1. Introducción

El papel que juega la agenda en las asambleas deliberativas está relativamente bien estudiado. En términos generales, se ha demostrado que quienes, en virtud de su posición en la jerarquía parlamentaria, puedan manipular una agenda de votación, contarán con importantes ventajas para legislar. A la influencia de este tipo se la suele llamar poder deagenda, a secas. El concepto ha sido fecundo en el campo de los estudios legislativos (por ejemplo:^{Amorim Neto, Cox, y McCubbins, 2003};^{Calvo, 2014};^{Jones y Hwang, 2005}).

El poder de agenda es cualquier capacidad especial para decidir qué se vota en una asamblea, cuándo y cómo (^{Schwartz, 1987}, p. 338-40). Es la palanca con la que ^{Cox y McCubbins (1993},²⁰⁰⁵) demuestran que una forma inadvertida de gobierno de partido ha operado sin interrupción en la Cámara de Representantes del Congreso de Estados Unidos desde finales del siglo XIX. Lejos de pasar por alto que los heterogéneos partidos norteamericanos son a menudo incapaces de unificar a sus huestes en votos importantes y divisivos, la teoría del cartel de procedimientos (procedural cartel theory) sostiene que la influencia partidista puede y suele ocurrir en las etapas tempranas del proceso legislativo y no sólo en las etapas finales. En sistemas donde disciplinar diputados en la sesión plenaria es difícil, la clave del éxito de un partido mayoritario es la incautación de todos los puestos con poder de agenda en la jerarquía cameral.

Una consecuencia que se desprende del hincapié teórico en el poder de agenda, y que servirá de hilo conductor para la presente investigación, es que la división en el seno del partido mayoritario nunca se materializa en el quehacer parlamentario. Cuando el partido goza de homogeneidad en torno al programa y prioridades legislativas, la afinidad sirve de cemento para la unidad. Pero cuando la división y el faccionalismo reinan en la mayoría, el control férreo y partidista (o cartelizado) de la agenda legislativa permite frenar los proyectos que amenacen con escindir al partido en su actuar.

Una predicción de lo anterior es que, en los pasos finales del proceso legislativo, cuandola batería de filtros del control de agenda ha cumplido su función, el partido mayoritario nunca se mostrará dividido, aun en presencia de conflicto intra-partidista agudo. Otra predicción concierne a los partidos minoritarios que, carentes de poder de agenda, son incapaces de descarrilar mociones que amenacen dividirlos: a menudo se fracturarán en los pasos finales del proceso legislativo. Una tercera predicción, que admite la posibilidad de errores de cálculo del liderazgo mayoritario, y con ello la posibilidad de escisiones de sus huestes en pasos finales del proceso legislativo, es que las divisiones serán muy inferiores a las que sufran partidos minoritarios.

Este artículo analiza el caso de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), la legislatura de la Ciudad de México. El período de interés corresponde a la IV^a Legislatura,en funciones entre septiembre de 2006 y septiembre de 2009. Sesenta y seis diputados integraron las siete Legislaturas que sesionaron entre 1997 (año de creación de la ALDF) y 2018 (año en que será remplazada en virtud de una nueva Constitución). Cuarenta diputados han sido electos en distritos uninominales por regla de pluralidad, el resto por representación proporcional con listas cerradas. Los diputados no pudieron aspirar a la reelección consecutiva al concluir sus mandatos de tres años. Se ha demostrado que este marco general da fuertes alicientes para la disciplina partidista en el Congreso (^{Cantú, Desposato, y Magar, 2014};^{Rosas y Langston, 2011};^{Weldon, 2002}).

La Asamblea es un laboratorio interesante por cuatro razones. Porque somete a votación nominal la aprobación en sesión plenaria de las iniciativas de ley y demás mociones. Esto permite poner a prueba sistemática las predicciones de la teoría del cartel de procedimientos en un contexto distinto al del Congreso norteamericano. Porque, como veremos, la ideología es un resorte que mueve a sus diputados de modo parecido a los del Congreso de la Unión. Esto pone a la ALDF al margen de otras legislaturas mexicanas que suelen contraponer a los de “dentro” (la coalición del gobernador) y los de “fuera” (su oposición)(^{González, 2010};^{López Lara, 2012}). Porque, a diferencia de la Cámara de Diputados federal, un partido mayoritario ha controlado la ALDF en varias ocasiones, incluida la IV^a Legislatura. Esto posibilita el análisis de los tejes y manejes de una mayoría. Y porque el Partido de la Revolución Democrática (PRD) de centro-izquierda, que ha dominado la competencia electoral de la ciudad desde que empezó a elegir sus autoridades en 1997, ha estado fuertemente dividido entre las facciones o “tribus” que lo integran. Varias facciones del PRD mantienen vínculos clientelares con los movimientos urbanos organizados (^{Bruhn, 1997}; ^{Combes, 2004};^{Crossa, 2009};^{Hilgers, 2008};^{Meyenberg Leycegui, 2004};^{Özler, 2009};^{Tejera 2000}). El PRD del DF se asemeja a las maquinarias urbanas de principios de siglo XX en Estados Unidos (^{Royko, 1971}).

