PORK BARREL EN BRASIL. EL EFECTO ELECTORAL DE LAS ENMIENDAS PRESUPUESTARIAS INDIVIDUALES*  

 

Pork Barrel in Brazil. The electoral effect of individual amendments to the budget

 

Alexandre Lima Baião*^*

 

Resumen: Las políticas de pork barrel en sistemas electorales con distritos uninominales y elecciones mayoritarias son un fenómeno muy discutido entre investigadores de política comparada. En un país con distritos grandes y elecciones proporcionales de lista abierta, como Brasil, el fenómeno se hace más complejo y menos claro. Los estudios sobre la realidad brasileña no muestran de manera concluyente la eficacia electoral de los fondos enviados por los diputados en la conquista de votantes de las regiones beneficiadas. Este trabajo tiene como objetivo verificar si las enmiendas presupuestarias producen beneficios electorales inmediatos para el diputado y si son utilizadas para obtener votos.

 

Palabras claves: enmiendas presupuestarias, sistema electoral, políticas pork barrel

 

Abstract: The pork barrel politics in electoral systems with single-member districts and majority election are a phenomenon deeply discussed among comparative studies. Pork barrel politics are a phenomenon deeply studied in electoral systems with uninomial districts and majority elections. Nevertheless, in a country with large districts and open-list proportional elections, as Brazil, the phenomenon becomes more complex and less clear. The studies that investigated Brazilian experience have not identified clearly the electoral efficacy of funds sent by the deputies in the conquest of voters of the beneficiary regions. This article aims to verify if the budget amendments produces immediate electoral benefits for the deputy and if these resources are used in order to gain votes.

 

Keywords: budget amendment; electoral system, pork barrel politics

 

 

Introducción

 

A pesar de que los estudios sobre la pork barrel politics se iniciaron en la literatura norteamericana, este fenómeno dejó de ser estudiado exclusivamente en ese país y ahora es investigado también en otros tipos de sistemas electorales. El uso de este tipo de mecanismos –gastos públicos que benefician a localidades específicas buscando fines electorales– es común en países donde la totalidad o parte de las bancas son asignadas a través de elecciones mayoritarias en los distritos uninomiales como Estados Unidos, Inglaterra, Filipinas y Alemania. En países con distritos grandes y elecciones proporcionales de lista abierta, como Brasil, Letonia y Finlandia, sin embargo, el fenómeno se hace más complejo y menos claro.

Brasil adoptó un bicameralismo simétrico, en que las bancas de la Cámara de  Representantes son ocupadas por medio de elecciones proporcionales disputadas en distritos grandes, que varían entre 8 y 70. Atribuirse el reconocimiento por los recursos enviados se hace más difícil en este contexto, ya que varios diputados pueden enviar recursos a un mismo lugar. Sin embargo, la literatura sobre el pork barrel fue adaptada al contexto brasileño, pues se entiende que las variables institucionales favorecen el individualismo y el personalismo en la arena electoral, y por lo tanto, estimulan políticas de esa naturaleza entre los diputados.

En Brasil, los diputados pueden enviar recursos para sus bases electorales cuando el presupuesto está en trámite en el Congreso. Las modificaciones en el presupuesto son denominadas “enmiendas presupuestarias” y representan la principal forma utilizada por los congresistas para enviar recursos relacionados al pork barrel hacia sus bases electorales (Ames 1995a, 1995b, 2008; Samuels 2002).

La reciente aprobación en la Cámara de Representantes de la Enmienda Constitucional 86/2015 refuerza esta hipótesis, ya que obligó a que el Poder Ejecutivo ejecute una parte de las enmiendas presupuestarias. Antes de dicha modificación, el Poder Ejecutivo tenía completa discrecionalidad para cancelar los gastos propuestos por los parlamentarios. El esfuerzo del Congreso para aprobar este proyecto muestra la importancia que tiene la utilización de estos recursos para los diputados, es decir, indica que las pork barrel politics realmente son una pieza importante para entender el caso brasileño.

Sin embargo, los recientes estudios empíricos no establecen un efecto relevante de la enmienda presupuestaria individual utilizada por los diputados sobre el voto parlamentario o la reelección (Samuels 2002; Mesquita 2008; Sanfelice 2010), es decir, queda un vacío en la literatura sobre el papel de las enmiendas en la arena electoral.

La disponibilidad de datos ha aumentado a lo largo de los años y los trabajos empíricos se han vuelto más robustos y estrictos en la estimación del efecto electoral de las enmiendas. El estudio que más ha evolucionado en esta dirección fue realizado por Viviane Sanfelice (2010), que identificó un efecto positivo y significativo en varios modelos, excepto en aquel con especificación más rigurosa, en el que era controlado el efecto fijo de la pareja diputado-municipio.

