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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión impresa ISSN 0797-9789versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.25 no.1 Montevideo jul. 2016

 

ELECCIONES MUNICIPALES 2016 EN COSTA RICA: CONSOLIDACIÓN DEL MULTIPARTIDISMO Y BAJA CONCURRENCIA A LAS URNAS*

 

2016 Municipal Elections in Costa Rica: Multi-party System Consolidation and Low Voter Turnout

 

Ronald Alfaro-Redondo** y Steffan Gómez-Campos***

 

 

Resumen: Las elecciones municipales del 2016 en Costa Rica reafirmaron la tendencia al desalineamiento político de la ciudadanía, la volatilidad electoral y el repunte de fuerzas políticas alternativas incluyendo agrupaciones locales. Como consecuencia, en los ayuntamientos predominaron, en la última década, instancias pluripartidistas y sin mayorías políticas. Únicamente un tercio de los empadronados emitió su voto en los comicios locales de 2016, una cifra ligeramente mayor que en comicios anteriores. El abstencionismo predominó en las localidades urbanas y más densamente pobladas. Por el contrario, las comunidades rurales sobresalieron por sus mayores niveles de participación electoral. Las elecciones se desarrollaron en un ambiente de normalidad y los resultados reflejaron la voluntad de los electores.

Palabras clave: Elecciones municipales, participación electoral, partidos políticos, gobiernos locales

 

Abstract: Municipal electoral results in 2016 show the consolidation of the party system fractionalization at the local level. National Liberation Party, the party in control of the majority of mayors and council members since 2006 obtained less seats in 2016 in comparison to 2010. The party in government, Citizens Action Party, got the same proportion of municipalities than four years ago, revealing the difficulties to expand their support beyond few localities. Other parties, like the Social Christian Party and several municipal parties increment their votes and seats. Turnout increases from 28% of the electorate in 2010 up to 35% portraying a clear rural bias and a geographical pattern that differ remarkably from the national contests.

 

Keywords: Local elections, turnout, political parties, local governments

 

1. Introducción

 

El domingo 7 de febrero de 2016 se realizaron en Costa Rica los cuartos comicios para elegir autoridades municipales en los 81 municipios y 480 distritos del país. Estas son las primeras elecciones unificadas (todos los cargos municipales son electos en una misma fecha) y separadas de las elecciones de presidente y diputados. En esta oportunidad se designaron un total de 6.069 representantes políticos y compitieron más de 30.000 candidatos. En la región latinoamericana, Costa Rica fue uno de los últimos países en incorporar a su legislación la designación directa de este tipo de cargos. Si bien es cierto que los comicios se desarrollaron en un ambiente de normalidad, predominó la baja participación y la apatía del electorado.

Los comicios se desarrollaron en un marco de respeto de los derechos civiles y políticos de todas las personas. Además, los resultados respondieron fielmente a la voluntad popular. No obstante, a pesar de un ligero incremento en la participación del 28% al 35% del padrón electoral, predominó -una vez más- un elevado abstencionismo, que da cuenta de la enorme apatía de la ciudadanía para involucrarse en los asuntos municipales en un país que ha sobresalido históricamente por su fuerte centralismo estatal. La baja participación en todo el país contrasta con las enormes disparidades en la participación en diferentes municipios. Por ejemplo, en el municipio de mayor participación votó el 66% de los empadronados, equiparable a una elección nacional (Raventos et al. 2005) y en el de menor participación sufragó únicamente el 25%.   

 

 

El presente artículo plantea que las elecciones municipales de 2016 reflejan la consolidación del multipartidismo producto de un afianzamiento de los partidos locales (Alfaro 2002; Alfaro y Gómez 2014), el debilitamiento del Partido de Liberación Nacional (PLN) y la apatía del electorado a pesar de un pequeño repunte en la participación. En lo que respecta a la concurrencia a las urnas, se observa una baja participación del electorado (35%), la cual concuerda con la tendencia observada en las tres anteriores elecciones (Alfaro 2008).

Por otra parte, el análisis del desempeño de los partidos políticos muestra que el partido oficialista, Acción Ciudadana (PAC), obtuvo en 2016 la misma cantidad de alcaldías (6) que en 2010. El partido que más alcaldías conquistó fue el principal partido de oposición, el PLN, que alcanzó 50 en 2016, 9 menos que las 59 de 2010, incluyendo la pérdida de la alcaldía capitalina. En marcado contraste con comicios anteriores, el partido que triunfó en las últimas elecciones presidenciales no tiene bajo su control la mayor cantidad de ayuntamientos. Si bien los datos preliminares apuntan a un debilitamiento del respaldo del liberacionismo producto de su derrota en 4 de los 7 municipios cabecera de provincia, el PLN mantiene su hegemonía en las elecciones municipales desde el 2006. El apoyo hacia el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) creció significativamente comparado con el registrado en 2010. En este sentido, el marcado carácter territorial de estas elecciones municipales le permite a las agrupaciones con maquinarias electorales y dirigencia local más experimentadas movilizar a sus electores. Finalmente, la elección de 2016 ha permitido identificar la consolidación del fenómeno de los partidos políticos municipales, los cuales han crecido en número y cantidad de representantes desde la elección de 2002.