El análisis revela que, contrario a lo esperado, la mayoría en la IV^a Legislatura se escindió sistemáticamente en votaciones plenarias. Si el partido consiguió mantenerse unido en la dimensión izquierda-derecha clásica, el nombramiento de funcionarios los segmentó sistemáticamente. La mitad del partido que controlaba el gobierno de la Asamblea a menudo recurrió a diputados opositores para derrotar a la otra mitad del partido. El artículocierra con un llamado a investigar más sistemáticamente el papel que un control más tardío de la agenda, por parte del partido mayoritario, podría estar jugando en el proceso.

El artículo se desarrolla como sigue. La sección uno ubica al análisis en la pequeña, pero creciente literatura legislativa subnacional comparada. La dos hace una breve comparación entre las teorías de organización legislativa, en aras de contrastar hipótesis alternativas. La tres repasa la estructura procedimental de la Asamblea. Detecta importantes poderes de agenda en manos del coordinador del partido mayoritario, con oportunidades menguadas para los demás. Un rasgo que salta a la vista son las barreras de salida del partido mayoritario, que le imprimen rigidez a las instituciones camerales ante desarrollos inesperados. La cuatro describe las votaciones nominales que serán analizadas (521 votaciones a lo largo de tres años, 175 de ellas divididas). La cinco usa las votaciones divididas y el método MCMC para realizar un escalamiento de puntos ideales de los diputados de la IV^a Legislatura. El mapa ideológico resultante revela un cisma en las filas del partido mayoritario. La sección seis elabora implicaciones de los hallazgos y la siete concluye con temas pendientes.

2. La política legislativa subnacional

El estudio político de las legislaturas latinoamericanas se ha ocupado, casi exclusivamente, del plano nacional². Pero el laboratorio de estudio comparativo que ofrecen los sistemas federales ha despertado interés por el plano subnacional, donde la varianza entre unidades permite poner a prueba implicaciones empíricas de modelos teóricos en un ambiente más o menos controlado. Así, se han estudiado las rutas de institucionalización del proceso y la estructura de legislaturas estatales de Estados Unidos (^{Squire, 2014}), su desigual profesionalización (Squire, 1992), la asociación entre el método de selección de candidatos, las comisiones fuertes y la oferta de bienes particularistas (^{Bagashka y Clark, 2014}; 2016) o cómo el calendario electoral rige una parte del conflicto asamblea-gobernador (^{Magar, 2007}); o en Alemania, cómo la variación institucional explica el uso de votaciones nominales en los Landtag (^{Stecker, 2010}).

La teoría y método de ^{Poole y Rosenthal (1985}), que abrieron brecha para el estudio del espacio ideológico latente en las votaciones nominales plenarias, han encontrado un área fértil de aplicación. Comienza a desarrollarse el análisis de votaciones nominales de asambleas subnacionales, alentado por la disponibilidad de datos en formato electrónico. ^{Desposato (2001}) muestra una relación entre el apetito por bienes públicos del electorado de tres estados brasileños, con el nivel de cohesión partidista en sus asambleas legislativas.^{Wright y Schaffner (2002}) muestran cómo los partidos reducen la dimensionalidad de la Asamblea de Kansas, en contraste con la apartidista de Nebraska. Mientras que Lacalle y Micozzi (n.d.) descubren, en la ciudad de Buenos Aires, partidos legislativos más claros y distintos que los estudios menos sistemáticos.

En México, ^{González (2010}) estima puntos ideales de ocho congresos estatales para probar teorías de organización legislativa³, mientras ^{López Lara (2013}) lo hace para la ALDF entre 1997 y 2012. Los estudios difieren en la dimensionalidad del espacio que recuperan: González opta por una, López Lara por dos dimensiones. González se justifica mostrando que la primera dimensión basta para explicar el grueso de la varianza en votaciones. Pero López Lara muestra que la Ciudad de México es excepcional porque la segunda dimensión permite describir una segmentación triangular, con vértices ocupados por los partidos mayores, reminiscente de la Cámara de Diputados del Congreso (^{Cantú, Desposato y Magar, 2014}).

3. La organización de las legislaturas democráticas

“[N]ingún tratamiento teórico del Congreso de los Estados Unidos que postule a los partidos como unidades analíticas llegará muy lejos.”⁴

Por décadas, la literatura norteamericana vio con escepticismo al partido legislativo. El consenso era que, tras una era dorada, los partidos menguaron hasta la irrelevancia en los albores del siglo XX (^{Cooper, Brady y Hurley, 1977}). La escuela distributiva, que refundó y dio nuevos bríos al estudio legislativo a partir de la citada obra de Mayhew, postula al sistema de comisiones como el resorte que mueve al Congreso (^{Shepsle y Weingast, 1994}; Weingast y Marshall, 1988). Desde esta óptica, la heterogeneidad de los distritos congresionales, junto con un sistema electoral que favorece al voto personal (^{Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987}), edifican una barrera infranqueable para la influencia de los partidos en el proceso legislativo, en general, y en la sesión plenaria, en particular.

