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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.23 no.1 Montevideo dic. 2014

 

LOS CENTROS DE INVESTIGACIÓN PRIVADOS (THINK TANK) Y LA OPOSICIÓN EN EL REGIMEN AUTORITARIO CHILENO*

Think tank and the opposition to the Chilean authoritarian regime

                                    Carlos Huneeus**

 Rodrigo Cuevas***

Francisco Hernández****

 

Resumen. El artículo analiza la oposición en el régimen autoritario y los recursos políticos que ella dispone, examinando los centros de estudios o think tank que hubo en Chile en este período, en los cuales trabajaron centenares de profesionales y destacados políticos, quienes cumplieron importantes funciones que favorecieron el desarrollo de la oposición. Pone especial atención a la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (Cieplan), el principal centro de investigación económica durante la dictadura, cuyos investigadores tuvieron un activo protagonismo político y ocuparon la dirección económica del gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-1994). Se concluye que el enorme poder de los centros de estudios creó un ámbito separado de los partidos y promovió una lógica de expertos que no favoreció el desarrollo político en democracia.

 

Palabras clave: think tank, oposición, régimen autoritario, transición a la democracia, Chile

 

Abstract. This article analyzes the opposition in authoritarian rule and its political resources, and concentrates in the role played by research centers or think tanks in Chile, in which hundreds of professionals and leading politicians worked, fulfilling important political functions that threatened the opposition. It pays special attention to the Economic Research Corporation for Latin America (Cieplan), the main economic research center during the dictatorship, whose researchers played an active political role and occupied leading positions in the economic sector in the government of President Patricio Aylwin (1990-1994). We conclude that the enormous power of the study centers created a separate realm of parties and promoted an expert logic that did not favor democratic political development.

 

Keywords: think tank, opposition, authoritarian regime, transition to democracy, Chile

 

Introducción

 

El artículo analiza la oposición al régimen del general Augusto Pinochet (1973-1990) en torno al papel que tuvieron los centros de investigación privados o think tank(1), que alcanzaron una enorme importancia para el desarrollo de aquella, pues fue una de las principales arenas institucionales en las cuales se pudo organizar y llevar adelante su acción política, trabajando en ellos centenares de profesionales vinculados a los partidos e importantes dirigentes de estos. Los centros de estudios cumplieron importantes funciones políticas, pues dieron un espacio para que la oposición discutiera qué hacer y preparara una alternativa programática y de liderazgo para cuando los militares volvieran a sus cuarteles.

En 1985 había 43 centros en los cuales trabajaban centenares de profesionales de distintas disciplinas, especialmente de las ciencias sociales e importantes personalidades de la oposición a la dictadura (Díaz, Landstrett y Lladser 1984; Lladser 1986). Sólo siete existían desde antes del golpe militar, dieciséis se fundaron entre 1974 y 1979 y veinte fueron creados desde 1980. En 1988, según Puryear (1994: 33) había 49 centros, en los cuales trabajaban 664 profesionales(2). Esta fue una realidad que no se dio en otra dictadura de América Latina, en las cuales hubo pocos centros de estudios, como en Argentina y en Brasil(3),  y se explica por la tradición democrática del país y la cercanía de los intelectuales con los políticos.

El poder de los centros de estudios se extendió durante la democracia, porque sus investigadores serían ministros y altos funcionarios del gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-1994), abanderado de la Concertación de Partidos por la Democracia, y entre parlamentarios, que formularon su programa y  la estrategia de legitimación de la democracia.

Entre esos centros destacó la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (Cieplan), el principal centro de investigación económica durante la dictadura, cuyos investigadores tuvieron un activo protagonismo político y ocuparon la dirección económica del gobierno de Aylwin, que adoptó decisiones estratégicas que serían continuadas por los gobiernos de la Concertación que le siguieron en forma ininterrumpida hasta el 2010. Alejandro Foxley, su fundador y presidente, fue ministro de Hacienda de Aylwin, presidente del Partido Demócrata Cristiano (PDC) (1994-1996), senador (1998-2006) y ministro de Relaciones Exteriores (2006-2009) durante el primer gobierno de Michelle Bachelet(4).