La dificultad de encontrar un efecto relevante probablemente se explica por la existencia de diversas formas de enmiendas presupuestarias individuales, ya que no todas tratan de ganar votos en la región beneficiaria. Un ejemplo extremo de esta situación, aunque no es tan inusual, es la existencia de las transferencias destinadas a estados diferentes de aquel en que el diputado disputa su elección. Obviamente, los recursos que benefician otro distrito electoral son dirigidos a otros objetivos que no corresponden a la simple obtención de votos en la localidad beneficiaria. Por lo tanto, la dificultad de los trabajos empíricos anteriores en capturar el efecto electoral positivo de los fondos enviados, se explica, en parte, por la dilución de las enmiendas presupuestarias que se utilizan para ganar apoyo entre los votantes con otras formas de transferencia no destinadas directamente a la votación.

Este trabajo pretende contribuir a llenar este vacío en la literatura, identificando el efecto de las enmiendas presupuestarias sobre el voto. Con este propósito, se utilizó la mayor cantidad de datos existentes sobre la ejecución del presupuesto para examinar nuevamente el efecto de las enmiendas, distinguiéndolas de acuerdo a la naturaleza del gasto. El análisis de las enmiendas presupuestarias de acuerdo con este criterio también permite identificar el papel de los actores locales, como alcaldes y presidentes de ONG, en el credit-claiming de las enmiendas –una discusión relevante en sistemas electorales con distritos de magnitud grande-.

 

 

1. Pork barrel en el caso brasileño

 

1.1 Contexto institucional

 

En los años noventa fue adaptado el concepto pork barrel politics de la literatura norteamericana de Ciencia Política al caso brasileño, con el fin de comprender las instituciones democráticas restauradas en Brasil, después de 21 años de dictadura militar.

Como la elección de los miembros del Poder Legislativo en los Estados Unidos sigue el sistema mayoritario con distritos uninomiales, las políticas locales y distributivas, denominadas pork barrel politics por los analistas estadounidenses, siempre han sido una pieza fundamental para la comprensión de ese caso. En parte por esta influencia, los recursos enviados por los congresistas a sus bases electorales recibieron una atención significativa en los primeros estudios sobre el caso brasileño después de la democratización.

Por otra parte, los trabajos pioneros en el estudio del sistema electoral brasileño consideraron que variables institucionales, como el sistema de elección proporcional de lista abierta, el Estado federal, el gobierno de coalición y la magnitud de los distritos, implicarían costos altos en términos de gestión pública, personalismo y alto volumen de políticas distributivas.

En la fórmula electoral de lista abierta, por ejemplo, los electores votan por listas en las cuales el orden de los diputados no está predefinido. Qué diputados quedan en las primeras posiciones de la lista y ocupan las primeras bancas logradas por el partido, son aspectos definidos a partir del rendimiento individual de cada candidato. Esto a su vez genera competencia entre diputados del mismo partido (Mainwaring 1991). No basta que la coalición del diputado tenga un buen rendimiento, es esencial que también llegue a una buena posición en la lista, por eso el parlamentario tiene más incentivos para cultivar un voto personal que para promover el partido durante su campaña electoral. El pork barrel en este contexto se vuelve un mecanismo natural y esperado para que el diputado pueda cultivar el voto personal y aumentar sus posibilidades de reelección.

Otra característica de la institucionalidad brasileña que facilita la presencia del distributivismo es el tamaño de los distritos electorales. Los distritos de baja magnitud alientan la reducción del número de partidos debido al voto útil y al comportamiento estratégico de los financiadores y apoyadores de la campaña (Cox 1997). Como la magnitud de los distritos brasileños varía entre 8 y 70 bancas en la Cámara de Representantes, habría un incentivo para la existencia de una mayor cantidad de partidos, lo que implicaría, a su vez, una mayor fragmentación en el Congreso. Los primeros autores consideraron que esta característica generaría un alto costo en términos de gobernabilidad, porque exigiría que el jefe del Ejecutivo hiciera coaliciones con otros partidos a través del patrocinio y políticas distributivas (Abranches 1988; Mainwaring 1993).

Es relevante también considerar el clásico argumento de Carey y Shugart (1995) sobre el impacto del tamaño de los distritos en la importancia del voto personal. Para estos autores, en sistemas electorales proporcionales en los cuales los líderes no controlan el orden de la lista, como el sistema de lista abierta, los distritos grandes aumentan el peso de la reputación personal en las elecciones, en detrimento de la relevancia partidaria.

Dadas estas características institucionales y en la medida en que el voto es personal y los partidos tienen poco control sobre el Congreso, el comportamiento parlamentario más racional sería utilizar intensamente la distribución de beneficios locales, con el fin de cultivar el voto personal en ciertas regiones específicas dentro de la unidad federal (Ames 1995a, 1995b; Samuels 2002). El votante utilitario, a su vez, apoyaría al candidato que más probablemente beneficie su región, aun cuando la acción parlamentaria sea fragmentada y puramente distributiva teniendo en cuenta el interés del país o Estado.

En términos legales, los beneficios locales distribuidos por los parlamentarios brasileños se realizan por medio de las llamadas “enmiendas presupuestarias individuales”. Estas enmiendas consisten en modificaciones al proyecto de ley presupuestario realizadas durante la discusión del mismo en el Poder Legislativo.