 


 

El documento se compone de cinco secciones además de esta introducción. En la primera de ellas se aportan algunos antecedentes en materia de legislación electoral municipal y las reglas para la conformación de los gobiernos locales. La segunda aborda los patrones de participación electoral en los comicios estudiados, mientras que en el tercer apartado se analizan los resultados de la elección municipal de 2016 en temas como partido ganador y asignación de escaños. El cuarto apartado profundiza en el comportamiento de la oferta partidaria en el ámbito local. En la última sección se detallan las conclusiones del trabajo.

Este artículo no pretende probar supuestos teóricos o proponer nuevas teorías sobre el tema abordado. Tampoco aporta un estado de la cuestión en el tema estudiado. Por el contrario predomina el análisis descriptivo de los resultados electorales a nivel local.

 

 

2. Legislación electoral municipal en retrospectiva

 

En la Costa Rica de inicios del siglo XX las elecciones municipales se realizaban anualmente. No obstante, la reforma electoral de 1913 estableció que estas elecciones se llevarían a cabo cada dos años, junto con las elecciones legislativas. Esta situación se prolongó hasta 1946 (Lehoucq 1997). La Constitución Política de 1949 y el Código Electoral de 1953 concentraron la elección de todas las autoridades políticas (presidente, diputados y regidores) en un mismo día en el mes febrero, cada cuatro años (Alfaro 2009). Sin embargo, esta concurrencia se rompió con la aprobación del Código Municipal de 1998, que separó los comicios nacionales de las elecciones de alcaldes y otras autoridades locales (excluyendo a regidores municipales hasta el 2016).

El Código Municipal de 1998 amplió considerablemente la base de representantes a designar, pues hasta esa fecha la ciudadanía no tenía oportunidad de seleccionar a sus alcaldes, así como al resto de autoridades locales, en forma directa. Una reforma al Código Municipal del año 2007 (Ley 8.611) creó la figura de los vicealcaldes -anteriormente denominados alcaldes suplentes- y estableció la no concurrencia de elecciones municipales -para todos los cargos- con las elecciones nacionales. De este modo, a partir del año 2016 las elecciones municipales se efectúan en el mes de febrero dos años después de las nacionales. Esta reforma eliminó la elección separada del ejecutivo (alcalde) y el órgano deliberativo -concejo municipal- establecida desde el 2002, fecha en la que se eligió por primera vez de manera directa a los alcaldes.   

 

Reglas para la conformación del gobierno municipal

 

Las municipalidades en Costa Rica son entidades estatales que poseen autonomía política, administrativa y financiera (Alfaro 2009). Los gobiernos locales pertenecen a la esfera de lo que comúnmente se conoce como sector público descentralizado, que reúne a los ministerios, poderes de la República e instituciones autónomas. El mandato de los representantes locales no está sujeto a autoridades de nivel central o regional. En lo que respecta a la autonomía administrativa, los gobiernos locales tienen la posibilidad de definir sus propias disposiciones para regular su organización, presupuesto y funcionamiento interno. No obstante, las municipalidades no tienen potestad para crear o modificar impuestos. Esa atribución reside en la Asamblea Legislativa. Para el desempeño de sus funciones, las municipalidades cuentan con recursos financieros y humanos propios. La jurisdicción territorial de los gobiernos locales es el municipio. El municipio (también conocido como cantón) es el territorio geográfico en el que los ayuntamientos ejercen su rol de administradores de los bienes y servicios comunales y gobierno local.

La división político-administrativa del país establece la existencia de provincias, municipios y distritos. Los distritos, la unidad administrativa más pequeña, pertenecen a los municipios y éstos forman parte de las provincias. Las provincias y los municipios son creados por la Asamblea Legislativa mediante la promulgación de una ley. La potestad de creación de los distritos reside en el Poder Ejecutivo a través de la publicación de un decreto que modifica la División Territorial Administrativa. Para el año 2016, existen en Costa Rica 7 provincias, 81 cantones y 481 distritos. Las leyes costarricenses establecen que debe existir una municipalidad en cada uno de los cantones creados por ley, mientras que en el caso del distrito, las normas determinan la obligatoriedad de contar con un concejo de distrito.

Producto de la fundación de nuevos municipios y particularmente de la creación de distritos, la división administrativa costarricense ha sido objeto de importantes modificaciones a lo largo del tiempo. Para el año 1953 el país estaba divido en 65 cantones. En 1962 los cantones sumaban 66, en 1970 eran 78 y en 1982 se llega a la cantidad de 81, cifra que permanece invariable hasta la fecha. Por su parte, los principales aumentos en el número de distritos administrativos se han dado entre los años de 1966 y 1970, y más recientemente, entre 1998 y el 2002. El primer período de incremento mencionado, se debió al efecto de la creación de 12 nuevos cantones y sus respectivos distritos, mientras que el segundo, 1998-2002, está relacionado exclusivamente con un mayor número de distritos, pues el número de cantones no ha sufrido variaciones desde 1982, año en el que se crea el municipio de Garabito.