El revisionismo académico hizo su entrada en la década de 1990. Quienes relegaron a los partidos a meros epifenómenos (^{Krehbiel, 1993}) también reconocieron su presencia en todos los aspectos del proceso legislativo. Dos escuelas reinterpretaron este hecho y rescataron el estatus de los partidos. Una es la teoría del gobierno partidista condicional de ^{Aldrich y Rohde (2001}), cuya premisa central es que la heterogeneidad en el seno de lospartidos es, de hecho, variable a lo largo del tiempo.Cuanto más coincidencia en el seno del partido mayoritario, menores también serán los obstáculos para la acción colectiva. Así, el vaivén del grado de concordia en la mayoría explicaría períodos en los que los partidos predominan por sobre las comisiones, o vice versa. La otra es la teoría del cartel de procedimientos de ^{Cox y McCubbins (1993}), que postula que las comisiones son criaturas delpartido mayoritario y, por ende, nunca lo han eclipsado. La mayoría calibra cuidadosamente la integración de las comisiones, premiando la lealtad y el servicio partidista, y con ello articula un sistema autónomo que opera como piloto automático del proceso legislativo.

Aldrich y Rohde conciben a los partidos como coaliciones plenarias, Cox y McCubbins como coaliciones procedimentales. Para estos últimos, la influencia del partido mayoritario nunca mengua, ni siquiera cuando hay disenso entre sus facciones e integrantes. La clave para entenderlo está en distinguir dos clases de poder de agenda (^{Cox y McCubbins, 2005}, p. 222). El poder de agenda positivo es una licencia de proposición, un salvoconducto para cruzar las barreras que, de otro modo, impedirían que una iniciativa avanzara hasta una votación en la sesión plenaria. Si, de jure, todos los legisladores pueden presentar iniciativas, son muy pocas las que efectivamente llegan hasta el final del proceso legislativo. Conseguirlo exige poder de agenda positivo. El poder de agenda negativo, en cambio, otorga un veto ex ante sobre proposiciones legislativas. Es la capacidad para impedir que una iniciativa avance hacia la sesión plenaria para su consideración y votación.

El poder de agenda positivo, en concordancia con Aldrich y Rohde, es condicional. La comunión de propósitos crea acuerdos para ampliar derechos de proposición de unos y otros dentro del partido. El valor de la mayoría, en este caso, radica en poder incluir temas en la agenda y usar su peso en el pleno para legislar. Mientras que el poder de agenda negativo es incondicional: las facciones del partido nunca ceden su poder de veto. Cuando reina la división, el valor de la mayoría radica en su efectividad para excluir definitivamente del orden del día los asuntos que amenacen con dividir al partido, que es un conjunto más o menos voluminoso según las circunstancias. En estas áreas privará el conservadurismo, entendido literalmente: se preferirá preservar el statu quo impidiendo, muy pronto, la presentaciónde propuestas.

El trío de hipótesis listadas en la introducción, que se desprenden de la teoría del cartel de procedimientos, no son esperables bajo la óptica del gobierno partidista condicional. Cuando impera la división en el partido mayoritario, Aldrich y Rohde también anticipan su desarticulación: el faccionalismo ocasionaría su división en votaciones plenarias en grados no distintos de los partidos minoritarios.

4. Las reglas del juego

Cuatro textos establecen los procedimientos de la Asamblea: el Estatuto de Gobierno (EG,que sólo el Congreso puede modificar⁵), la Ley Orgánica (LO) y los Reglamentos de Gobierno Interno (GI) y de Comisiones (RC).

Las reglas hacen una distinción tajante entre diputados pertenecientes a “grupos parlamentarios” y los demás. Los diputados sin grupo viajan en segunda clase: no pueden presidir comisiones permanentes y participan en el reparto de comisiones, de personal cameral, y otros recursos legislativos, una vez que los grupos han satisfecho su apetito (LO, 85-II; GI, 15). Los grupos se forman solamente al iniciar la Legislatura. Este dato tiene implicaciones para el argumento. Aunque los integrantes pueden abandonar libremente su grupo en cualquier momento, sacrifican la posibilidad de unirse a otro (GI, 15). Como sólo partidos con tres o más diputados pueden formar un grupo, los demás deben decidir al principio si se unen a otro grupo (LO, 85-I). Cada grupo elige a un coordinador y puede remplazarlo en cualquier momento (LO, 87). Así que, a menos de que una facción tenga los votos en el partido para remplazar al coordinador en funciones, las escisiones son prohibitivas: el diputado desprendido entraría al rango de los intocables. Así como hay industrias con elevados costos de entrada, la Asamblea impone grandes costos de salida. Me referiré a los grupos parlamentarios simplemente como partidos y los diputados escindidos o sin grupo como independientes.

Cuando no hay un partido mayoritario el gobierno de la Asamblea cobra un carácter colegiado. Aquí se encuentra el límite de los costos de salida: si el coordinador abandonara a facciones rivales, éstas podrían desprenderse y dejar al partido sin carácter mayoritario y, consecuentemente, imposibilitadas para cartelizar las instituciones legislativas⁶.

