre el contenido de las leyes, independientemente del apoyo legislativo a la iniciativa presidencial, o de la cantidad de leyes que el Ejecutivo logre promulgar. En concreto, el primer enfoque pone el énfasis sobre el final del proceso de negociación, en tanto el segundo lo hace sobre el trámite.
Estudios de actividad legislativa
Dentro de los trabajos avocados al estudio de la actividad legislativa podemos delinear dos subgrupos, en base a las variables utilizadas. Por un lado, están los estudios tendientes a evaluar el apoyo legislativo del presidente. Como señalan Bonvecchi y Zelaznik (2010), estos estudios trabajan sobre diversos aspectos del éxito presidencial como el contingente parlamentario del presidente; la unidad partidaria en las votaciones del legislativo y los porcentajes de apoyo a los proyectos patrocinados por los presidentes (Morgenstern, 2004; Alemán, 2006; Alemán y Saiegh, 2007; para Uruguay: Buquet, Chasquetti y Moraes, 1998; Chasquetti y Moraes, 2000; Chasquetti, 2009)4. Algunos de estos trabajos tienden a evaluar el funcionamiento de la relación Ejecutivo-Legislativo a través del nivel de cooperación entre los poderes. Otros, analizan variables como las votaciones en el pleno de las cámaras y la disciplina partidaria, a los efectos de establecer patrones de comportamiento e identificar fracciones y coaliciones legislativas. Una segunda variante de trabajos, tienden a centrarse en variables como las tasas de iniciativa, aprobación y participación de los poderes (Cox y Morgenstern, 1998 y 2001; García Montero, 2007 y 2008; Alemán y Calvo, 2007; Siavelis, 2002; Saiegh, 2010; para Uruguay: Lanzaro et. Al, 1999; Magar y Moraes, 2007)5.
Dentro de este conjunto de trabajos, aquellos tendientes a evaluar los patrones de votación en la legislatura y el porcentaje de votos afirmativos en votaciones en sala, constituyen una buena medida de la cooperación Ejecutivo-Legislativo. Sin embargo, presentan algunas limitaciones. En primer lugar, se señala que los análisis de patrones de votación poseen debilidades para monitorear el verdadero nivel de cooperación interinstitucional, en la medida en que omiten la ausencia estratégica de los legisladores que se oponen a determinados proyectos. En segundo lugar, el trabajo sobre datos agregados impide una revisión cabal del éxito de la agenda presidencial. Al considerar solamente las votaciones en sala se pierde de vista una parte importante del proceso de formulación de políticas que responde a la capacidad negociadora de los legisladores.
Las mediciones de apoyo presidencial en la legislatura asocian la unidad de las preferencias con el apoyo que posee el Presidente durante las votaciones de sus iniciativas (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). En efecto, el voto afirmativo de un legislador es interpretado como un acuerdo tácito con las preferencias del presidente. Sin embargo, la posibilidad de enmendar los proyectos existe, aunque a menudo es ignorada. Al margen de los apoyos que tiene un presidente en el parlamento, cuando envía un proyecto que no se ajusta a las preferencias del legislador mediano, es probable que se arribe a un ajuste de preferencias a través de las modificaciones que los legisladores harán en comisión, favoreciendo los consensos necesarios para aprobar el proyecto (Colomer y Negretto, 2002). Por ello es importante reconocer que los contenidos de los proyectos constituyen en sí mismo un ámbito de intercambio que hace a la formulación de la política pública. Por tanto, existe un costo implícito que pasa desapercibido en las votaciones en sala. Veamos un ejemplo. En un sistema institucional como el uruguayo, donde las reglas habilitan la posibilidad de modificar los proyectos en sala y en comisiones, se perdería parte importante del proceso de negociación6. De este modo, se omite la capacidad de influencia de los legisladores sobre el contenido de los proyectos enviados por el Presidente.
Resulta muy ilustrativo uno de los hallazgos de Cheibub, Przeworski y Saiegh (2004). Ellos comparan la frecuencia y gobernabilidad de los distintos tipos de gobierno en sistemas parlamentarios y presidenciales. Para el caso de los gobiernos minoritarios en particular, señalan que estos pueden lograr cierta paridad en términos de performance legislativa con respecto a los gobiernos mayoritarios. Para ello, el primer mandatario acepta determinadas concesiones en el contenido de la legislación a fin de construir una mayoría sustantiva en el Congreso que le permita aprobar políticas. Es lo que en otras palabras se reconoce como asumir costos adicionales por unidad en materia de política, los cuales suelen ser denominados “costos de mantenimiento de la coalición” (Chasquetti, 2010). Sin embargo, bajo esta modalidad de medición, en el momento en que un proyecto patrocinado por el presidente es sancionado, se computa como un éxito de este. La forma de computar los resultados de ese proceso legislativo termina subestimando la participación de los legisladores, al no tomar en cuenta la entidad de las modificaciones que estos pueden introducir7.