La municipalidad cumple en los cantones una función de gobierno local. El Código Municipal de 1998 (Ley N° 7.794) establece que el gobierno y la administración de los intereses y servicios comunales están a cargo del gobierno municipal. Este gobierno está conformado por un conjunto de autoridades políticas, todas ellas de elección popular. La autoridad ejecutiva en los municipios la ejerce el Alcalde. Su función es esencialmente administrativa aunque también puede participar de la deliberación en el Concejo Municipal, pero sin derecho a voto (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal 2002). Según la Ley N° 8.611, también existen dos vicealcaldes, cuya responsabilidad es sustituir de manera temporal o definitiva al alcalde(sa) propietaria. El primer vicealcalde realizará las funciones administrativas que el alcalde le asigne (Asamblea Legislativa 2007). El alcalde se elige por mayoría simple.

A partir del 2016 los comicios de todas las autoridades municipales se efectúan el primer domingo del mes de febrero, dos años después de las elecciones nacionales, y toman posesión el primero de mayo siguiente. El mandato del alcalde y de los vicealcaldes es de cuatro años y pueden ser reelectos en períodos sucesivos de manera indefinida. Ambas autoridades son electas en una misma papeleta aplicando el criterio de mayoría simple. El cargo es renunciable, puede ser objeto de cancelación de credencial y revocatoria de mandato.

El órgano deliberativo y de aprobación de las políticas municipales es el Concejo Municipal. Este Concejo está integrado por un número de concejales municipales, también conocidos como regidores, que varía entre 5 concejales como mínimo y 11 como máximo, según la cantidad de población cantonal (Cuadro 3).

Junto con los concejales municipales propietarios son electos concejales suplentes, con la finalidad de que puedan suplir a los primeros en ausencias definitivas u ocasionales. Los concejales municipales tienen voz y voto en las sesiones del concejo municipal, se designan por cuatro años aplicando el principio de proporcionalidad y pueden ser reelectos por períodos sucesivos. Internamente los concejos municipales designan a un presidente y un vicepresidente municipal por un período de dos años, con posibilidad de reelección. La asignación de escaños de concejales se hace de manera proporcional.

                                                             


 

El presidente municipal tiene entre sus potestades, la de nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales del municipio, integrando en ellas, a los concejales representantes de los partidos políticos que conforman el Concejo. En cada municipalidad se integran como mínimo siete comisiones permanentes para atender los siguientes temas: hacienda y presupuestos, obras públicas, asuntos sociales, gobierno y administración, asuntos jurídicos, asuntos ambientales, asuntos culturales y condición de la mujer. Los funcionarios municipales y la ciudadanía pueden participar de las sesiones de estas comisiones en calidad de asesores. Los concejos municipales se reúnen periódicamente en las localidades de manera ordinaria y extraordinaria. Las sesiones ordinarias son semanales y las extraordinarias son convocadas para conocer asuntos especiales.

Los candidatos a la alcaldía municipal y a los concejos municipales únicamente pueden ser postulados por los partidos políticos a escala nacional, provincial y cantonal, debidamente inscritos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Entre los requisitos que deben cumplir quienes optan por estos cargos están: ser ciudadano costarricense, pertenecer al estado seglar y estar inscrito electoralmente en la localidad a la que aspiran representar al menos dos años antes de la elección respectiva. Por su parte, quienes mediante sentencia judicial hayan sido inhabilitados para ocupar cargos públicos o estén ejerciendo un cargo de representación, no podrán postularse al gobierno municipal.

Además del alcalde y los regidores, existen representantes políticos de los distritos administrativos. Se les denomina síndicos municipales a aquellos ciudadanos electos popularmente, cuya misión es representar en las municipalidades los intereses de los vecindarios y los barrios que conforman los distritos, la unidad mínima administrativa. En el concejo municipal los síndicos únicamente cuentan con voz y no pueden votar en los asuntos sometidos a consideración del concejo. A partir de la elección de diciembre de 2002 se estableció la elección directa de los síndicos, ya que anteriormente eran designados considerando los resultados de la elección de regidores y pertenecían al partido que ganaba dicha elección en el distrito. Los síndicos son electos el mismo día que se eligen los alcaldes y se asignan siguiendo el principio de representación mayoritaria. A su vez, los síndicos municipales forman parte de los Concejos de distrito (CD) y los presiden. Los Concejos de distrito constituyen la instancia de gobierno más cercana a las comunidades y sus antecedentes históricos se remontan a 1970, sólo que su nombramiento pasó de manos del Concejo Municipal a la elección directa.

En cada distrito administrativo existe un Concejo de distrito. Estos concejos cumplen la función de enlace entre el distrito y el gobierno municipal. Están integrados por cinco miembros propietarios (uno de ellos es el síndico propietario) y cinco suplentes (de los cuales uno será el síndico suplente). La asignación de los escaños se efectúa aplicando los mismos procedimientos que en la asignación de diputados y regidores municipales, establecido en el Código Electoral (principio de representación proporcional mediante cociente, subcociente y cifra residual). Los síndicos y los miembros restantes de los CD son electos popularmente para un período de cuatro años. Su principal responsabilidad es vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades. Recientemente se les asignó la obligación de promover la eficiencia de la actividad del sector público y su fiscalización (Ley Nº 8.499 de noviembre del 2005).