El gobierno de la Asamblea recae en dos órganos, la Mesa Directiva, que es plural, y la Comisión de Gobierno, que la mayoría controla. La Mesa administra la sesión plenaria en períodos ordinarios: su presidente declara los recesos, extiende la duración de la sesión del día y puede suspenderla; participa con la Comisión de Gobierno en la preparación del orden del día; es responsable de encaminar las iniciativas a una comisión para su dictamen; y decide cómo agrupar los artículos de una iniciativa en la votación particular (LO, 31,36; GI, 135). Aunque esto aparenta un cúmulo de poder de agenda, la Mesa está severamente restringida por la Comisión de Gobierno, y sólo puede influir sobre el proceso legislativo en circunstancias especiales. La Mesa se renueva constantemente, el pleno remplaza a su presidente y todos sus integrantes cada mes-o incluso antes, si un diputado presenta una moción y es aprobada en votación plenaria (LO, 32, 40). Cuando un presidente de comisión argumenta que una iniciativa en su jurisdicción fue erróneamente asignada a otra, es el presidente de la Mesa quien adjudica, de modo que el nuevo presidente siempre puede alterar una decisión procedimental de su antecesor (LO, 36-VII). En caso de oponerse a la Mesa, una comisión sólo necesita paciencia. Para empeorarlo todo, en períodos extraordinarios de sesiones-siete meses del año-las labores de la Mesa las realiza directamente la Comisión de Gobierno (EG, 51-III; LO, 27).

En los hechos, es la Comisión de Gobierno quien manda. Los coordinadores de partido son todos integrantes ex oficio, con votos ponderados según el tamaño relativo de sus bancadas. Aunque la ponderación bastaría para garantizar el control del partido mayoritario de la Comisión, se incluyen integrantes adicionales para impedir que los partidos chicos controlen el quorum, ya que ninguna comisión de la Asamblea, ni siquiera la de Gobierno, puede sesionar con menos de la mitad de sus integrantes (GI, 131). El método de integración depende de la existencia de un partido mayoritario: de haberlo, se duplica el tamaño de la Comisión con diputados de la mayoría; si no, los integrantes adicionales mantienen la proporcionalidad partidista del pleno (LO, 41). Su presidencia le corresponde al partido mayoritario y rota anualmente entre los tres principales partidos en su defecto (LO, 42).

La Comisión de Gobierno puede remover a sus integrantes (excepto a los coordinadores) y proponer remplazos al plenario (LO, 44-IV). Tiene la facultad exclusiva para establecer el tamaño de las comisiones y proponer su integración y presidencias para aprobación plenaria (LO, 44-III, 63). En períodos extraordinarios, recibe las iniciativas y las remite a la comisión de su elección, sin obligación de informar al plenario (GI, 51-III). Como las comisiones están en sesión permanente, la Comisión de Gobierno tiene amplias oportunidades para circunnavegar la oposición de la Mesa o de otro órgano legislativo.

Las iniciativas pueden agendarse para discusión plenaria inmediata, sin dictamen de una comisión, si una mayoría de diputados así lo aprueba (GI, 133). De lo contrario, la propuesta debe ser dictaminada por una comisión -con posibles adiciones, enmiendas, sustracciones o incluso una redacción nueva-antes de su consideración plenaria (LO, 63). Los opositores del dictamen tienen la opción de reservar artículos para discusión y votación particulares en la sesión plenaria (LO, 68, RC, 57). Si una comisión permanente no ha dictaminado en 30 días, y el plenario no otorga una extensión, el presidente de la Mesa puede enviar la iniciativa a la Comisión de Normatividad Legislativa para ser dictaminada (GI, 32, 88). Las comisiones gozan, por ende, de poder de picaporte si la Mesa o una mayoría de diputados lo consienten.

En suma, hay un cúmulo de poder de agenda negativo en la Comisión de Gobierno y en los diputados de la mayoría en las comisiones que controlan. Las reglas le otorgan una ventaja más a la Comisión de Gobierno a través de la Comisión de Normatividad. A diferencia de las demás comisiones, cuando ésta sustituye a otra comisión, no enfrenta un plazo reglamentario para producir su dictamen. Puede, si así lo deseara la mayoría de sus integrantes, congelar la iniciativa indefinidamente. Una selección cuidadosa de los integrantes de Normatividad les otorgaría, además, poder de agenda positivo, a través de una instancia que les garantiza un dictamen a su gusto para consideración plenaria. Como lo indica su nombre, Normatividad está además facultada para interpretar las reglas de la Asamblea (LO 66-III).

En resumen, el poder de agenda en la Asamblea se distribuye como sigue.

- Las comisiones permanentes gozan de poder de agenda negativo condicional, pueden detener legislación si lo consiente la Mesa (no solicitando una extensión del plazo) o el pleno (otorgando la extensión).

- La Comisión de Gobierno tiene poder de agenda negativo, hace los nombramientos y decide la comisión dictaminadora, así es que debería, por regla general, poder impedir la consideración plenaria de cualquier iniciativa.