En virtud de estas limitaciones es que se comenzó a trabajar sobre una perspectiva más cualitativa del proceso. Esta nueva perspectiva de análisis -que aplicamos en nuestro trabajo- rescata la dimensión sustantiva del proceso legislativo. A continuación, presentamos las principales aristas de este enfoque.
Estudios del contenido de la legislación
Algunos académicos han propuesto una forma alternativa y novedosa de analizar la actividad legislativa y el éxito del Presidente en el contenido de la legislación. La propuesta, se orienta a trabajar sobre los costos de transacción, medidos en términos de contenido legislativo. Si bien este aspecto fundamental del proceso de legislación ha sido advertido por algunos académicos, su abordaje constituye un cuerpo escaso de investigaciones. Siavelis (2002, p. 88), en su trabajo sobre el presidencialismo en Chile, señala:
.“El tiempo y el éxito legislativo no son las únicas variables importantes a la hora de medir el equilibrio legislativo entre poderes. Es importante considerar también el contenido de la legislación. Simplemente pasar un gran número de iniciativas rápidamente dice poco acerca de su importancia legal o sustantiva para el país”
Barrett y Soha (2007) y Bonvecchi y Zelaznik (2010) constituyen -hasta donde sabemos- los principales exponentes de este abordaje. Ellos se ocupan de medir la distancia entre las iniciativas presidenciales y las leyes finalmente sancionadas. Los primeros lo han hecho para el caso de Estados Unidos, mientras los segundos trabajan sobre Argentina. Ambos estudios se ocupan de analizar la entidad de las modificaciones que sufren los proyectos iniciados por el Ejecutivo. El argumento central que justifica esta metodología señala que, si bien el presidente puede lograr la sanción de la mayoría de sus proyectos, éstos usualmente pueden ser alterados por la legislatura, en un proceso de transacciones que denota la búsqueda de acuerdos necesarios para su aprobación. De este modo, el resultado político aprobado puede ser afín a las pretensiones del primer mandatario -manifiestas en el proyecto inicial- o, por el contrario, puede presentar una mayor consistencia con los puntos preferidos por el Congreso. De ahí la necesidad de analizar el contenido de las modificaciones. Ya que, los datos de la presencia de enmiendas sin contemplar la entidad de las mismas es la bisagra en asumir el nivel de éxito presidencial como índice de participación o como éxito en el contenido (Bonvecchi y Zelaznik, 2010).
Barrett y Soha (2007), siguiendo a Neustadt (1960), señalan que la negociación y la búsqueda de consensos en torno a políticas públicas se constituyen como una estrategia imperiosa frente a la necesidad de conformar coaliciones ganadoras que permitan sancionar la legislación. Aspectos tales como el contingente parlamentario del Presidente, el período de luna de miel, la proximidad de las próximas elecciones, los índices de aprobación de la gestión presidencial o la ideología, son algunas de las principales variables que afectan el pasaje de las iniciativas por el Congreso. En tanto el presidente no se decida actuar en base al chantaje o la acción unilateral, deberá hacer diversas concesiones en el contenido de sus proyectos. Por tanto, el contenido de las iniciativas pasa a formar parte del paquete de recursos que el presidente tiene a su disposición para el intercambio por apoyo legislativo a sus propuestas.
El aspecto importante a retener de este argumento radica en que la consolidación de una mayoría de gobierno no garantiza el pasaje intacto de los proyectos presidenciales. El control partidario en la legislatura se convierte en un factor fundamental para viabilizar ese apoyo y capitalizarlo en un aumento del éxito presidencial en el ámbito legislativo. Frecuentemente, los partidos suelen presentar estructuras fraccionalizadas que impiden el comportamiento unificado, generando diversos atascos en el proceso de negociación. Adicionalmente, en los sistemas bicamerales se pueden generar discrepancia ideológica que obligan al Presidente a satisfacer demandas divergentes, incluso dentro de su propio partido (Barrett y Soha, 2007). Como veremos en el análisis de los datos, independientemente del tipo de gobierno, los presidentes han incorporado la estrategia de negociar concesiones legislativas8.