Otro de los órganos municipales de reciente elección popular lo constituyen los Concejos municipales de distrito (CMD). Según la Ley N° 8.173, los CMD son instancias de gobierno local establecidas en comunidades que, por su lejanía con el distrito cabecera del cantón (en el que se ubica la municipalidad), han desarrollado una administración local con grados importantes de autonomía financiera, política y administrativa. Los concejales municipales de distrito propietarios tienen los mismos deberes y atribuciones que los regidores municipales. Uno de sus miembros es el síndico propietario del distrito, quien presidirá y será sustituido por el síndico suplente. Estas instancias son una especie de gobierno local “en pequeña escala” que ejercen su jurisdicción territorial en el distrito. En términos de gobierno municipal, los CMD cuentan con una figura ejecutiva llamada Intendente, un vice-intendente y un concejo de distrito. El intendente cumple funciones de alcalde pero a escala distrital y el concejo de distrito efectúa las labores de órgano de deliberación. Actualmente existen en el país un total de ocho concejos municipales de distrito en las localidades de Cervantes, Tucurrique, Monteverde, Cóbano, Lepanto, Paquera, Colorado y Peñas Blancas.

 

3. Participación electoral: muy baja pese al ligero aumento

 

Tradicionalmente, la baja participación en contiendas locales se atribuye al hecho de que dichos comicios son considerados como elecciones de segundo orden y por ende de menor relevancia en perspectiva comparada (Heath et al. 1999; Müller, 1988; Trounstine 2013; Holbrook y Weinschenk 2013).

En el caso costarricense, de los 3.178.364 electores habilitados para sufragar solo un 35% hizo uso de este derecho (siete puntos porcentuales más que en la última contienda en 2010). El ausentismo de votantes en las urnas fue alto en comparación con procesos similares en otros países y con el resto de elecciones nacionales, pero se mantuvo estable respecto de lo acontecido entre 2002 y 2010 (76%, 77% y 72%, respectivamente).

En los comicios municipales de 2016, una vez más los electores de localidades urbanas se abstuvieron de participar en mayor medida que los de comunidades rurales (Alfaro 2002 y 2008). Los cantones cabecera de provincia (San José, Alajuela, Heredia, Cartago, Puntarenas, Liberia y Limón) encabezan los lugares con mayor ausentismo en las urnas en las respectivas provincias. En este grupo también se incluyen centros densamente poblados, como Desamparados, Goicoechea, La Unión y Tibás. En estos cantones el abstencionismo superó el 70% de los electores. Por otra parte, los cantones con menor abstencionismo son principalmente rurales, y entre ellos sobresalen Montes de Oro, San Mateo, Tarrazú, Turrubares y Hojancha (localidades en las que alrededor del 65% de los electores concurrieron a las urnas). Además, una parte importante de estos cantones pertenecen a las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limón, que son las provincias con mayores niveles de abstencionismo en las elecciones presidenciales y legislativas.

Este patrón de comportamiento, que difiere de lo que sucede en las elecciones nacionales (Raventos et al. 2005), puede encontrar explicación en el hecho de que para las comunidades rurales los gobiernos locales revisten una mayor importancia y tienen una mayor presencia institucional que las entidades del Gobierno Central (Gráfico 1).  El análisis de los patrones de abstencionismo revela importantes similitudes a lo largo del tiempo, es decir, las municipalidades que reportan los niveles más altos y más bajos de participación tienden a ser las mismas en las cuatro elecciones analizadas. 

 

 


Análisis longitudinal: casi la mitad de la población ha votado en elecciones municipales

 

Dado que en ninguno de los tres comicios municipales anteriores (2002, 2006 y 2010) la participación de los votantes superó el 30% del padrón, se ha afirmado, casi de manera inequívoca, que más de dos terceras partes de los ciudadanos con derecho a sufragar nunca han asistido a las urnas. En tales circunstancias, la escogencia de las autoridades locales se deja en manos de un reducido número de personas. En la práctica este hecho tiene serias repercusiones para la democracia local, pues margina a un amplio segmento de la población cuyos intereses no son representados en las instancias políticas de sus cantones. En esta sección se detallan los resultados de un análisis longitudinal sobre la participación de las y los costarricenses en los comicios municipales. Para ello, se construyó una base de datos que abarca el universo de votantes habilitados para sufragar en las cuatro elecciones para las que se dispone de información desagregada a nivel individual (Recuadro 1). Si bien es cierto en esta sección se analizan únicamente tres elecciones que abarcan 12 años, los datos disponibles muestran interesantes patrones de comportamiento electoral y trayectorias que no habían sido identificadas y estudiadas previamente. 

 

 

Recuadro 1. Panel de votantes en elecciones municipales

 

El Tribunal Supremo de Elecciones facilitó la información para el análisis del comportamiento de los votantes costarricenses en los comicios municipales de 2002, 2006 y 2010. Para cada uno de esos procesos se contó con una base de datos que incluye información del votante (edad, sexo, distrito administrativo de residencia), así como de su comportamiento (votante o abstencionista).

         Los datos fueron reunidos en una “base madre”, usando como código común el número de cédula de identidad. Este identificador es exhaustivo y exclusivo, pues todos los votantes poseen un número de cédula que además es diferente para cada uno de ellos. El siguiente paso fue transformar la base madre en un panel de electores con tres observaciones para cada persona. En una base de datos de panel cada individuo debe aparecer la misma cantidad de veces que observaciones en el tiempo, en este caso tres elecciones. El número total de observaciones fue de 7.800.738, cifra que resulta de sumar los votantes empadronados en 2002, más los de 2006 y 2010, así como los que se incorporaron como nuevos electores en los dos últimos procesos.