En Brasil el presupuesto anual es elaborado por el Poder Ejecutivo. Una vez elaborado, es enviado para ser considerado por el Poder Legislativo, etapa en la que los parlamentarios pueden proponer vetos y alteraciones. Durante la discusión del proyecto cada parlamentario tiene derecho a proponer un número limitado de enmiendas individuales, también limitadas por un valor máximo. Cumplida esta estapa, el proyecto regresa al Ejecutivo para la sanción presidencial.

De esta forma, con cada nuevo presupuesto, los políticos aprovechan la oportunidad creada por las enmiendas individuales para destinar recursos para sus bases electorales. Generalmente, las enmiendas individuales corresponden a recursos destinados a la inversión a nivel local.

 

1.2. Papel de las enmiendas en el sistema electoral

 

Después de la primera fase de estudios altamente inspirados por la perspectiva del two-arena model (Bowler 2000), los hechos comienzan a contrastar con las explicaciones anteriores del Congreso brasileño y los partidos comienzan a ser cada vez más incorporados en la discusión (Figueiredo y Limongi 1995a, 1997, 2002; Pereira y Mueller 2000). En la literatura internacional crece, a partir de los trabajos de Cox (1987) y Cox y McCubbins (1993), el cuestionamento acerca de la ausencia de los partidos en las explicaciones teóricas.

Actualmente se considera que los partidos en Brasil ejercen bastante control sobre los parlamentarios en el ámbito legislativo, debido a la existencia de reglas internas que centralizan el poder de decisión en manos de los líderes partidarios (Limongi y Figueiredo 2005; Pereira y Mueller 2000; Amorim Neto y Santos 2001; Amorim Neto 2002; Meneguello 1998). Empíricamente, la fuerza de los partidos en la arena legislativa puede ser apreciada a partir de la disciplina del partido, pues los diputados del mismo partido generalmente votan de la misma manera y siguen la posición exteriorizada por el líder del partido (Figueiredo y Limongi 1995b, 1999).

Algunos autores, a su vez, hacen una distinción entre lo que sucede en la arena electoral y lo que sucede en el ámbito legislativo (Pereira y Mueller 2002; Raile, Pereira y Power 2011). Para ellos, el individualismo no partidario reina entre los candidatos en la arena electoral. Sin embargo, para lograr éxito en la búsqueda de votos a nivel local, el parlamentario tiene que ser fiel al partido en el ámbito legislativo, con el fin de obtener las enmiendas parlamentarias necesarias. Es decir, mientras en el Legislativo hay un centralismo partidista que disciplina a los diputados hacia los intereses colectivos del partido, fuera del Congreso hay una menor influencia del  partido, ya que el candidato busca votos personales para mejorar su posición en la lista.

Sin embargo, no hay un consenso en la literatura sobre el comportamiento individualista y no partidista en la arena electoral. Figueiredo y Limongi (2002) defienden que los votantes no basan su voto sólo en los atributos personales del candidato, sino también en función de su partido político. En un escenario como este el diputado no estaría tan preocupado por mejorar su posición en la lista a través de su rendimiento individual, y por lo tanto la centralización partidista podría estar presente también en la arena electoral. Para ellos, las enmiendas presupuestarias individuales tienen importancia limitada en la arena política (Limongi y Figueiredo 2005).

El estudio de las enmiendas presupuestarias individuales puede contribuir a este problema, ya que si las enmiendas no tuviesen efecto electoral individual, la asignación de estos recursos no podría ser explicada por un individualismo no partidario del político que la propuso, ni se podría asociar estas transferencias al concepto de pork barrel. Por otro lado, si las enmiendas atraen votos para el diputado, habrá evidencia de que en la arena electoral hay un componente individual en la disputa y que los parlamentarios utilizan esta característica para obtener votos personales y mejorar su posición en la lista.

 

1.3. El trabajo empírico sobre el impacto electoral del pork barrel

 

Barry Ames (1995a, 1995b) fue uno de los primeros autores que estudió empíricamente el uso de enmiendas presupuestarias por miembros de la Cámara de Representantes de Brasil. Su trabajo identificó un efecto positivo del pork barrel en los votos, pero presentó algunas limitaciones derivadas de la falta de datos. El autor, por ejemplo, utilizó como variable explicativa el número de enmiendas presentadas, cuando en realidad, lo ideal sería contar con la información sobre la efectiva ejecución de la enmienda, así como sobre su valor monetario.

Samuels (2002) publicó, no mucho tiempo después que Ames, un artículo proponiendo una explicación diferente de cómo las enmiendas afectan los votos obtenidos por los parlamentarios. Samuels utiliza los datos de gastos de campaña, que no habían sido considerados por Ames, en la regresión de los determinantes del voto. Esta vez, la variable "pork" pierde su efecto positivo en los votos, mientras los gastos de campaña parecen tener un impacto alto y significativo sobre el desempeño electoral. Además, a través de un modelo en que el propio gasto de campaña aparece como variable dependiente, Samuels identifica que cuanto más enmiendas un parlamentario consigue incluir en el presupuesto, más donaciones recibirá posteriormente en su campaña. Es decir, Samuels concluye que las enmiendas no afectan al voto directamente, por el contrario, atraen recursos a la campaña, y estos sí afectan en gran medida el rendimiento en las urnas.