Las reglas en el Parlamento
La arena parlamentaria es el escenario de los partidos políticos en Uruguay. La caracterización de partidocracia de consenso (Caetano, Perez y Rilla, 1987) tiene su asiento en la negociación de acuerdos que han ostentado los legisladores en dicho ámbito. Este ha servido de ámbito para la negociación y moderación de las políticas públicas. Sin embargo, a lo largo del tiempo, el potencial institucional ha ido variando a favor del predominio del Ejecutivo. Estos nuevos elementos -o no tan nuevos- tienen su corolario sobre el control de la agenda legislativa y la fluidez de una mayoría operativa controlada por el presidente (Chasquetti, 2008).
Aquí nos centramos en las reglas más relevantes que hacen a la organización del trabajo parlamentario, ya que son importantes para analizar el proceso de toma de decisiones legislativas, y en particular el control que puede tener el Ejecutivo sobre sus proyectos. Los poderes formales que constriñen el comportamiento de los agentes legislativos están determinados por la Constitución y por los reglamentos de las cámaras (García Montero, 2008). Asimismo, existen reglas propias de cada partido que modelan el comportamiento de los legisladores permitiendo una mayor coordinación y acción unificada.
A diferencia de lo que sucede en Estados Unidos, donde el Congreso es siempre el actor proactivo, en los regímenes presidenciales de Latinoamérica el presidente tiene poder de iniciativa en el proceso legislativo, con lo cual suele ser un actor proactivo (Colomer y Negretto, 2002). En Uruguay esa prerrogativa que la Constitución otorga al Ejecutivo se ve reflejada claramente en una alta participación de este poder sobre el total de la legislación sancionada9. A ello se agrega que el Parlamento tiene capacidad de enmienda abierta sobre el proyecto, lo cual reviste de particular importancia el trabajo en las comisiones legislativas.
El mecanismo de especialización legislativa en comisiones y las reglas de integración de éstas, favorecen la coordinación de las unidades partidarias y ofrecen cierto orden y previsibilidad a la negociación legislativa. En palabras de Chasquetti (2008, p. 251),
.“[l]a organización del trabajo legislativo en comisiones especializadas, con prerrogativas específicas y jurisdicciones delimitadas, supone una estructura estable que favorece los compromisos creíbles a través del tiempo”
Cuando observamos la estructura y procedimiento parlamentario podemos delinear dos características generales: i) división, descentralización y especialización del trabajo mediante el sistema de comisiones; y ii) funcionamiento centralizado en el desempeño partidario.
Por un lado, tenemos al Presidente de la Asamblea General quien recepciona las iniciativas del Ejecutivo y además es Presidente de la Cámara de Senadores y Vicepresidente de la República. Esta figura constituye una especie de enlace dado que pertenece al partido del presidente y asiste a las reuniones de Gabinete con el fin de coordinar las acciones con la bancada legislativa. En un segundo escalón, hay algunos cargos cuya integración se negocia entre los partidos. Estos son la presidencia de la cámara baja, vicepresidencia de ambas cámaras, y la presidencia e integración de las comisiones (Chasquetti, 2009).
Las comisiones legislativas cumplen un rol importante en el proceso de elaboración de políticas10. En ese ámbito es donde se establecen las prioridades de agenda, se negocian apoyos partidarios y/o se discuten posibles enmiendas a los proyectos (Lanzaro et. al, 1999). La experticia que adquieren los legisladores mediante el trabajo en comisiones, permite, entre otras cosas, que las sugerencias y modificaciones en el comité sean admisibles en el plenario, favoreciendo el trámite legislativo.
El control de las comisiones constituye un punto estratégico para el presidente. Desde una perspectiva de cartel-party (Cox y McCubbins, 1993) la conexión del partido de gobierno con el proceso legislativo requiere considerar al sistema de comisiones como un paquete de recursos tendientes a reforzar el control partidario y generar incentivos selectivos sobre los legisladores. Este contexto favorece el control de la agenda gubernamental por parte del presidente. El vínculo principal en la coordinación de ambos poderes se establece a través de la figura del presidente de la Asamblea General -unión de ambas cámaras-. Es quien ordena y monitorea el flujo de proyectos que envía el Ejecutivo para ser tratados en las comisiones.
En concreto, podemos distinguir tres niveles del poder de agenda. El primero de ellos lo constituye el propio Ejecutivo, que a través de sus prerrogativas constitucionales puede iniciar la legislación. En segundo lugar, el presidente de la Asamblea General, figura clave que controla y coordina los flujos de proyectos entre los poderes. Finalmente, las comisiones conforman el tercer eslabón del poder de agenda. Su reglamento tiene aspectos que son sumamente relevantes en lo que atañe al proceso de modificación o archivo de los proyectos de ley. Los informes de comisión sobre los proyectos que reciben modificaciones requieren la firma de la mayoría para volver al pleno, pudiéndose redactar informes en mayoría y en minoría, en los casos de discordancia, o incluso la presentación de un proyecto sustitutivo. En caso de empate, es el presidente de la comisión, o el vicepresidente, en su caso, quien indicará el que será colocado en primer término para su presentación al pleno. Posteriormente es el pleno de la cámara el que resolverá, cuál toma para su discusión particular. Cabe destacar también que para proponer al pleno el archivo de un “asunto” -el proyecto- se decide por mayoría de 2/3 de voto de los miembros de la comisión.