Si bien es cierto que en estos estudios una gran proporción de los votantes se mantiene a lo largo del tiempo, hay varias razones naturales por las que algunos de ellos no aparecen en el padrón en las tres elecciones. Por ejemplo, algunos fallecieron entre un proceso y el siguiente; otros pudieron tener su cédula vencida por más de un año y no la renovaron (ambos motivos generan su salida automática del padrón), en tanto que otros tal vez estaban fuera del país e incluso se debe considerar a aquellos que recién se incorporaban al electorado en el segundo o el tercero de los comicios analizados. En síntesis, no todos los votantes han tenido la posibilidad de participar en la misma cantidad de elecciones, aunque una amplia mayoría de ellos pudo hacerlo las tres veces. La base de datos utilizada refleja las entradas y salidas normales de los electores en el padrón. 

Para la identificación de los factores asociados a la conducta de los votantes se construyeron dos modelos estadísticos. El primero incluyó variables sociodemográficas tales como la edad, el sexo y el estado civil. El segundo incorporó dos factores del contexto político: el partido ganador de las elecciones nacionales y la agrupación política que controlaba la mayoría del concejo municipal.

 

La principal conclusión de este ejercicio es que, si se considera el comportamiento global en las tres elecciones municipales (2002, 2006 y 2010), se comprueba que en ellas sufragó un 44% de la población. Por su parte, los “abstencionistas habituales” o “duros”, es decir, aquellos que no votaron en ninguno de los tres comicios estudiados, fueron menos de lo que se creía[1]: 56 de cada 100 electores.

En el otro extremo están los “votantes habituales”, es decir, aquellos que han asistido a las urnas todas las veces que han podido. Este grupo es bastante pequeño: 9 de cada 100 de los electores registrados. Esto quiere decir que el 35% restante está constituido por personas que podrían denominarse “votantes volátiles”: de ellos, un 12% sufragó en dos de los tres comicios estudiados, un 2% votó en una de las dos elecciones en las que estaba habilitado para hacerlo y, finalmente, un 21% solo participó en una de las tres ocasiones. Eso significa que hay una cantidad potencial de votantes mayor a la que está acudiendo a cada elección por separado y, por ahora, no existe claridad sobre las razones de ese hecho. Una muestra representativa de 300 votantes ilustra la distribución del comportamiento de las y los costarricenses en los tres comicios municipales analizados (Gráfico 2).



Los “votantes volátiles” plantean un dilema para la participación electoral en el ámbito local. Por un lado, puede especularse que este grupo votará en futuros procesos, dado que ya lo hizo al menos una vez en el pasado. Esto podría estimular la concurrencia a las urnas y producir un incremento. En tal caso se trataría de votantes que se “reconectan” con el sistema político municipal, pues su abandono fue temporal. Si, por el contrario, deciden abandonar las urnas indefinidamente, el panorama para la participación es menos promisorio y dependería en mayor medida del comportamiento de los nuevos votantes que se incorporen en futuras elecciones.

Un segundo hallazgo es que las características sociodemográficas tienen un peso importante en la explicación del comportamiento electoral a nivel local. En concreto, ser mujer, estar casado y ser mayor de edad son factores asociados a una mayor participación en los comicios (Gráfico 3). Además, un elector que vive en un distrito urbano tiene una propensión a votar significativamente menor que la de un residente de un distrito rural.

 



 

Un tercer y último hallazgo muestra que, si bien las características sociodemográficas ayudan a explicar la concurrencia a las urnas, los factores políticos tienen un poder predictivo incluso mayor. En este sentido, el análisis longitudinal reveló que, cuando en un cantón un mismo partido –por ejemplo el PLN[2]– triunfa en los comicios presidenciales y a la vez obtiene una mayoría en el concejo municipal, se incrementa la participación ciudadana. Una posible explicación de este fenómeno es que los votantes se movilizan en la medida en que perciben el predominio de una agrupación en los niveles nacional y municipal. De no existir esa hegemonía, los individuos estarían más inclinados a abstenerse. No obstante, esta es una hipótesis que debe ser evaluada con más datos, para lo cual se requiere una serie de tiempo mayor. En síntesis, la mejor combinación para la participación en elecciones municipales es la hegemonía de un mismo partido en los contextos nacional y local.

 


4. Predominio del PLN en las alcaldías y concejos municipales divididos

 

Los dos principales resultados políticos de las elecciones municipales del 2016 fueron, por una parte, que el PLN prolongó su hegemonía en las alcaldías aunque con un debilitamiento de su respaldo, y por otra, que no hay un claro control partidario de los Concejos Municipales debido a la alta volatilidad y fragmentación partidaria. De hecho, los resultados de esta elección muestran una prolongación de la composición pluripartidista y sin mayorías que ha predominado desde el 2002 (Alfaro 2006).