Se ha destacado el protagonismo de los investigadores de los centros de estudios, especialmente los del equipo económico del gobierno de Aylwin, que habrían sido 'tecnócratas' (Silva 1991 y 2010), 'expertos' (Whitehead 2006) o 'tecno-pols' (Domínguez 1997), porque, junto con reunir un amplio conocimiento de la disciplina y tener destacadas credenciales académicas, poseerían habilidades políticas, expresadas en su capacidad para entenderse con los dirigentes de partidos y de comunicarse con la población. Los 'tecno-pols' habrían estado no sólo en los ministerios económicos, sino también en los políticos y en los sectoriales (Joignant 2011). Sin embargo, esos estudios no explican por qué tuvieron tan amplio poder y no consideran el impacto a mediano y largo plazo de su labor en el desarrollo político.

El artículo argumenta que el predominio de profesionales y académicos de los centros de estudios en el liderazgo de la oposición definió una agenda y un estilo político que tuvo enormes repercusiones en el desarrollo político, que no lo favoreció. Se cultivó un estilo de deliberación y acción política que estuvo separado del que se efectuaba al interior de los partidos, sin consultarles en decisiones estratégicas, y se asumió una visión de la política entendida en un sentido limitado, como preparación de políticas públicas, es decir, los outputs del sistema político, y no tomaron en cuenta las exigencias constituidas por los inputs, es decir, los apoyos en la población, en lo cual los parlamentarios y los dirigentes de los partidos cumplen una importante función (Almond y Powell 1966).

El debilitamiento del desarrollo político, con el desplome organizativo y electoral de los partidos, la baja confianza en las instituciones y élites políticas y la caída de la participación política, con 43% del padrón electoral que votó en las elecciones presidenciales de 2013, no se puede explicar sin considerar un estilo de acción política impuesto desde los años de la oposición a la dictadura. Este resultado sorprende frente a la tradición democrática del país, que llevó a Sartori (1980: 219) a afirmar que 'Chile era el (país latinoamericano) más importante por lo que respecta a la tradición democrática y a la consolidación estructural del sistema de partidos'. Chile ha tenido crecimiento económico, pero el debilitamiento del desarrollo contradice la visión optimista acerca de los beneficios que provocaría la buena gestión de la economía (Lipset 1959).

El desarrollo político estuvo muy influido por la estrategia de consolidación de la democracia definida por los profesionales de los centros de estudios en torno al desempeño económico, formulada a partir del análisis de las causas de la caída de la democracia en 1973 y las vicisitudes de los primeros gobiernos democráticos en América Latina, especialmente de Argentina bajo la presidencia de Raúl Alfonsín (1983-1989). Se consideró que la estabilidad democrática en el corto plazo dependía de la subordinación de los militares a la autoridad civil y de la actitud del general Pinochet en ello, pues se mantuvo como comandante en jefe del Ejército durante ocho años. Sin embargo, a mediano y largo plazo la estabilidad del nuevo orden político se jugaba en una buena gestión económica: con cinco millones de pobres, el 40% de la población, el primer gobierno democrático sería juzgado por su aporte a la consolidación de la democracia.

 Esta decisión significó el predominio de la agenda económica y una subordinación de objetivos propiamente políticos a aquella, pues se creía que el crecimiento produciría beneficios políticos. No se consideró el hecho que el crecimiento tiene consecuencias más complejas y puede generar efectos que pueden dificultar y hasta perjudicar el proceso político. Esa decisión, además, dio un enorme poder al equipo económico que les llevó a tomar decisiones en la formulación de políticas sectoriales, como la de educación, destacando la aprobación del 'financiamiento compartido' en la ley de presupuestos de 1993, que profundizó la privatización del sistema educacional impulsado por la dictadura, imponiendo a los padres, incluso de sectores populares, pagar una cuota por la educación de sus hijos (Pribble 2013).