En particular, la presidencia y vicepresidencia, así como los elencos mayoritarios en comisiones -mayorías procedimentales- son ámbitos sumamente importantes para lograr la acción colectiva del partido o coalición de gobierno11. El poder sobre estos espacios define la capacidad para llevar a cabo una gestión cartelizada de la agenda de gobierno, monitoreando el flujo de los proyectos que son tratados en el pleno y, en lo que interesa en este trabajo, las enmiendas que son admitidas en los proyectos de ley12.
Metodología y presentación de la variable dependiente
Como fue señalado en la introducción, hemos priorizado el tratamiento metodológico de nuestra variable dependiente utilizando una escala de medición desarrollada por Barrett y Soha (2007), y denominada en su traducción del inglés “Escala de éxito presidencial en la sustancia de la legislación” y que aquí referimos como escala ByS. Este abordaje posee ciertas ventajas relativas. No se manejan supuestos emergentes de las preferencias de los agentes con veto, y no supone un obstáculo para su combinación con medidas de desempeño legislativo (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). Estos aspectos nos permitirán comparar a futuro los resultados obtenidos en la escala ByS con datos de participación de los poderes en el proceso legislativo. En lo que respecta a la escala de medición, esta nos permite cuantificar la distancia entre el contenido de las iniciativas presidenciales en el momento en que ingresa al Parlamento y el contenido de la ley finalmente sancionada. De este modo no solo estamos identificando el volumen de leyes que se modifican, sino que de este universo podemos testear el grado de modificaciones que sufre la agenda del gobierno. En otras palabras, permite mensurar el nivel de concesiones legislativas.
Cabe señalar que en este tipo de estudios se asume que los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo constituyen una toma de posición respecto a determinado asunto. Este supuesto no va de suyo. Se podría argumentar que el investigador no tiene forma de saber si los presidentes, en realidad, anticipan el posicionamiento de los legisladores, para enviar proyectos cuya sanción sea viable. Tendríamos allí un problema de revelación de preferencias. Cox y Morgenstern ilustran muy bien este tipo de comportamiento en una referencia a la ley de reacciones anticipadas de Friedrich (1963), donde expresa la siguiente idea: “si X sabe que su acción estará sujeta a revisión por Y que es capaz de recompensar las buenas acciones y castigar las malas, entonces es probable que X anticipe y considere lo que Y quiere” (Friedrich, 1963; en Cox, Morgenstern y Wolfson 2001, p. 447) En este sentido, lo que haría un presidente sería reunir información respecto a las preferencias de los legisladores necesarios para la sanción de su proyecto, adaptando la propuesta, y anticipando así los puntos que pueden llevar a un desencuentro y una obstrucción del trámite legislativo. Sin embargo, bajo este razonamiento, deberíamos esperar que las enmiendas incorporadas en los proyectos sean muy leves, independientemente de las distintas variables que pueden afectar la negociación acerca del contenido de los mismos (Bonvechhi y Zelaznik, 2009). Como veremos, existen diferencias. A ello podemos agregar el aspecto institucional. Como vimos en el apartado precedente, las reglas de juego permiten al presidente controlar el trámite de la agenda y las modificaciones que reciben sus proyectos. En última instancia también cuenta con un fuerte poder de veto, lo cual le permite rechazar los aditivos que se separen demasiado de su punto de preferencia.
Para evaluar en detalle el impacto de las enmiendas a los proyectos presidenciales, Barrett y Soha (2007) codifican la magnitud de las modificaciones en una variable continua, con valores que oscilan entre 1 y 5. Estos valores pueden reflejar simples correcciones de sintaxis o abreviaturas (valor 5), o -por el contrario- pueden estar indicando verdaderos cambios al contenido de los proyectos, en cuyo extremo podría dejar de lado las preferencias iniciales del presidente (valor 1). De forma expresa el significado de cada valor es el siguiente:
(5) Se corresponde con las leyes donde el Presidente recibió “prácticamente todo lo que quería”, excepto “unas pocas disposiciones” (estas incluyen: aclaración, mejora de la técnica jurídica, abreviaturas y errores gramaticales).