El predominio del PLN en las alcaldías municipales se redujo con respecto al 2010 pues ganó 50 de las 81 en disputa, lo que representa el 62% de los gobiernos locales. Muy por debajo le siguió PUSC con 14 alcaldías, que aumentó su número de alcaldías pues había obtenido 9 en 2010. Mientras que el PAC, el partido en el gobierno, ganó 6 alcaldías la misma cifra que cuatro años atrás. El partido Frente Amplio, la izquierda, se adueñó únicamente de la alcaldía de Barva y el Movimiento Libertario, de derecha, no triunfó en ninguno de los municipios. Estos resultados revelan las dificultades e incapacidades de estas agrupaciones para retener a sus partidarios, armar una organización territorial y movilizar a los electores para hacerle frente a una contienda electoral de carácter local (Jones y Mainwaring 2003).

Al analizar el período 2002-2016 hay 15 municipios en los que hay un partido hegemónico, 11 de los cuales han estado bajo el control del PLN, 3 bajo el mando del PUSC y en un caso un partido local ha controlado la alcaldía. No existe un claro patrón geográfico asociado a este fenómeno. En este sentido, se observan cantones con partidos hegemónicos en las siete provincias y una incidencia coincidente con la cantidad de cantones por provincia. Además, es posible identificar que el abstencionismo en estas circunscripciones ha sido ligeramente mayor (68,5%)[3] al promedio histórico de abstencionismo para todos los municipios (65,9%). 

En cuatro localidades se da la situación contraria pues nunca ha ganado la alcaldía el mismo partido. Estos municipios son: Montes de Oca, Paraíso, Nandayure y Siquirres. En los dos primeros casos una misma persona pero no por el mismo partido ha ganado la alcaldía en dos y tres ocasiones respectivamente. También es notable que en cada uno de estos municipios al menos en una elección un partido local haya obtenido la alcaldía. Al igual que en las localidades que presentan hegemonía de un mismo partido, en este caso se observa una distribución de los cantones a lo largo de todo el país. En cuanto a los niveles de abstencionismo, los datos muestran una cifra menor (64,8%) respecto a los municipios con partidos hegemónicos y respecto al promedio nacional (65,9%).

En el caso de la provincia de San José (la capital) las pasadas elecciones de alcaldes presentan varios rasgos relevantes. Así, en dicha provincia, el PLN obtuvo un 40% de los municipios, lo cual contrasta con el 60,5% que obtuvo a nivel nacional. Asociado a este fenómeno, en San José, se observan resultados favorecedores para partidos políticos locales, los cuales obtuvieron un 20% de las alcaldías. En contraste, en el resto de los 61 municipios del país, los partidos locales solo obtuvieron una alcaldía más.

Este comportamiento particular observado en San José se ve reflejado en los resultados del Cantón Central. En dicho municipio, el ganador fue el excandidato a la presidencia de Costa Rica, Johnny Araya  Monge, quien había estado al mando de este cantón como representante del PLN entre 1998 y el 2013. Ante su derrota en la primera vuelta de la elección presidencial de 2014, y como consecuencia de la renuncia a su candidatura en la segunda vuelta, fue expulsado del PLN por cuatro años. Por este motivo, participó en esta elección municipal como representante de una coalición de partidos a nivel local. Su victoria en estas elecciones y la consecuente derrota de un partido nacional (PLN), muestran la dinámica particular que, en varios cantones de San José, se tradujo en victorias de partidos no tradicionales.

En el resto de provincias, los resultados reflejan un comportamiento similar a las tendencias observadas a nivel nacional. El PLN obtuvo una proporción relativamente  más alta de alcaldías en las provincias de Alajuela y Cartago (73,3% y 75%, respectivamente). Por su parte, el PUSC y el PAC obtuvieron, cada uno, proporciones similares de alcaldías en cada provincia. Cabe mencionar que el PAC no logró obtener ninguna alcaldía en la provincia de Heredia y, por su parte, el PUSC no ganó en ningún municipio de Cartago.

Por otra parte, en virtud de que la composición de los concejos municipales ha estado caracterizada por el pluralismo partidario, se creó un indicador denominado “gobierno local dividido”. Este indicador clasifica a los cantones de acuerdo a dos aspectos: la conformación partidaria de los concejos y la agrupación que controla la alcaldía. Las categorías del indicador son:

- Gobierno unido: son los cantones en que un mismo partido ganó la alcaldía y además cuenta con la mayoría de regidores en el concejo municipal (50+1).

- Gobierno dividido con primera minoría: cantones sin mayoría de regidores de uno de los partidos en el Concejo. No obstante, un mismo partido logra la alcaldía y además la primera minoría.

- Gobierno dividido moderado: cantones que tienen el alcalde de un partido, pero la primera minoría de regidores pertenece a otro partido. En tal caso ningún partido tiene mayoría (50+1).

- Gobierno altamente dividido: cantones que tienen alcalde de un partido y la mayoría de regidores del Consejo pertenece a otro partido.

- Gobierno fragmentado: cantones en los que el alcalde pertenece a un partido y todos los partidos tienen igual número de regidores.

 

Con base en los resultados de las elecciones de 2016 se puede concluir que la conformación de los gobiernos locales plantea un escenario político complicado para la gobernabilidad a nivel municipal. Solamente en 10 municipios del país (12%) hay gobiernos locales en los que una misma agrupación controla la alcaldía y posee mayoría en el Concejo Municipal. En este escenario el principal partido político se encuentra en una posición política favorable para sus intereses, pues en principio, el alcalde cuenta con el respaldo de los concejales de su propio partido para tomar las decisiones por mayoría en el Concejo. Dentro de este grupo sobresale el caso del municipio de Curridabat, que es el único cantón con gobierno unido que quedó en manos de un partido cantonal: Curridabat Siglo XXI. Los otros nueve municipios en esta condición son controlados por el PLN. Cabe mencionar que prácticamente todos los casos en esta categoría están ubicados fuera del Valle Central y/o son cantones rurales.