          La  estrategia de legitimación por el desempeño económico fue acompañada de una segunda decisión: optar más por la continuidad, que por la reforma del sistema económico implantado por la dictadura siguiendo un programa neoliberal impulsado por su equipo económico, 'los Chicago boys' (Valdés 1989), que había sido severamente criticado por la oposición que ahora estaba en el gobierno. No se vio que las reformas neoliberales tenían objetivos políticos, que se consolidarían en democracia al optar por la continuidad: crear las bases institucionales que favorecieran a la derecha cuando los militares volvieran a sus cuarteles. Estuvo ausente una propuesta económica propia, que se diferenciara de la que impulsó la dictadura. La continuidad se expresó incluso en el discurso, porque los presidentes y los ministros de Hacienda plantearon la existencia de una 'economía de mercado' a secas y no 'social de mercado', como podría haberlo hecho el PDC por su cercanía con la Unión Cristiano Demócrata alemana (CDU) o una economía mixta, como planteó Roberto Zahler (1984).

La decisión estratégica de no reformar el sistema económico fue reiterada cuando la izquierda volvió a La Moneda en 2000 con Ricardo Lagos (PS/PPD(5)),  y también en 2006 cuando asumió Michelle Bachelet (PS).

El artículo analiza la oposición al régimen de Pinochet y las funciones que tuvieron los centros de estudio y se centra en la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (Cieplan), que fue el más importante en los estudios económicos. Las decisiones estratégicas fueron compartidas por los economistas de oposición, desde la izquierda al centro, sin que hubiera habido disidencia en ello, y no fueron cuestionadas por los dirigentes de los partidos y de las bancadas de la Concertación. Hubo un convencimiento generalizado en la oposición democrática respecto de que 'los economistas saben más', como se refirió O´Donnell (1995) a los equipos económicos de las dictaduras, lo cual implicó subestimar el aporte de otras disciplinas, que habría permitido una visión más amplia del proceso político y puesto más atención en las necesidades propiamente políticas, especialmente el papel de los partidos y la participación electoral, que el que se le dio por la oposición y, después, por la Concertación cuando llegó al gobierno en 1990. Los problema que tiene la política y los partidos tienen que ver con el rol desproporcionado que se dio al crecimiento y el poder de profesionales y políticos que trabajaban en los centros de estudio.  

El artículo se desarrolla de la siguiente manera. En primer lugar, se analizan los recursos que tuvo la oposición en la dictadura, las funciones que cumplieron los centros de estudios en Chile y los factores históricos e institucionales que lo hicieron posible. En segundo término, se describe cuáles fueron los principales centros y se pone atención a Cieplan, para concluir analizando las consecuencias adversas que tuvo el poder de los centros en la oposición y en el desarrollo político, con efectos que se dejaron sentir en la democracia.

 

1. El estudio de la oposición en las dictaduras

 

En su prefacio al libro 'Political Opposition in western Democracies', Robert A. Dahl planteó que 'sería importante saber más de las formas en que la oposición opera en los sistema no democráticos' (Dahl 1966: xix). Sin embargo, su invitación no tuvo eco, pues los estudios sobre la oposición se han concentrado en las democracias de los países avanzados. Son escasos los que se refieren a las dictaduras(6). Algunos estudios se centran en los casos de partido único (Schapiro 1972), o en regímenes militares específicos, como el de Brasil (1964-1985), aunque el énfasis estuvo en los partidos y en el comportamiento electoral (Moreira Alves 1984; Kinzo 1988), sin considerar los recursos institucionales y de liderazgo de la oposición. Uno de los pocos politólogos que siguió la recomendación de Dahl fue Klaus von Beyme (1971), que escribió un libro sobre la dictadura del general Franco en España (1939-1975) y le dio una considerable importancia a esta temática, ocupándose de ella en uno de los tres capítulos de su obra(7).