(4) Representa leyes donde el Presidente obtiene “la mayoría de lo que quería”. No obstante, le fueron amputados algunos artículos de su preferencia o aceptó una serie de disposiciones significativas que no deseaba incluir. Algunas de las situaciones podrían ser las siguientes: el núcleo de lo que el Presidente propone se mantiene, pero son eliminadas algunas disposiciones específicas; son introducidas algunas limitaciones en el Poder Ejecutivo; o se establecen compensaciones para los agentes específicos.
(3) Corresponde a leyes cuyo contenido es un “compromiso relativamente igual” entre el Presidente y los líderes del Parlamento. Por ejemplo, el núcleo de la iniciativa presidencial es modificado, pero se mantiene un poder ilimitado -a pedido del Presidente- para gestionar las exenciones fiscales, aunque éstas son introducidas bajo ciertos parámetros de tiempo e impuestos específicos.
(2) Se asigna a las leyes cuyo contenido no era buscado por el Presidente, pero que todavía contienen “unas pocas disposiciones” que el Presidente contemplaba. Son propuesta cuyo núcleo ha sido desechado por el Parlamento, pero que aún contiene algunas disposiciones requeridas por el Presidente, como por ejemplo mantener cierto poder para reformar una agencia burocrática, o mantener ciertas exenciones fiscales.
(1) Representa a las leyes más alejadas de las preferencias del Presidente, cuyo contenido ha sido “amputado” por el Parlamento y sustituido por otro alternativo. Sería aquella ley en la que los legisladores se han manifestado sobre el tema propuesto por el Presidente, pero introduciendo modificaciones que descartan de plano lo que el Presidente propuso13.
Se analizaron estadísticamente 140 leyes que fueron modificadas y sancionadas durante el período 2000-2009. De estas, 60 corresponden al gobierno de Batlle (2000- 2004) y 80 al período de Vázquez (2005- 2009). Durante el proceso de selección, fueron descartadas las leyes de carácter administrativo dado que las mismas -por su naturaleza- no informan sobre las preferencias del Presidente acerca de un tema. Adicionalmente, fueron eliminadas las leyes correspondientes al Presupuesto quinquenal y las rendiciones de cuenta. Dicha decisión se sustenta en el hecho de que este tipo de leyes requiere de un procedimiento especial para su modificación, por lo cual estas restricciones suelen llevar a que los acuerdos se manifiesten a través de mensajes complementarios del Presidente, dificultando el análisis mediante nuestra escala de medición. También se descartaron las leyes de Tratados Internacionales dado que las mismas no pueden ser modificadas por el parlamento, sino que este las puede tomar o dejar. Finalmente, cuatro leyes fueron descartadas dado que no se encontró el texto de las mismas en el Sistema de Información Parlamentario.
Resultados
En primera instancia consideramos el componente descriptivo de nuestra variable dependiente. En líneas generales la legislación en su conjunto sufre modificaciones que van algo más allá de la mera corrección de sintaxis y estilos (valor 4 para el promedio total). Esas modificaciones suelen implementarse dentro de los parámetros aceptables para el presidente. Si observamos el desempeño de la escala ByS para cada presidente, considerando el mandato de Batlle como dos tipos de gobierno bien distintos, vemos que el nivel de concesiones legislativas es diferenciado.
La Tabla 1 reporta los resultados descriptivos de la variable dependiente. Vemos que el desempeño de la escala ByS no se sitúa próximo al valor 5, sino que se sitúa en 4. Es decir, que en promedio tampoco se trata de una legislatura que tan solo se dedicó a sancionar proyectos a tapa cerrada, o limitarse a corregir errores gramaticales y mejorar la técnica jurídica.