El otro extremo lo constituyen los municipios en condiciones de alta fragmentación (5 cantones), con alcaldes de una agrupación y concejos municipales fuertemente divididos. Dentro de estos últimos destacan 2 municipios: San Mateo y Montes de Oro. El primero quedó integrado por 5 partidos políticos, cada uno con un regidor: Alianza Patriótica, Liberación Nacional, Movimiento Libertario, Renovación Costarricenses y el Partido Unidad Social Cristiana. En el segundo caso también fueron cinco los partidos representados todos con un regidor: Acción Ciudadana Autónomo Oromontano, Liberación Nacional, Movimiento Libertario, y el Partido Unidad Social Cristiana. En ambos casos, la alcaldía quedó en manos del PLN.

Por su parte, los restantes 67 municipios resultaron en gobiernos divididos, aunque con distintos niveles de fragmentación: 54 municipalidades tienen gobiernos divididos con primera minoría y 13 tienen gobierno dividido moderado (Cuadro 4). En esta última categoría se ubican todos los municipios cuya alcaldía es controlada por el PUSC, agrupación que no tuvo mayoría en ningún concejo municipal.

Desde una perspectiva comparada, la distribución del poder en las municipalidades en 2010 se asemejaba a la del 2002, elección en la que los resultados de los comicios nacionales pusieron fin a 16 años de era bipartidista (Alfaro 2006; Sánchez 2001 y 2004). La alta fragmentación puede dificultar, de manera significativa, la gestión de los alcaldes y su agenda política (Mainwaring 1993). Los alcaldes en gobiernos divididos están obligados a realizar mayores esfuerzos de negociación, transacción y apertura para alcanzar acuerdos. Si la apertura y negociación en estas municipalidades no prospera, existe la amenaza de serios problemas en la gestión de los asuntos locales, con alcaldes incapaces de ejecutar sus programas políticos por la obstrucción de la oposición en el Concejo. Ahora bien, la existencia de gobiernos divididos no puede ser considerada como negativa para la democracia (Vargas 2007). No obstante, la división partidaria y la necesidad de construir acuerdos también pueden generar dinámicas políticas más abiertas y transparentes, con un Concejo de oposición pidiendo cuentas y vigilando más de cerca la labor del alcalde que en los casos en los que un mismo partido controla ambos órganos.

 


 

                                                                                               
                                                           

 

La alta fragmentación de las instancias de representación municipal constituye uno de los principales desafíos para las autoridades locales y los partidos que compiten en esta escala. Al igual que sucede en los regímenes presidencialistas, el multipartidismo en el ámbito municipal constituye un contexto complejo para la gestión y la búsqueda de amplios acuerdos políticos que faciliten la labor de las autoridades (Mainwaring 1993; Urcuyo 2003). Un análisis exploratorio utilizando un ranking de gestión municipal que elabora la Contraloría General de la República (Contraloría General de la República 2015) no muestra claras diferencias entre municipios de alta o baja fragmentación y buenos o malos resultados de gestión (Cuadro 5). En este sentido, la evidencia recabada en este artículo apunta a la necesidad de estudiar en mayor profundidad el tema del impacto de la fragmentación partidaria y sus efectos en la gestión de los ayuntamientos.

 

                                                                                                                                                   

                                                                               

 

5. Oferta partidaria sigue en aumento

 

La legislación electoral en Costa Rica permite que partidos nacionales, provinciales y municipales compitan por escaños a escala local. La inscripción de partidos la efectúa el Registro Electoral del Tribunal Supremo de Elecciones. Al respecto, la tendencia identificada en elecciones municipales anteriores, relacionada con el incremento en el número de partidos políticos que participan se profundizó en 2016. En los comicios analizados participaron un total de 59 partidos políticos, 13 más que en la elección del 2010. De esas 59 agrupaciones 43 corresponden a partidos municipales. Además, en comparación con los comicios anteriores concurrieron 3 agrupaciones nacionales y 2 provinciales más, así como 8 partidos cantonales.

Con las elecciones municipales de 2016 se ratifica la tendencia creciente en la participación de partidos locales en las elecciones municipales, e incluso la consolidación de algunos de estos partidos. Estos partidos únicamente pueden postular candidatos a cargos municipales. De este modo, la dinámica política municipal se muestra cada vez más dinámica y variada, con una oferta electoral amplia que permite a los ciudadanos, elegir más allá de los partidos a escala nacional o provincial, que también inscriben sus candidaturas a nivel local. El crecimiento de partidos cantonales es palpable. En las elecciones de 1998 solamente 7 partidos cantonales presentaron candidaturas. Ya para el 2002 hubo un incremento significativo, cuando participaron 22 partidos cantonales. Cuatro años después, participaron 21 partidos locales, y para el 2010 la oferta electoral se diversificó y alcanzó la cifra más alta de la historia en el país: 25 partidos cantonales. No obstante, en 2016 participaron de la contienda 43 agrupaciones cantonales (Cuadro 6). La revisión de este fenómeno en un marco temporal más amplio demuestra que la participación de partidos cantonales se acentuó significativamente en la última década y se concentró mayoritariamente en la provincia de San José, lo cual concuerda con los resultados presentados en el apartado anterior en relación con la cantidad de alcaldes electos por esta provincia en representación de partidos locales.