Juan Linz, el sociólogo más importante en los estudios de los regímenes autoritarios, fue escéptico acerca de la posibilidad de estudiar la oposición en los regímenes no democráticos. Sólo se podría estudiar en aquellos regímenes en los cuales adquiere relevancia, medida en su capacidad para limitar el poder de sus autoridades, lo que no ocurrió en España según Linz (1973: 174), pues 'no lo ha puesto (al régimen) en peligro en los últimos años, ni ha sido necesaria una fuerza masiva o el uso del terror para mantenerlo'. Linz parte de la premisa que el papel de la oposición sería poner fin al régimen autoritario, que reafirma cuando agrega que 'en la actualidad, la estabilidad del régimen de Franco se debe más a la ausencia de una oposición eficaz que al apoyo entusiasta, a diferencia de 1939, cuando se basaba en la identificación entusiasta de muchos españoles que impusieron su voluntad a otros igual de comprometidos con los ideales derrotados' (Linz 1973: 182). Esta debilidad haría prácticamente imposible su estudio(8).

 Las investigaciones comparadas sobre los regímenes no democráticos, como la de Gandhi (2008) y Svolik (2012) no consideran a la oposición. El estudio de la oposición a los regímenes no democráticos perdió actualidad con la caída de las dictaduras del sur de Europa y de los regímenes militares en América Latina desde fines de los años setenta. Estudiosos de los regímenes autoritarios, como Juan J. Linz (1964, 1973, 1975) y Guillermo O´Donnell (1973, 1982), orientaron su agenda de investigaciones hacia el cambio de la dictadura a las democratizaciones. Sin embargo, O´Donnell (1979) no desconoció a la oposición, pues en la fase final de la dictadura ésta puede alcanzar un papel decisivo hacia la transición a la democracia, apoyando a los 'blandos' de la coalición gobernante, que promueven cambios en esa dirección, los cuales enfrentan el rechazo de los 'duros', que persisten en asegurar la continuidad del régimen.

El estudio de la oposición en las dictaduras es indispensable para tener un mejor conocimiento de este tipo de régimen y para comprender la transición a la democracia. Es en aquella etapa cuando surgieron los liderazgos que prevalecerían durante el cambio de régimen y se construyeron las confianzas entre dirigentes de los partidos que permitieron los acuerdos de élites que marcaron el rumbo del proceso político. Sus dirigentes sacaron lecciones de los errores cometidos en el pasado que llevaron al fracaso de la democracia y se comprometieron a no volver a cometerlos (Bermeo 1992). En la oposición se perfilaron políticos que dominarían el gobierno y el congreso. Es posible que sea precisamente en los años en que la Concertación fue la oposición al autoritarismo donde se encuentren las causas que ayuden a explicar los problemas que enfrenta la actual democracia y que limitan la calidad de la misma (Huneeus 2014).

 El estudio de la oposición es necesario para una mejor comprensión de los  regímenes no democráticos. En ese tipo de estudios se suele analizar las decisiones del dictador, que sólo atendería a las demandas e intereses de los grupos que le apoyan, sin considerar las presiones de la oposición, que en la práctica son efectivas, pues influyen en decisiones en las que cuenta con una amplia autonomía, como la organización de su gabinete ministerial. El fin de instituciones corporativistas en el régimen de Franco en España, como el Sindicato Estudiantil Único (SEU) y el debilitamiento de otras, como los sindicatos verticales, se explican por las acciones de la oposición(9) (Payne 1987; Tusell 1977). Las funciones de la oposición son múltiples, desde buscar limitar los alcances de la coerción, hasta preparar una alternativa de poder, para lo cual deben fortalecer a los partidos y a los grupos de interés. Los regímenes militares en Uruguay y Chile vieron detenido su afán de institucionalización por el rechazo que encontraron en la oposición, que derrotaron en plebiscitos el proyecto de Constitución, en el primer caso, y al general Pinochet en el segundo, que buscaba ser elegido presidente por ocho años, gatillando en ambos casos la transición a la democracia (Linz y Stepan 1996).