- La Comisión de Gobierno tiene derechos de agenda positiva, con apoyo en el pleno puede forzar un dictamen retirando la iniciativa de una comisión recalcitrante para entregarla a Normatividad.

5. Las votaciones

La elección de los diputados de la IV^a Legislatura, en julio 2006, concurrió con la presidencial que, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) del PRD, perdió por un margen de medio punto porcentual ante el Partido Acción Nacional (PAN) de centro-derecha. AMLO fue el puntero en la carrera por más de dos años, pero cometió errores estratégicos que lo colocaron segundo al final. Nunca reconoció su derrota, denunció un fraude sin aportar pruebas convincentes y llevó a los grupos organizados de su partido a la movilización en un intento para que el Tribunal Electoral anulara la elección presidencial (^{Estrada y Poiré, 2007}). La presión no bastó para anular. Si el partido no tuvo, en un primer momento, otra opción que seguir a su líder, la polarización e intransigencia se fueron volviendo más y más costosas para quienes en el PRD sí ganaron puestos de elección. Este fue el caso del nuevo Gobierno de la Ciudad de México.

El PRD y el PAN ganaron, en conjunto, cuatro de cada cinco diputados (vea el Cuadro 1). Como en otras ocasiones desde 1997, el PRD controló la mayoría, aunque sólo por un diputado. Su candidato, Marcelo Ebrard, consiguió nuevamente la Jefatura de Gobierno para el partido, y ganaron 14 de los 16 gobiernos delegacionales. Pero la nueva ALDF heredó la polarización del conflicto postelectoral.

Cuadro 1 Contingentes partidistas en la ALDF desde 1997 

Fuente: preparado con información del Diario de Debates en http://www.aldf.gob.mx (visitada el 28-2-2017)

La primera aproximación para estudiar la cohesión de la nueva mayoría es con puntajes de Rice, una medida muy utilizada en estudios legislativos. El puntaje del partido j para la moción i es la diferencia absoluta de votos a favor y en contra como proporción de los votosemitidos por los integrantes de j: Rice ij = |Favor ij - Contra ij | (Favor ij - Contra ij) .El rango del estadístico va de cero cuando una mitad del partido j vota a favor de i y la otra mitad en contra, a uno cuando todos en el partido votan igual. Se reportan puntajes promedio del trienio para partidos con tres o más diputados en la parte A del Cuadro 2. Los puntajes son casi perfectos, la moda partidista alcanza 0,99 en las 521 votaciones nominales celebradas en el período. Comolas votaciones unánimes (346, dos tercios de todas) eliminan toda posibilidad de disenso intrapartidista, se consideran subconjuntos de votos con grados de conflicto crecientes. La segunda fila incluye votos divididos, aquéllos con por lo menos un diputado (excluyendo abstenciones y ausencias) votando en contra de los demás. La tercera fila eleva el umbral, excluyendo votaciones en las que por lo menos 10% de diputados presentes votaron contra los demás (una minoría voluminosa). Excluir la unanimidad del denominador produce cambios pequeños en los puntajes. La única excepción es notable porque involucra precisamente al partido mayoritario. El puntaje del PRD, menor de la primera fila con un valor de 0,94, cae al rango 0,83-0,84 restando la unanimidad, un indicio de que le fue sistemáticamente más difícil mantenerse unido en votaciones que a los demás.

Cuadro 2 Puntajes de Rice, lados ganadores, roll rates y desilusiones de partidos con tres o más diputados 

Las cantidades en itálicas son porcentajes de votaciones del período 2006-09. La columna derecha reporta el número de votaciones en la categoría. Las abstenciones se codificaron como valores faltantes

La segunda aproximación consiste en rastrear consecuencias de la desunidad partidista. Si la mayoría perredista hubiese conseguido aprobar legislación deseada a pesar de la división interna, la desunión habría sido inofensiva. La desunión es problemática cuando el partido es incapaz de alcanzar metas compartidas por un número importante de sus integrantes. La parte B reporta tasas con que las que los partidos se colocaron del lado ganador en votaciones plenarias-esto es, cuando la mayoría del partido votó a favor de una moción y ésta fue aprobada, o cuando votó en contra y fue desechada. Una brecha es evidente entre el PRD y los demás: el mayoritario casi siempre estuvo del lado ganador (98%) cuando se consideran todos los votos, y cerca de nueve de cada diez veces al excluir los votos unánimes. Y ante una oposición más voluminosa los partidos minoritarios se impusieron una vez sí y otra no, aproximadamente. También hay diferencias marcadas entre ellos. El PAN ganó sólo 44% de los votos con oposición grande, comparado con 62, 56, y 50 para partidos aún más chicos. La oposición grande se compuso, principalmente, depanistas en la Asamblea. Que los partidos chicos perdieran con menor frecuencia sugiere, a su vez, que fueron pivotales para aprobar más comúnmente que el PAN-en el caso del PRI, 50% más comúnmente. ¿Por qué un partido con estatus mayoritario habría de hacer concesiones a partidos más chicos? Los patrones revelados sugieren que, al volverse más conflictivas las decisiones, se hizo también más necesario que el PRD comprase votos adicionales entre los mejores postores.