El trabajo de Samuels presenta algunas limitaciones similares a las de la obra de Ames, como el hecho de usar los datos de una única elección (1994) u operacionalizar la variable pork barrel utilizando las enmiendas aprobadas, sin incorporar la ejecución del presupuesto.

Pereira y Rennó (2003) utilizaron los datos de las elecciones siguientes a la analizada por Samuels, a saber, la elección de 1998. Una de las principales conclusiones de Pereira y Rennó es que el comportamiento parlamentario en el Congreso, como la participación en la formulación de los proyectos de ley o la actitud de votar de acuerdo a la preferencia del presidente, no afecta directamente el resultado electoral. Así, la distribución de los recursos a través de enmiendas sería mucho más eficaz para obtener votos que su desempeño en el Congreso. En el análisis de regresión desarrollado por los autores el pork barrel tuvo un coeficiente positivo y significativo.

Sin embargo, como en todos los trabajos anteriores, la unidad de análisis es el diputado. Asimismo, las variables de pork barrel y credit claiming se refieren únicamente a lo que ocurrió en el municipio en el que el diputado había obtenido la mayoría de votos en la elección anterior. Toda la información acerca de lo ocurrido en otros municipios se descarta en el modelo. Por otra parte, los datos son de corte transversal, correspondientes a la elección 1998, impidiendo que, por ejemplo, se controlara el efecto fijo del candidato.

Posteriormente, estos mismos autores ampliaron su análisis, abarcando tanto la elección de 1998 como la elección de 2002 (Pereira y Rennó 2007). Los resultados matizaron la discusión sobre la importancia del pork, mostrando que la influencia de las enmiendas probablemente se vea facilitada por el papel del Ejecutivo, que puede competir por la reelección o mantenerse fuera de la disputa. En este trabajo, el coeficiente variable “enmiendas”, operacionalizado como la proporción de las enmiendas individuales ejecutadas, fue significativo apenas cuando el presidente no era un "Lame Duck", es decir, apenas cuando el presidente podría disputar su reelección.

El trabajo posterior en la literatura fue desarrollado por Lara Mesquita (2008) y utiliza una pooled regression de las elecciones de 1998, 2002 y 2006 para estimar el impacto de las enmiendas, que, por primera vez, son operacionalizadas a partir del monto total ejecutado. Los resultados son sorprendentes, ya que la autora no encontró un efecto significativo de las enmiendas en el voto, incluso cuando no controla los gastos de la campaña. Es decir, no habría ningún efecto ni de manera directa, ni de manera mediada por los gastos de campaña, como había sido sugerido por Samuels.

El último trabajo y también el que más ha avanzado en lo que  respecta a la metodología, fue el de Viviane Sanfelice (2010), que utilizó datos de panel con las informaciones de cinco elecciones: 1994, 1998, 2002, 2006 y 2010. Además, la unidad de análisis de algunos de los modelos fue el par diputado-municipio, aumentando de manera significativa el volumen de informaciones dentro de cada sección transversal. Igualmente, este trabajo fue el primero que controló efectos fijos, tanto de diputados como de municipios, dando más fuerza a las conclusiones.

El trabajo de Sanfelice mostró que las enmiendas tienen un efecto positivo sobre el voto en casi todos los modelos empleados. Sin embargo, en el modelo más riguroso, en el que se controla el efecto fijo del par diputado-ciudad, el efecto de las enmiendas sobre el voto desaparece. La explicación de la autora para este hecho es que tal vez los beneficios públicos concedidos en una legislatura no sean lo más importante para el resultado electoral, y sí tenga mayor relevancia la relación establecida con el municipio a largo plazo. Controlada esta relación a través del efecto fijo del par diputado-ciudad, el efecto de las enmiendas desaparecería.

En otras palabras, para Sanfelice (2010) no sería posible capturar el efecto electoral de las enmiendas en el modelo más riguroso del trabajo porque las enmiendas sólo tendrían la función de construir una relación a largo plazo con el municipio, y no de ganar votos en las elecciones que ocurren inmediatamente después de la aplicación de los recursos. Sin embargo, el efecto puede no haber sido percibido simplemente porque la autora no separó los distintos tipos de enmiendas presupuestarias. Algunas enmiendas incluso no son destinadas a la circunscripción del diputado, es decir, no es posible afirmar que hayan sido realizadas para conquistar al electorado de la localidad del beneficiado. En consecuencia las enmiendas con eficacia electoral y que son utilizadas para ese propósito, fueron diluidas en análisis que concentran todos los diferentes tipos de enmiendas en la misma variable.

Por lo tanto, el impacto electoral de las enmiendas presupuestarias todavía no es evidente. El cuadro 1 sintetiza las contribuciones de los trabajos previos al presente artículo.