 

2. Los recursos institucionales de la oposición en el autoritarismo

 

¿Qué recursos institucionales tiene la oposición en el régimen autoritario? ¿Cómo y dónde se reclutan sus activistas y dirigentes? ¿Qué tareas puede llevar a cabo, cómo las realizan y cuál es la arena política en que se puede organizar la oposición? Otra cuestión importante para la oposición en democracia: ¿cómo se financia la oposición en la dictadura? Estas son algunas de las preguntas que se debieran responder para formular una teoría de la oposición a los regímenes no democráticos y que aquí buscamos aproximarnos a partir de la experiencia del Chile bajo el gobierno del general Pinochet. Los recursos institucionales dependen del tipo de régimen autoritario, si acaso proporciona un espacio institucional a la oposición, como fue en el autoritarismo en México, en el cual hubo partidos de oposición durante la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI), después de su fundación en 1946, donde éste se perfilaba como un partido centrista, distinto a la derecha representado por el Partido Acción Nacional (PAN) y a la izquierda radicalizada, expresada en el Partido Socialista Popular (PSP), Comunista (PCM) y en los grupos de oposición extraparlamentarios (Loaeza 2010: 197). El régimen militar en Brasil permitió la continuidad del congreso, los partidos y las elecciones, como también de los gobiernos locales y estaduales, lo cual hizo posible que la oposición se expresara a través de esas instituciones (Skidmore 1988), sin necesidad de actuar fuera de ellas, como en otras dictaduras militares en la región en esos años (Argentina, Uruguay y Chile).

En el régimen de Pinochet, la oposición no tuvo esos recursos porque se cerró el congreso, se prohibieron los partidos de izquierda, con la detención de sus principales dirigentes, así como también de los ministros del gobierno de Allende, y la 'suspensión' de los demás partidos, incluyendo al Partido Demócrata Cristiano (PDC), que era el principal partido al momento del golpe militar. La toma del poder fue muy violenta, con el bombardeo del palacio presidencial de La Moneda por aviones de la Fuerza Aérea y la muerte del presidente Allende, muy distinto a la que aconteció en Brasil en 1964, donde los militares tomaron pacíficamente el poder y permitieron que el mandatario depuesto, Joao Goulart, se exiliara.

La intensidad de la represión es muy importante para conocer la capacidad que alcanza la oposición, pues debilita sus organizaciones, restringiendo severamente su capacidad de reclutamiento de activistas y dirigentes. La violencia empleada por los militares en Chile en los primeros años, con la muerte, la represión y el exilio, provocó una ruptura en los partidos de la élite de izquierda de profundas consecuencias, que cambiaría su composición y, con ello, sus orientaciones políticas, cuyos alcances se dejaron sentir en democracia. Dahl sostuvo que los regímenes no democráticos están marcados por la 'profecía autocumplida de la represión' porque sus autoridades no pueden permitir su existencia, porque, si lo hicieran, estaría admitiendo su propia debilidad (Dahl 1973: 13). Las hegemonías, agrega Dahl, 'por definición imponen los límites más severos a las oportunidades que pueden tener los opositores al gobierno (y) prohíben la organización de todos los partidos políticos, como la dictadura en Argentina, o establecen una organización partidista singularmente única, como el Movimiento Nacional en España y el partido Comunista en la Unión Soviética y en Europa Oriental' (Dahl 1973: 11).