En su primer período de coalición mayoritaria, Batlle logra su mejor desempeño (valor promedio 4,03). En nuestra escala esto se traduce en leyes donde el presidente consigue en buena medida lo que pretendía. Aunque aceptó una serie de disposiciones significativas que no deseaba incluir. Al respecto es elocuente una respuesta de Batlle a un periodista que le preguntaba por el resultado de la sanción del presupuesto quinquenal:
”14.“Hubiéramos preferido aplicar el mecanismo de la rebaja del ICOME y el mecanismo de la rebaja del BPS de las organizaciones públicas, como estaba programado inicialmente. Es cierto, lo hubiéramos preferido, pero estamos en un gobierno de coalición. La coalición señaló otro camino, nosotros respetamos ese objetivo, pero estamos seguros de que vamos a poder seguir haciendo, trabajando con los señores senadores y trabajando con los señores diputados
Para el período donde el gobierno de Batlle queda en minoría, el puntaje de nuestra escala ByS aplicado a las leyes sancionadas en ese lapso desciende considerablemente (valor 3,55). Se traduce en una situación próxima al equilibrio entre las preferencias del presidente y las modificaciones que negocia con los legisladores en el contenido de los proyectos. Recordemos que en los hechos, durante ese período, Batlle sufrió la ruptura de la coalición de gobierno por decisión del líder nacionalista de ese entonces, Luis Alberto Lacalle15. En ese momento el propio Lacalle aclaraba que esa decisión no implicaba que su partido se sumara a la oposición, sino que suponía un menor nivel de compromiso político16. Bajo ese contexto, lo que apreciamos en las leyes analizadas es un mayor nivel de concesiones a los legisladores en el cuerpo de los proyectos. Este cambio puede ser interpretado como un recurso que tiene el presidente para evitar situaciones de bloqueo (algo teóricamente esperable para un gobierno en minoría). Es razonable pensar que un aumento del nivel de concesiones en las políticas públicas es un elemento clave para saldar las dificultades derivadas de la falta de mayorías.
Por su parte, la administración Vázquez exhibe un mejor desempeño (valor 4,1). Lógicamente los costos en términos de concesiones serían inferiores a los de Batlle, en la medida que su administración se desarrolló ostentando mayoría absoluta en ambas cámaras. De hecho, los datos son consistentes con otros indicadores de carácter más cuantitativo, como, por ejemplo, la tasa de éxito acumulada del Poder Ejecutivo. El período de Batlle presenta una tasa de éxito de 28% para el primer año de gobierno, ascendiendo hasta el 67% al tercer año del gobierno, para luego estancarse en esa ratio. En cambio, el período de Vázquez comienza con una tasa de éxito del 41%, para luego crecer sostenidamente hasta el 78% en el fin de su mandato17. La diferencia es clara. Un gobierno con mayoría de partido permite optimizar los tiempos de trabajo en los proyectos y desempeño de la productividad legislativa, tanto cuantitativamente como cualitativamente. No obstante, son numerosos los casos donde los legisladores del oficialismo demandaron concesiones a los proyectos que envió el Ejecutivo. Por citar dos ejemplos, reformas de envergadura como la tributaria y de salud conllevaron una amplia negociación en la interna del Frente Amplio. Se sancionaron al siguiente año de su entrada al parlamento con numerosas modificaciones. Este aspecto podría estar vinculado al hecho de que en Uruguay difícilmente un partido político, aunque mayoritario, escape a la negociación que le imponen sus fracciones internas. Hay que tener muy en cuenta que las fracciones son actores potentes del proceso legislativo, con identidad, estrategia y liderazgo propio. En suma, a priori, la escala ByS manifiesta un correlato interesante con el tipo de gobierno.
A continuación, se presenta el conjunto de variables independientes que son utilizadas en este trabajo. La selección de las mismas se realizó en función de diversas investigaciones orientadas al estudio legislativo y de interacción entre los poderes, que argumentan y debaten sobre el valor predictivo de dichas variables.
El impacto del ciclo electoral es un aspecto institucional que suele generar constreñimientos en la conducta de los agentes, y, por tanto, en el proceso legislativo. La lógica de acción del Parlamento incentiva a que los legisladores tengan un comportamiento oportunista orientado a maximizar políticas en favor de su base de electores (Buquet et. al, 1998). Para el caso de Uruguay hay un interesante trabajo de Chasquetti y Moraes (2000) donde argumentan y dan cuenta de los efectos del ciclo político de gobierno sobre la productividad legislativa durante las tres primeras coaliciones de gobierno desde la reapertura democrática. En este trabajo se procura controlar el efecto del ciclo utilizando el indicador “Años para finalizar el mandato”, la cual se codifica en valores que van de 5 a 1, siendo estos los años que restan para la próxima elección.
Un fenómeno derivado del ciclo electoral refiere al efecto del primer año del mandato, conocido popularmente como “luna de miel”. Algunos estudios han demostrado que durante el primer año de mandato los presidentes tienen más probabilidades de aprobar su legislación (Alemán y Calvo, 2007). A los efectos de contemplar el efecto de esta variable sobre el desempeño de la escala ByS, incluimos el indicador “luna de miel”, como una dummy, entre el primer año de gobierno (1) y el resto de años para finalizar el mandato (0).