 

2. Hipotesis del trabajo

 

Los trabajos empíricos realizados hasta ahora encontraron dificuldades al medir el efecto positivo de las enmiendas. Sin embargo, todos los estudios trataron los diferentes tipos de enmiendas de forma unificada al analizar el efecto electoral, sin separarlas en función de sus características. En este trabajo se asume que las enmiendas no son todas iguales ni buscan los mismos objetivos. Algunas incluso no son enviadas a la circunscripción del diputado, y, por lo tanto, no es posible que hayan sido elaboradas para ganar votos en la localidad beneficiada. Por otra parte, algunos tipos de fondos quizás tengan mayor efecto electoral que otros, y, en consecuencia, el efecto de las transferencias con eficacia electoral puede estar diluido junto a otras formas que tienen bajo retorno en las urnas. Por ese motivo, este trabajo separó las enmiendas de acuerdo con el modo de aplicación y la naturaleza del gasto.

En cuanto a la modalidad de aplicación, las enmiendas se pueden implementar a través de la ejecución por el gobierno central o mediante transferencias a gobiernos locales, ONG y gobiernos estaduales. En el primer caso el recurso es implementado directamente por la burocracia del gobierno central. Las transferencias, por otro lado, permiten ejecutar las enmiendas de forma descentralizada a través de actores locales, como alcaldes y ONG, o a través del gobierno estadual.

Cuando se trata de distritos grandes, varios diputados compiten por los votos de una misma región. De la misma forma, algunos municipios reciben enmiendas de más de un diputado simultánemante. Es de suponer que los políticos necesitan obtener apoyo de actores locales para realizar el credit claiming. La primera hipótesis del trabajo, por lo tanto, es que solamente las enmiendas intermediadas por estos actores producen beneficios en la urnas:

 

H1: Sólo las enmiendas ejecutadas por medio de actores locales tienen efecto electoral.

 

Otro enfoque del trabajo es clasificar las enmiendas entre aquellas destinadas a  gastos corrientes y aquellas destinadas a inversiones. En este caso, se utiliza la clasificación denominada en las normas brasileñas como "Grupo de Natureza da Despesa - GND" (Grupo de Naturaleza del Gasto). Se supone que el elector posiblemente sea sensible al tipo de recurso utilizado. Meneguin, Bugarin y Carvalho (2005), por ejemplo, demostraron que los alcaldes que destinan más recursos a inversiones en lugar de gastos corrientes, son beneficiados electoralmente. El mismo análisis aún no fue realizado para las enmiendas enviadas por diputados federales. En este caso, la hipótesis es que los electores recompensan más intensamente enmiendas aplicadas a través de inversiones:

 

H2: Enmiendas ejecutadas como inversión tienen mayor efecto electoral.

 

 

3. Datos y método

 

Este trabajo tiene como objetivo analizar los factores determinantes del resultado electoral de diputados federales que son candidatos a la reelección. Más específicamente, se emplearon modelos que indagan el efecto de diferentes tipos de enmiendas en el voto, ya que los estudios anteriores no incluyeron este nivel de análisis.

Por lo tanto, se realizó una regresión en un panel balanceado de datos con los diputados federales que se elegieron al menos una vez desde 2002 hasta 2010. Así, el análisis abarca tres legislaturas del Congreso y se llevó a cabo en una muestra de 977 diputados.

Más específicamente, este trabajo empleó la seguiente ecuación de votos:

 

 

en que "i" se refiere al diputado, "j" al municipio, "t" al momento de la disputa electoral y "ε" al error. La variable dependiente "y" consiste en el número de votos totales recibidos por el diputado "i" en el municipio "j" en la disputa "t". La matriz "P" agrupa las variables de "pork barrel" y la matriz "X" agrupa las variables de control.

La matriz P varía de acuerdo con el objetivo del trabajo. En la primera parte, la variable "pork barrel" corresponde al valor monetario de las enmiendas ejecutadas sin discriminarlas de acuerdo con la naturaleza del gasto. Esta especificación es análoga a las realizadas en trabajos anteriores (Mesquita; 2008; Sanfelice, 2010), que no obtuvieron resultados concluyentes sobre el efecto electoral de estos recursos.

En la segunda parte del trabajo, esta variable es discriminada a partir de las cuatro modalidades de aplicación del recurso presupuestario: aplicación directa por parte del gobierrno federal, transferencia al gobierno estadual, transferencia al gobierno municipal, y transferencia a ONG. En este caso, la especificación permite probar la hipótesis 1 del trabajo.

En la tercera parte del trabajo, la matriz P corresponde a las enmiendas separadas entre aquellas ejecutadas como inversiones y aquellas ejecutadas como gastos corrientes. Dicho análisis permite probar la hipótesis 2.

Para cada análisis se realizó la regresión considerando cuatro formas de efectos fijos: sin efectos fijos, con efecto fijo del municipio, con efecto fijo del diputado, y, por último, con efectos fijos del par diputado-municipio.

 

3.1. Descripción de las variables

 

A continuación son descritas las variables utilizadas en el modelo. Si bien las enmiendas presupuestarias, expresadas en sus diversas formas y modalidades, son las variables de interés, las otras se incluyeron para el control en los modelos de regresión:

 

Valor ejecutado de enmiendas: Representa el volumen total de las enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la legislatura por parte del respectivo diputado proponente.