Una medida cercana a la anterior y que se relaciona directamente con el poder de agenda negativo es la tasa de revolcaduras o roll rates. Como en ^{Cox y McCubbins (2005}), se dice que un partido ha sido revolcado (rolled) en una votación cuando la mayoría de sus integrantes votó en contra pero la moción fue aprobada. En principio, como ningún partido es inmune a la división interna, todos pueden sufrir revolcaduras. Pero, al cartelizar la agenda, el partido mayoritario puede impedir que esto se materialice, frenando de antemanolas medidas controversiales. La hipótesis es que la mayoría nunca (o casi) sufre rolls; las minorías, en cambio, deberían sufrirlas de forma rutinaria. La parte C reporta la estadística. La tasa del PRD fue de hecho baja, aproximadamente 2% de todos los votos, similar al promedio de 1,8% desde 1945 en el Congreso de Estados Unidos (^{Cox y McCubbins, 2005}). Los partidos de oposición sufrieron entre 4 y 12 veces más revolcaduras. Pero al restar votos consensuales aparece una imagen insólita de la mayoría: su tasa de revolcaduras se triplica cuando se admiten sólo votaciones con un disenso o más, y alcanza 9% en votaciones con minoría voluminosa. Por definición, en ese 9% la minoría voluminosa incluyó a la parte más grande del PRD, incapaz de impedir la adopción de la medida. Si la elevada tasa de rolls del PAN, en 40%, es consistente con la teoría, la incógnita es por qué la izquierda fue a menudo incapaz de impedir revolcaduras en sus propias filas.

Relajar la definición de revolcaduras para poner el foco en instancias que pasaron a pesar de que una porción grande del partido votó en contra arroja más luz sobre las dificultades de la mayoría. La parte D reporta la proporción de votaciones donde 40% o más de los integrantes votaron por la negativa, pero perdieron. Esto incluye las revolcaduras reportadas en la parte C, además de las votaciones que afectaron a una porción, no mayoritaria, pero sí sustancial del partido. Si una moción aprobada con marcador intra-partidista 49 a favor-51 en contra se contabilizaría como una revolcadura, al cambiar el marcador a 51-49 no se contabilizaría más. El estadístico revisado, que cuenta ambos como revolcaduras (para los dos partidos mayores solamente⁷), no sufre cambio para el PAN. Pero la tasa se duplica para el PRD en cada categoría de conflicto. En casi dos quintas partes de votaciones divididas, una porción sustancial de la mayoría fue derrotada por el resto del partido aliada con la oposición.

Los estadísticos agregados son reveladores, pero nada dicen acerca de la identidad de los perdedores en el seno del PRD. El grupo derrotado podría cambiar en cada votación, de modo tal que todos los perredistas tuvieran la misma probabilidad de terminar del lado perdedor en el agregado. Pero también es posible que un grupo de diputados fueran derrotados una y otra vez. La sección siguiente confirma que éste fue el caso de la IV^aLegislatura.

6. Los puntos ideales y su estimación

La tercera aproximación recupera los puntos ideales de los legisladores latentes en las votaciones nominales divididas. El análisis recurre a los supuestos simplificadores de la teoría espacial del voto para producir un dibujo que confiere sentido a la conducta sistemática de los diputados en ses

iones plenarias⁸.Hay tres premisas fundamentales. Las alternativas que se votan pueden mapearse como puntos en un espacio de dimensionalidad reducida. Los diputados tienen un óptimo o punto ideal en dicho espacio y su bienestar decae gradualmente conforme la legislación se aleja de éste. Y, aunque hay error aleatorio en el proceso, la votación es siempre sincera.

El analista establece la dimensionalidad del espacio que ha de recuperarse. Dos es empíricamente adecuada ya que explica el grueso de la varianza. El Diagrama 1 revela una reducción más moderada y constante a partir del tercer valor⁹. El método de recuperación de puntos ideales es agnóstico acerca de la sustancia del espacio recuperado. La identificación del modelo y su interpretación del espacio exigen fijar arbitrariamente un puñado de parámetros. Esto le confiere sentido a los ejes horizontal y vertical. Hay dos clases de parámetros del modelo (cuya formalización reporto en el apéndice) que son de interés para anclar el espacio. Están por un lado las coordenadas espaciales de los diputados ( ^{_{x j; y j}} representan las coordenadas del diputado j = 1 . . . 67 en el modelo). La otra clase son los llamados parámetros de ítem que producen las líneas de corte de cada votación nominal ( ^_ai y ^_bi son la pendiente y la constante, respectivamente, de la bisectriz del ítem i = 1 . . . 175).

Fijar parámetros de una u otra clase permite conferirle sentido al espacio recuperado. En consonancia con los hallazgos preliminares (^{Niño Melka, 2010}), calibré los parámetros de cuatro proposiciones, descritas en el Cuadro 3, para que el eje horizontal refleje el espectro político derecha-izquierda convencional y el eje vertical las coaliciones de nombramientos.