La incidencia que pueda llegar a tener el transcurso del tiempo de gobierno sobre el comportamiento de los legisladores, muchas veces está mediada por los índices de aprobación presidencial. Bajo esa advertencia, los estudios que anteceden a esta investigación, Barrett y Soha (2007) y Bonvecchi y Zelaznik (2010), incorporaron esta variable en sus modelos. Existen, además, profusos trabajos en la materia que debaten acerca del efecto que puede tener la aprobación pública sobre el éxito del trámite de la agenda de gobierno (Neustadt, 1960; Edwards, 1997; Bond, Fleisher y Wood, 2003; Calvo, 2007). Aquí se emplea el indicador de aprobación pública de la gestión presidencial para conocer si impacta positivamente sobre la escala ByS18. A priori, podría pensarse que la inclusión de este indicador corre cierto riesgo de multicolinealidad respecto a los indicadores “años para finalizar el mandato” y “luna de miel”. Ello en el sentido de que en general es esperable que la “aprobación de la gestión” sea alta al inicio del mandato, y vaya descendiendo por el propio efecto de desgaste del gobierno. Sin embargo, hay razones para pensar que el comportamiento de estas variables puede ser diferenciado, en la medida que hay algunos aspectos como la aplicación de ajustes fiscales en el período en que asume el gobierno en el período de Batlle, o la política expansiva del gasto público hacia el término del mandato de Vázquez que pueden dar una lógica propia a esta variable, y que, por ende, no correlacione con las anteriores.
La polarización ideológica suele ser un factor esencial para el estudio de los regímenes democráticos y en especial sus partidos. Es una herramienta de movilización que emplean los partidos para facilitar su localización en el espacio ideológico (Moraes, 2015). Por extensión, ha sido un factor igualmente importante para analizar el trámite parlamentario, los patrones de votación de los legisladores y el trámite de la agenda presidencial. Para monitorear el impacto de la ideología se incorporó el índice “Huber”19 que mide la polarización ideológica entre los partidos. Los cálculos de este índice se hicieron a partir del Latinobarómetro, por lo cual su variación es anual.
La proliferación de los gobiernos de coalición en América Latina trajo aparejado el interés por caracterizar el armado de los gabinetes, así como establecer vínculos con el armado de gobiernos mayoritarios y trámite legislativo (Amorim Neto, 1998). Ello en virtud de que los estudios sobre coaliciones en Europa han aportado suficiente evidencia acerca de la utilización de las carteras ministeriales como recompensas en el armado de gobiernos de coalición (Fréchette et. al, 2005). En esta línea, trabajos como el de Amorim Neto (1998) dan cuenta que una distribución equitativa de los puestos ministeriales entre los partidos contribuirá a reforzar el apoyo al presidente, facilitando el trámite legislativo de la agenda de gobierno. En Uruguay, ese debate también se comenzó a dar a partir de la necesidad de establecer gobiernos de coalición. Incluso, si bien el Frente Amplio va por su tercer período de gobierno con mayoría propia, la distribución proporcional de las carteras ministeriales entre las fracciones, suele ser la lógica a partir de la cual negocian la distribución de cargos en el gabinete. Considerando la importancia de las fracciones en nuestro caso, lo contemplamos empleando el indicador índice de congruencia de fracciones del gabinete, “ICFG” (Amorim Neto, 1998), el cual básicamente indica el nivel de proporcionalidad entre la asignación de cargos ministeriales y el contingente legislativo de las fracciones variando entre 0 y 120.
Los estudios sobre la gobernanza presidencial hacen fuerte hincapié en el contingente legislativo que respalda al presidente. En este sentido, en la literatura norteamericana, se ha argumentado que la clave del éxito de las propuestas presidenciales es el apoyo del partido en las cámaras (Edwards y Barret, 1999; Barrett y Soha, 2007). A efectos de contemplar este aspecto en el modelo, se armó el indicador “Tipo de gobierno”. Este combina el tamaño del apoyo que recibe el presidente (mayoría-minoría), con el formato que adquiere ese apoyo (partido-coalición). Para el período de tiempo comprendido, la variable adquiere tres valores: 1-partido minoritario, 2-coalición mayoritaria, 3-partido mayoritario. Teóricamente, se ha argumentado que los gabinetes de coalición suelen representar mayores costos de transacción para el proceso legislativo, debido a que los mismos constituyen una sociedad de gobierno entre dos o más partidos (Laver y Schofield, 1990). En este sentido, el gobierno de partido cuenta con la particular ventaja de que no posee otros socios partidarios, con los cuales compartir los recursos del gobierno. Por ende, es de esperar menores costos de transacción. En virtud de ello, entendemos que esta categoría presenta una ventaja respecto al gobierno de coalición, lo cual, a los efectos de este trabajo, implica asumir la variable “Tipo de gobierno” como ordinal.