Enmiendas ejecutadas en inversión: Representa el volumen total de enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la legislatura por parte del respectivo diputado proponente, clasificadas como GND-Inversiones o como GND-Inversiones Financieras.

Enmiendas ejecutadas en gasto corriente: Representa el volumen total de las enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la legislatura del respectivo diputado, clasificadas como GND-Otros gastos corrientes.

Enmiendas ejecutadas como transferencia al gobierno provincial: Representa el volumen total de las enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la legislatura del respectivo diputado, clasificadas en la modalidad de aplicación "Transferencias al gobierno provincial".

Enmiendas ejecutadas como transferencia a entidad privada sin fines de lucro (ESFL): Representa el volumen total de las enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la legislatura del respectivo diputado, clasificadas en la modalidad de aplicación "Transferencias a entidades sin fines de lucro."

Enmiendas ejecutadas como aplicación directa de la Unión: Representa el volumen total de las enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la respectiva legislatura del diputado, clasificadas en la modalidad de aplicación "Aplicación Directa de la Unión".

Enmiendas ejecutadas como transferencia al gobierno municipal: Representa el volumen total de las enmiendas presupuestarias ejecutadas durante la legislatura del respectivo diputado, clasificadas en la modalidad de aplicación "Transferencia a Municipios".

Pertenecer al partido del gobernador: variable igual a 1 (uno) si el partido del diputado es el mismo que el del gobernador y 0 (cero) en caso contrario.

Pertenecer al partido del alcalde: variable igual a 1 (uno) si el partido del diputado es el mismo que el del alcalde y 0 (cero) en caso contrario.

Pertenecer al partido del presidente: variable igual a 1 (uno) si el partido del diputado es el mismo que el del gobernador y 0 (cero) en caso contrario.

Número de legislaturas: Número de legislaturas en que el diputado ya ha ejercido mandato en la Cámara de Representantes.

Fue alcalde en munic: variable igual a 1 (uno) si el diputado ya ha asumido el cargo de alcalde en el municipio y 0 (cero) en caso contrario.

Fue concejal en munic: variable igual a 1 (uno) si el diputado ya ha asumido el cargo de concejal en el municipio y 0 (cero) en caso contrario.

Dummy_cambio: variable igual a 1 (uno) si el diputado cambió de partido en los cuatro años anteriores y 0 (cero) en caso contrario.

 

Para facilitar la lectura de los coeficientes, las variables expresadas en términos monetarios fueron divididas entre mil (1000), es decir, el coeficiente beta de las enmiendas debe ser leído como el impacto de mil reales de enmiendas presupuestarias individuales en la votación.

Por otra parte, los datos de las enmiendas derivan de los tres presupuestos anuales que precedieron cada disputa electoral. En las elecciones de 2010, por ejemplo, se consideraron las enmiendas ejecutadas en 2010, 2009 y 2008.

 

 

4. Resultados

 

El primer modelo se presenta en la Tabla 2 y muestra cómo el total de enmiendas ejecutadas por un diputado en un determinado municipio afecta a la cantidad de votos obtenidos, en aquel mismo municipio. En los tres primeros modelos el efecto de la enmienda presupuestaria fue significativo, lo que demuestra que mil reales implementados permite al diputado recibir de uno a dos votos adicionales. Este efecto puede hacer diferencia en las urnas, pues el límite financieiro anual para cada diputado es elevado. En 2013 un diputado podría proponer casi 15 milliones de reales, por ejemplo.

Además de las enmiendas, otros factores mejoran el resultado electoral del diputado en el municipio. Uno de ellos es la trayectoria política del diputado en aquella localidad, es decir, la relación que él estableció con los votantes por haber ejercido algún cargo político municipal en el pasado. Los resultados muestran que, en los primeros tres modelos, haber sido alcalde condujo a un aumento de 18.000 votos en promedio. El impacto de haber participado en la legislatura municipal fue menos estable entre los modelos, pasando de 16.000 a poco más de 23.000 votos, de acuerdo a la especificación de efectos fijos.

Las relaciones del partido con los jefes del Ejecutivo de los tres niveles de gobierno también se incluyeron en este trabajo. Sin embargo, pertenecer al mismo partido político que el presidente o que el gobernador no significa mayores ganancias en términos de los votos obtenidos por el diputado. Por otro lado, ser del mismo partido que el alcalde trajo beneficios electorales en los cuatro modelos.

Si por un lado las relaciones locales del partido ayudan al diputado a maximizar sus votos, por otro, los votantes parecen castigar quien cambia con frecuencia de partido. Los diputados que cambiaron de partidos en los cuatro años anteriores a la elección, perdieron un promedio de 40.000 votos, de acuerdo con los dos primeros modelos.