Cuadro 3 Probabilidades a priori asignadas a cuatro parámetros de ítem para que el espacio político sea interpretable 

Las líneas de segmentación verticales separan la izquierda vs. derecha (eje X este-oeste), las horizontales coaliciones en el proceso de nombramientos (eje Y norte-sur).

El modelo se estimó con el método MCMC (^{Clinton, Jackman, y Rivers, 2004})¹⁰. Con 67 diputados que votaron en el período (un suplente asumió el cargo cuando su propietario pidió licencia en abril 2012), un reporte tabular de las estimaciones es impráctico y una aproximación gráfica es preferible. Cada punto en el Diagrama 2 representa a un diputado en el espacio político de la IV^a Legislatura, identificado con el nombre del partido al que pertenece. La interpretación más literal de estas cantidades, según la teoría espacial del voto, es la siguiente. Mientras más cercanos entre sí sean un par de legisladores, mayor será la probabilidad de que, en una votación seleccionada al azar, ambos hayan votado igual. Dicha probabilidad se reduce conforme se distancian sus puntos ideales. Los diputados del PAN, por ejemplo, aparecen como un núcleo relativamente compacto en el noreste del espacio, indicativo de una fuerte tendencia a permanecer unidos en votaciones. Lo mismo ocurrió con un grupo de perredistas en el noroeste, que siguieron a pie juntillas a su coordinador (los nombres en letras negritas corresponden a los coordinadores, todos integrantes de la Comisión de Gobierno).Al mismo tiempo, los panistas y este grupo de perredistas, en virtud de la brecha que los separa espacialmente, a menudo se enfrentaron en las votaciones plenarias.

Cada punto reporta la mediana de la distribución a posteriori del punto ideal de cada diputado, identificado según el partido. Los nombres en letra negrita son coordinadores de partidos con status de grupo parlamentario. El eje horizontal es el continuo izquierda-derecha convencional, el eje vertical el nombramiento de funcionarios electorales de la Ciudad

Diagrama 2 Puntos ideales estimados para la ALDF 2006-09 

Cada línea de corte representa una votación nominal y se espera que los diputados ubicados de un lado voten a favor, el restante en contra (sujeto a error aleatorio).

Diagrama 3 Bisectrices de los ítems 2006-09 

El método aporta evidencia consistente con lo que se intuía. Los diputados del PRD seescindieron en dos facciones relativamente homogéneas, pero marcadamente distintas en su perfil de votación. Se desprende que los perredistas que votaron contrariamente fueron, de hecho, más o menos las mismas personas, y por ello se distanciaron en el espacio. Y la guerra intestina tiene estructura. Ambas facciones tendieron a enfrentarse al PAN, ubicado en el otro vértice del triángulo. La mayoría consiguió mantenerse generalmente unida en votaciones izquierda vs. derecha. Si sólo tomásemos la dimensión horizontal en cuenta, los diputados del PRD compartirían coordenadas similares, un bloque compacto de izquierda. Pero en asuntos segmentados sobre el eje vertical, identificado con los nombramientos de funcionarios, la mayoría fue incapaz de actuar al unísono. Los rolls de la mayoría debieron ocurrir entre el norte y el sur del espacio (algo que amerita indagarse en investigación futura). El Diagrama 3, que replica los puntos ideales pero incluye además la segmentación de cada votación nominal (las bisectrices del modelo espacial), lo demuestra. Cada línea bisecta el espacio y predice que los de un lado voten a favor, los del otro en contra. El volumen de líneas verticales indica la tendencia a mantener a la izquierda unida contra la derecha. Aunque menos frecuentes, hubo también un volumen importante de líneas de segmentación horizontales, que parten por la mitad a la mayoría perredista. Norte y sur del PRD (por llamarlos de algún modo) incluyeron a 17 diputados cada una. Cada facción pudo unirse a la oposición para derrotar a la otra facción, una jugada que el norte usó a menudo, pero no el sur-el diferencial de roll rates faccionales en votaciones no unánimes es revelador: 4% para la mitad del norte, 15% para la del sur. Los meridionales, cuyos nombres aparecen en el Cuadro 4, incluyen a diputados cercanos a López Obrador en su persistente desconocimiento de la administración federal de Felipe Calderón.

Ante una escisión 17-17 de la mayoría, la asistencia a las sesiones cobró vital importancia para garantizar votos suficientes en asuntos que dividieron al PRD, y los partidos pequeños del centro del espacio aparentemente jugaron la carta de la influencia con éxito. La posición central del PRI, PANAL y PVEM es indicio de que vendieron sus votos marginales a una u otra facción del PRD para llenar a los ausentistas. Estudios de caso cualitativos deberían revelar una escena de intercambios interesante.

7. Discusión

Se elaboran tres temas a partir de los patrones que han sido detectados.

7.2 Quién es quién

La prensa documenta regularmente las tensiones entre las facciones del PRD. Pero los relatos anecdóticos no ofrecen una reconstrucción sistemática de quienes integran las “tribus del sol azteca”. El Diagrama 2 permite hacerlo a partir del perfil de votación de los diputados perredistas en el trienio.