 

                                                                                                                                                   

                                                                                     

En la elección de 2002, los partidos locales eligieron 13 regidores. Para el 2006 esa cantidad aumentó a 20, en el 2010 fueron 30 y en la última elección la cifra volvió a incrementarse para alcanzar los 41 regidores elegidos por un partido cantonal. Los resultados también confirman que algunos de estos partidos se han consolidado, logrando representación municipal por más de una elección. La Yunta Progresista Escazuceña en Escazú, por ejemplo, mantiene regidores desde 1998 y ha logrado elegir al alcalde en cuatro ocasiones. El Partido Curridabat Siglo XXI es el partido hegemónico desde 1998, y desde el 2002 ha ganado la alcaldía. Incluso, como se mencionó anteriormente, el 2010 se convierte en el único caso de gobierno unido bajo el control de un partido cantonal, lo cual le brinda mucho mayor margen de maniobra política para desarrollar su plan de trabajo en el cantón. En Santa Ana, el Partido del Sol mantiene regidores desde la elección de 1998. Y en el caso del Partido Auténtico Labrador éste ha logrado nombrar regidores durante las últimas tres elecciones municipales (Cuadro 7).

Otra dimensión interesante de analizar es la existencia de algunas comunidades (Desamparados y La Unión) en las que participan 5 y 2 agrupaciones cantonales. En cuanto a los partidos provinciales, sobresale la participación de 3 agrupaciones en la provincia de Cartago. Por otra parte, un total de 27 agrupaciones que estaban habilitadas para inscribir candidatos a los diferentes cargos municipales optaron por no presentar aspirantes.

En suma, el fenómeno de la participación de partidos cantonales en las elecciones municipales tiende a consolidarse, y con las nuevas reglas electorales que garantizan recursos del financiamiento político para las elecciones municipales es de esperar que estas agrupaciones puedan fortalecer sus estructuras partidarias y consolidar liderazgos en las comunidades. Sin embargo, las razones que dan cuenta de esta situación no están del todo claras y sus posibles explicaciones trascienden los objetivos de este documento. Esto debido a que no existen estudios a profundidad que puedan identificar patrones en común y divergencias en los diferentes municipios que han mostrado una participación constante de partidos políticos de esta índole. En este sentido, se reitera la necesidad de avanzar en una agenda de investigación orientada a explicar este fenómeno.

 

 

 

 

 

 

6. Epílogo

 

Los resultados de las elecciones municipales de 2016 profundizan la fragmentación del sistema de partidos y muestran un ligero repunte de la participación electoral aunque

éste no altera la fuerte tendencia a la apatía. La baja participación continúa concentrándose en comunidades urbanas y densamente pobladas, incluyendo la ciudad capital. Por el contrario, los municipios de mayor concurrencia a las urnas se localizan fuera del Área Metropolitana y se caracterizan por ser rurales y de menor presencia estatal. Un análisis longitudinal muestra que los votantes habituales en elecciones locales rondan el 10% de los habilitados para votar y que 4 de cada 10 votantes sufragó al menos en una de las tres elecciones celebradas entre 2002 y 2010. 

La información disponible revela que la hegemonía del Partido Liberación Nacional en el ámbito municipal disminuyó en comparación con 2010, lo cual incluso le arrebató la alcaldía capitalina. Asimismo, el partido oficialista alcanzó la misma cantidad de alcaldías que obtuvo en la contienda anterior. Sobresale en este contexto la consolidación de partidos locales como Curridabat siglo XXI y Yunta Progresista Escazuceña que lograron prolongar su dominio en la alcaldía de sus localidades. Incluso el segundo de estos partidos obtuvo una cómoda mayoría en el concejo. El aumento de la oferta partidaria y la conformación pluripartidista de las instancias de representación municipal configuran un complejo escenario para la gobernabilidad local. Estas condiciones hacen de la negociación, la transacción, la construcción de coaliciones y la búsqueda de acuerdos necesidades apremiantes de cara a la posibilidad de materializar las iniciativas de los distintos actores.

 

 

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* Se agradece la asistencia de Mario Herrera y María Estelí Jarquín en la recopilación y actualización de cifras.

** Investigador, Programa Estado de la Nación. Correo electrónico: ralfaro@estadonacion.or.cr

*** Investigador, Programa Estado de la Nación. Correo electrónico: sgomez@estadonacion.or.cr

[1] Para facilitar la comprensión de los resultados en esta sección se asume que la totalidad de las observaciones del panel (más de siete millones) es igual a 100.

[2] El PLN se utilizó como categoría base para el análisis por dos razones: i) fue el partido que ganó dos de las tres elecciones presidenciales entre 2002 y 2010, y ii) fue el partido con mayor cantidad de alcaldes electos en dos de los tres comicios municipales.

[3] Estas cifras de abstencionismo corresponden al promedio de las provincias para todas las elecciones entre 2002 y 2016.

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