 

Estos resultados no difieren considerablemente de los encontrados por Sanfelice (2010). Con efectos fijos para cada par diputado-municipio, las enmiendas no afectaron el voto, como también fue establecido por el estudio de la autora. Sin embargo, el presente trabajo hace uso de la mayor cantidad de datos existentes para reconstruir este análisis, discriminando las enmiendas de acuerdo con la naturaleza del gasto.

En este sentido, el resultado de la regresión presentada en la Tabla 3 muestra que el efecto en los votos no es homogéneo entre las distintas modalidades de aplicación de las enmiendas. Solamente las aplicaciones directas de la Unión y las transferencias a los gobiernos municipales tuvieron un efecto significativo en los tres primeros modelos. En el cuarto, más riguroso, el efecto positivo continuó siendo significativo sólo para los fondos enviados directamente a los alcaldes.

 

 

La efectividad de las enmiendas aplicadas como transferencia a los gobiernos municipales probablemente explica por qué este tipo de recurso corresponde a la mayor parte de los recursos presupuestarios de enmiendas, de acuerdo con lo presentado en la Tabla 4. Estos resultados permiten confirmar la hipótesis 1, ya que apenas las enmiendas que fueron ejecutadas a través de los municipios impactaron en los cuatro modelos, incluyendo el más riguroso, en el cual se controló el efecto fijo para el par diputado-municipio. Las organizaciones sin fines de lucro también podrían, en principio, representar un actor local capaz de ayudar en la atribución del crédito por los recursos enviados (credit claiming), sin embargo, las enmiendas que benefician estas entidades no fueron convertidas en votos. Ello indica que el actor local fundamental para atribuir el crédito de pork barrel es el alcalde.

Por otro lado, las enmiendas ejecutadas sin la intermediación de actores locales, como las transferencias a los gobiernos estaduales o la ejecución directa del gobierno federal no tuvieron efecto electoral significativo en el último modelo. Incluso en los modelos menos rigurosos, cuando el coeficiente de la aplicación directa del gobierno federal era significativo, su valor permanecía bastante por debajo del coeficiente de las transferencias a los gobiernos municipales.

 

En el siguiente modelo, expresado en la Tabla 5, se analiza el efecto de las enmiendas diferenciadas de acuerdo con el grupo de naturaleza del gasto. Puede observarse que el coeficiente de las enmiendas ejecutadas en la forma de inversiones es mayor que el coeficiente de los gastos corrientes en los cuatro modelos. Igualmente, únicamente las inversiones tienen efecto significativo estadísticamente en todas las especificaciones. Estos resultados, por lo tanto, permiten confirmar la hipótesis 2. 

La decisión de los parlamentarios al proponer enmiendas coincide con los coeficientes de regresión, ya que, como se muestra en la tabla 6, la mayor parte de los recursos son ejecutados como inversión.

 

 

5. Discusión de los resultados

 

La primera conclusión que se desprende del análisis es que las enmiendas presupuestarias tienen efecto en el voto. En el estudio de Sanfelice (2010), por ejemplo, el resultado con efecto fijo del par diputado-municipio, que es el más riguroso en el trabajo de la autora, no presentó un coeficiente significativo para las variables "enmiendas". En este estudio, sin embargo, fue posible distinguir las enmiendas individuales de acuerdo a sus diferentes tipos, en lugar de medir solamente el efecto del total enviado a los gobiernos municipales. Al utilizar el valor global de las enmiendas, aquellas utilizadas para fines electorales pueden ver su efecto diluido por otras que sean menos eficaces en las urnas o que estén destinadas a otros fines más allá del simple beneficio electoral inmediato.

Por lo tanto, incluso en el panel con efectos fijos para cada par diputado-municipio, tanto las enmiendas presupuestarias individuales clasificadas como inversión, en relación al GND, como las transferencias a los gobiernos municipales, en relación a la modalidad de aplicación, presentan un impacto positivo y significativo en las urnas del municipio receptor. Hay pruebas concluyentes, por lo tanto, de que las enmiendas presupuestarias individuales son utilizadas por el parlamentario en la búsqueda de votos en las localidades beneficiarias de esos recursos.

Cuando se clasifican de acuerdo con el GND, se advierte que aquellas enmiendas categorizadas como inversión presentan un efecto mayor y son significativas en los cuatro modelos de regresión. Estos son los resultados que se esperan si se tiene en cuenta que las enmiendas se convierten en beneficios públicos que serán recompensados por los ciudadanos. Por lo tanto, tendría sentido suponer que las inversiones proporcionan más votos que el gasto corriente, ya que éste a menudo se destina al simple mantenimiento de servicios y actividades ya proporcionadas por el gobierno, mientras que las inversiones contribuyen a su expansión.

Estos resultados van en la misma dirección que los del trabajo de Meneguin, Bugarin y Carvalho (2005), en el que se encontró que los votantes premian electoralmente más las inversiones del alcalde que sus gastos corrientes. La diferencia es que, mientras estos autores encuentran dicho resultado teniendo en cuenta la elección municipal y el gasto del alcalde, este trabajo considera la composición de las enmiendas presupuestarias y el resultado en las elecciones nacionales de la Cámara de Representantes.