La distribución posterior de las coordenadas de diputados del PRD en el eje Y distingue dos grupos claros y distintos que el Cuadro 4 reporta. La facción septentrional incluye al coordinador del PRD, Víctor Hugo Círigo.

La polarización intra-perredista se agudizó progresivamente. El Diagrama 4 estima unaversión dinámica del modelo (cf. ^{Magar, Estévez, y Rosas, 2010})¹¹. Si el PRD estuvo relativamente unido al principio de la IV^a Legislatura, fue manifestando una polarización creciente conforme progresaron los cuatrimestres.

Los grupos contrapuestos fueron estables a lo largo de la IV^a Legislatura. Si la membresía de las facciones del PRD es también estable de una Legislatura a otra queda comootro pendiente interesante para la investigación futura.

Cuadro 4 Las facciones del PRD en la Asamblea 

Los paréntesis incluyen el número de distrito (todos los diputados del PRD se eligieron en distritos de mayoría).

7.3 El caso de Juanito

El patrón de segmentación del pleno de la Asamblea es reminiscente de los eventos políticos de la Ciudad en el período. Viene a la mente, en particular, el peculiar caso de la elección de Jefe Delegacional de Iztapalapa de 2009. Con casi dos millones de habitantes, Iztapalapa es la delegación más poblada de la Ciudad. La competencia por la candidatura del PRD enfrentó a Clara Brugada, que representaba a López Obrador, y a Silvia Oliva. Brugada consiguió un apretado triunfo que Oliva impugnó y que el Tribunal Electoral anuló. La sentencia que le otorgó la candidatura a Oliva ocurrió a escasas tres semanas de los comicios¹².Los jueces no dejaron tiempo siquiera para imprimir nuevas boletas electorales.

López Obrador le dio la vuelta a la situación con la destreza política que lo caracteriza. Consiguió comunicarle a sus seguidores el imperativo de hacer caso omiso del nombre de Brugada en la boleta y no votar por su propio partido. En vez, instruyó votar por el Partido del Trabajo cuyo candidato, Rafael Acosta Ángeles alias Juanito, prometió solemnemente renunciar en caso de ganar, para restituir a Clara Brugada en la jefatura delegacional que el Tribunal le impidió alcanzar. Juanito, un total desconocido hasta entonces, ganó Iztapalapa con 31% de los votos y un margen de 9 puntos sobre el PRD. Dejó el puesto a regañadientes y Brugada lo sustituyó¹³.

El episodio muestra la virulencia del espíritu de facción en el PRD, pero también lo valioso que puede ser el nombramiento de magistrados electorales afines a tu corriente. No sorprende que la selección de autoridades electorales, frecuentemente llamadas a dirimir la feroz lucha por las candidaturas del PRD, haya sido el eje de confrontación de las dos mitades del partido en la Ciudad (^{Bruhn, 2014};^{Freidenberg, 2013}).

Diagrama 4 Estimación dinámica de puntos ideales (por cuatrimestres). Se reportan sólo los primeros dos años para economizar espacio 

8. Conclusión

Este artículo ha estudiado la ALDF para intentar entender mejor dos teorías partidistas de organización legislativa. Una postula que un partido mayoritario unido consigue incidir en el proceso legislativo, pero que su influencia se desvanece cuando se divide. Otra postula que la división puede paralizar las prioridades legislativas de las facciones, pero que el partido nunca abdica del poder de agenda negativo, que usa para impedir que sus facciones se hagan daño.

Se estudiaron las votaciones plenarias de una Legislatura marcada por la división en el seno del partido mayoritario, el PRD. El análisis revela un PRD que legisla con sumo éxito, pero que también se dividió en un número importante de votaciones.

Se recuperó la ideología que subyace a las votaciones nominales de los diputados de la IV^a Legislatura. El análisis ofrece un mapa donde es patente que los partidos de la Ciudad de México tienen un importante componente programático. El mapa también permite distinguir dos facciones contrapuestas en el seno del partido mayoritario. El patrón del PRD es anómalo desde la teoría del cartel procedimental del Congreso de los Estados Unidos. La anomalía sugiere que no se usó el poder de agenda negativo como en el Congreso de Estados Unidos de Cox y McCubbins.

Los patrones invitan a continuar investigando la organización de las legislaturas de Latinoamérica, tanto nacionales como subnacionales. Hay dos áreas de oportunidad. Una es el desarrollo de una teoría del faccionalismo partidista. Si contamos con un entendimiento sólido de los partidos, lo mismo no puede decirse de sus corrientes y divisiones internas. Todos los partidos tienen facciones, pero su fortaleza relativa ante el liderazgo central es muy variable, interesante pero misterioso. Otra es el desarrollo de una teoría partidista más general que formalice la combinación de poderes de agenda exante y expost que usan distintas asambleas. Esto conseguirá adecuar el aparato teórico al estudio comparado de legislaturas democráticas y no solo del caso norteamericano.