La Tabla 2 reporta el resultado del test aplicado a las variables consideradas en este trabajo. Se evidencia que el modelo da significativo, aunque es relativamente modesto en cuanto a su capacidad explicativa21. En lo que refiere a los principales hallazgos, se aprecia que el tipo de gobierno y la polarización del sistema de partidos (Índice Huber) presentan una incidencia significativa sobre la escala de éxito presidencial en el contenido de la legislación. En el apartado descriptivo ya veíamos que el tipo de gobierno no es inocuo para el trámite de la agenda del presidente. Si bien un gobierno unitario y con mayorías legislativas no puede impedir la modificación de los proyectos del Ejecutivo, lo cierto es que logra modificaciones más consistentes con las preferencias iniciales respecto a un gobierno de coalición o uno sin mayorías legislativas. Por su parte, el índice de polarización empleado en este estudio sirve para monitorear el contexto ideológico en el cual se tramitan los proyectos de ley. La relación entre esta variable y el nivel de modificaciones es positiva, lo cual estaría indicando que una mayor polarización del sistema de partidos en el parlamento genera niveles de modificación más consistentes con las preferencias del presidente. Esto podría ser razonable, en la media que la polarización no se da entre las fracciones del gobierno sino entre gobierno y oposición. Quizás en próximas investigaciones deberíamos ver la polarización entre los socios de gobierno, ya que allí tendríamos una mirada complementaria de la ideología que podría tener algún correlato sobre los niveles de modificación de los proyectos, tal como sugiere Chasquetti (2009).
Las variables que hacen referencia al aspecto temporal, como el ciclo de gobierno y el primer año de gobierno no son significativas, descartándose el efecto que puedan tener sobre los niveles de modificación de los proyectos. Lo mismo sucede con la distribución proporcional de cargos en el gabinete (ICFG) y con la aprobación por parte de la opinión pública de la gestión presidencial.
Observaciones finales
Se ha hecho una revisión general de los principales estudios politológicos que abordan la relación Ejecutivo-Legislativo en América Latina, desde una perspectiva que privilegia el vínculo entre las instituciones y los procesos de gobierno. En especial, haciendo hincapié en las investigaciones avocadas al estudio del proceso legislativo.
Se ha evidenciado que las concesiones legislativas se imponen como una ley de hierro que los presidentes deben asumir, en tanto pretenden tramitar sus proyectos por vía legislativa. En Uruguay hemos visto que para los gobiernos de Batlle y Vázquez ese ha sido el modo estratégico para lograr la ejecución de su agenda, incluso en períodos donde el gobierno quedó con un contingente legislativo minoritario. Es interesante observar que en promedio los presidentes obtienen resultados consistentes con sus preferencias, más allá de que el costo a pagar sea el de otorgar mayores concesiones en la formulación de las políticas públicas. En el caso de Batlle es clara esa adaptación a un cuerpo legislativo que demanda mayor capacidad de incidencia en los proyectos. Por otra parte, siguiendo a Bonvecchi y Zelaznik (2010) se puede señalar que la capacidad del Presidente para negociar concesiones que, en última instancia, no modifiquen rotundamente su intención inicial, puede estar relacionado a los poderes institucionales que este tiene. Como vimos, el parlamento consagra mecanismos que permiten al presidente mantener el poder de agenda. Además de ese control, mecanismos reactivos, como la amenaza de veto, pueden funcionar como un último recurso para impedir que los ajustes a los proyectos no terminen echando por tierra la intención inicial del Presidente (Barrett y Soha, 2007).
En el plano metodológico, tener un instrumento para estudiar el contenido de la legislación nos ha permitido avanzar en el conocimiento acerca del trabajo de los legisladores y su relación con el Poder Ejecutivo. La evidencia sugiere que el Poder Legislativo no se comporta como un sello de goma en períodos de gobierno mayoritario, pero tampoco como una asamblea reactiva, propensa al bloqueo permanente, en períodos de gobierno minoritario.
Las conclusiones que puedan obtenerse son parciales, y requieren al menos tres líneas de avances. Una profundización de la investigación bajo esta metodología, extendiendo el período de estudio, incorporando, por ejemplo, todos los gobiernos desde la reapertura democrática a la actualidad y agregando mayor cantidad de casos. También se requiere poner en diálogo la información vertida por el enfoque cualitativo de la legislación con aquellos de carácter cuantitativo, como el que periódicamente produce el Programas de Estudios Parlamentarios sobre Uruguay. Finalmente, poner a dialogar estos datos con los de otros países, donde se han desarrollado este tipo de estudios, por ejemplo, Argentina o Chile.