Cuando se clasifica las enmiendas de acuerdo con el Modo de Aplicación, lo que vemos es que las transferencias a los gobiernos municipales desempeñan un papel destacado en la carrera por los votos. Como las transferencias otorgan una mayor discrecionalidad al administrador local, tal vez estos recursos sean más importantes para obtener el apoyo del gobierno municipal, y por lo tanto ganar más votos en esa localidad.

De esa manera, las enmiendas presupuestarias individuales contribuyen para el resultado particular del diputado, indicando que es posible cultivar el voto personal a través de los recursos enviados. El voto personal le permite lograr mejores posiciones en la lista y obtener más posibilidades de ocupar una banca en la elección siguiente. Esto demuestra que, independientemente de la importancia del voto partidista en el sistema brasileño, el voto personal existe y puede ser cultivado a través de enmiendas presupuestarias. Este resultado es consistente con la hipótesis de la descentralización partidista en la arena electoral, defendida por algunos investigadores (Pereira y Mueller 2002; Raile, Pereira y Fuentes 2011).

Este resultado también muestra que, a pesar del tamaño grande de los distritos brasileños, donde varios diputados pueden competir por los votos del mismo municipio o microrregión, los parlamentarios consiguen extraer beneficios electorales de sus enmiendas. Luego, a pesar del credit claiming (Mayhew 1974) ser más difícil en distritos multinominales, atribuirse el reconocimiento por los recursos enviados no parece ser un problema en el sistema electoral brasileño.

Lo que parece cambiar sustantivamente en los sistemas de distritos grandes es la importancia de los actores locales. Dependiendo del actor que media la relación entre diputado y elector, el diputado logra obtener una cantidad mayor o menor de votos a través del pork barrel. La mayor eficacia de las transferencias a los ayuntamientos, por ejemplo, muestra que el alcalde es el actor local más importante para auxiliar al diputado a extraer los beneficios electorales de sus enmiendas.

 

 

6. Comentarios finales

 

Los resultados de este estudio indican que existe un efecto significativo de las enmiendas presupuestales individuales en el voto. Incluso en el modelo más riguroso, en el que se controló el efecto fijo de cada par diputado-municipio, el coeficiente de impacto fue significativo para algunos tipos de enmiendas. Ese es un vacío que el presente estudio buscó llenar, porque los trabajos que lo precedieron no llegaron a resultados concluyentes sobre el efecto electoral de estas transferencias. El trabajo de Mesquita (2008), por ejemplo, encontró un coeficiente opuesto al efecto positivo esperado de las enmiendas. El trabajo de Sanfelice (2010), por el contrario, utilizó una gama más amplia de datos y mejores modelos pero en la regresión con efecto fijo para el par diputado-municipio el efecto de las enmiendas fue insignificante. Este estudio, por lo tanto, confirma la existencia de un efecto favorable de la enmienda presupuestaria en los resultados electorales obtenido por los diputados.

Además, este estudio buscó analizar el efecto específico de cada tipo de enmienda, clasificándolas de acuerdo con el Modo de Aplicación y el Grupo de Naturaleza de Gastos. Esta clasificación derivó del interés, antes del inicio de este trabajo, por saber si las diversas formas de enmiendas realmente tenían algún papel en la conquista de votos porque, de lo contrario, las enmiendas que realmente tuviesen efecto en la votación, podrían diluirse entre muchas otras, y, en consecuencia, quedaría explicada la dificultad de los trabajos previos en identificar una relación causal estable y significativa.

Con respecto al GND, los resultados muestran que los recursos aplicados en la forma de inversiones tienen efecto electoral, mientras los gastos corrientes tienen un efecto mínimo o inexistente. Esto sugiere que las enmiendas que contribuyen a aumentar o ampliar los servicios públicos y las actividades de gobierno atraen más votos, probablemente porque benefician más a los votantes.

Al separar las enmiendas de acuerdo con el modo de aplicación, se puede confirmar la hipótesis de que las enmiendas ejecutadas por medio de actores locales tienen efecto en las urnas, mientras los otros tipos de transferencias tienen poco o ningún efecto. Esto ocurre, probablemente, por las características del sistema electoral brasileño. En los distritos que tienen magnitud elevada, varios congresistas compiten por votos en los mismos lugares, dificultando ser reconocidos por los benefícios enviados. Los actores locales, principalmente el alcalde, gana importancia en este contexto.

De esta forma, las inversiones son más eficaces electoralmente porque, al crear y expandir los servicios gubernamentales, producen mayores beneficios para el elector. Por su parte, las transfererencias a los gobiernos municipales producen más votos que otras, porque permiten obtener el apoyo del alcalde.

Adicionalmente, se puede concluir que a pesar de las dificultades de atribuirse el reconocimiento por los recursos que llegan a determinada localidad en un sistema electoral con distritos grandes como el brasileño, los diputados utilizan las enmiendas presupuestarias para obtener votos personales y aumentar sus posibilidades de reelección. Las políticas de pork barrel, por lo tanto, no son exclusivas de los países de distritos uninominales, se pueden encontrar en casos como el brasileño.

 

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