La represión fue intensa y constante en Chile, destacando las acciones llevadas a cabo por la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), que cometió crímenes en el país y en el exterior, que incluyó el asesinato del exvicepresidente de la República y comandante en jefe del Ejército, general Carlos Prats y su esposa, en Buenos Aires, en septiembre de 1974, y de Orlando Letelier, exministro de Defensa de Allende, en Washington DC en 1976. También la represión fue aplicada por efectivos de las Fuerzas Armadas y Carabineros cuando el régimen estaba consolidado, para enfrentar la protestas ciudadanas gatilladas por la crisis económica de 1983, provocando altos costos humanos, en términos de muertos y heridos. Sin embargo, en esta oportunidad, Pinochet impulsó una política de liberalización, conocida como la apertura, permitiendo el funcionamiento de los partidos, el regreso de los exiliados y suspendiendo la censura de prensa, que promovió la movilización en su contra que no pudo controlar mediante la fuerza. Ello confirma la validez de la tesis de Dahl (1971), según la cual si los costos de la supresión son más altos que los de la tolerancia, se optará por ésta, abriendo un sendero que puede llevar a la democracia. 

Las condiciones institucionales impuestas por la dictadura llevaron a que los centros de estudios tuvieran una enorme importancia para el desarrollo de la oposición. La intervención de las universidades y la designación de rectores delegados, que eran militares en retiro, con la detención de numerosos académicos de izquierda y la expulsión de muchos, especialmente en las ciencias sociales, impuso severas limitaciones al trabajo intelectual, que llevó a muchos a renunciar voluntariamente para buscar desarrollar su labor académica fuera de esas instituciones, esperando hacerlo con mayor autonomía de las autoridades. Como el régimen político tenía un fuerte control del país y existía una estricta censura de prensa, los nuevos gobernantes consideraron que la existencia de los centros de estudios sería políticamente inofensiva y hasta cumplirían funciones favorables pues permitirían integrar a un sector de la élite en actividades que estarían bajo el escrutinio de los servicios de seguridad. Se permitió un cierto debate público sobre los temas económicos porque el gobierno estaba convencido que impulsaba una política exitosa, de tal manera que la crítica no tendría efectos en la población, que se vería beneficiada con sus logros.

Los numerosos centros de investigación privados se convirtieron en espacios institucionales de enorme importancia para la oposición pues en ellos trabajaron centenares de profesionales que habían colaborado con el gobierno de Allende y académicos expulsados de las universidades o que debieron abandonarlas por las severas restricciones impuestas por el contexto autoritario, entre los cuales también había numerosos militantes o simpatizantes del PDC. Los centros cumplieron importantes funciones políticas: permitieron el reclutamiento de activistas y dirigentes, formularon críticas al régimen militar, que sirvieron para el discurso de la oposición, promovieron diálogos y encuentros que ayudaron a la convergencia de los partidos. Fue en ellos donde se preparó la alternativa programática y de liderazgo para cuando los militares volvieran a los cuarteles. Los centros, además, ayudaron al financiamiento de la oposición, pues dirigentes y activistas de ella tenían ingresos de algún proyecto de una institución que les permitió dedicarse a la acción política.

La autonomía de los centros de estudio y su número se expandió considerablemente por la política de liberalización impulsada por el régimen militar desde el invierno de 1983 para neutralizar la protesta ciudadana provocada por la crisis económica, la apertura, la cual se tradujo en decisiones que permitieron el funcionamiento de los partidos y de los grupos de interés, el regreso de numerosos exiliados, la suspensión de la censura de prensa y otras medidas, todo lo cual produjo un considerable aumento de la libertad política (Huneeus 1985). El regreso de los exiliados llevó a un aumento del número de centros y a expandir la capacidad de los que ya existían, todo lo cual fue posible porque hubo mayor financiamiento externo, especialmente europeo, para favorecer la evolución del país hacia la democracia.

En la fase final del régimen, los centros apoyaron activamente la campaña de la oposición en el plebiscito de 1988 y hasta colaboraron en su financiamiento a través de las encuestas de opinión que le sirvieron para tomar decisiones y también participaron en tareas de responsabilidad en las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1989, con decenas de profesionales dedicados a ellas(10).

Estas importantes funciones políticas explican que sus investigadores hayan tenido un protagonismo destacado en la transición a la democracia pues diez de los veinticinco ministros del gobierno del presidente Aylwin pertenecieron a algún centro de estudios o estuvieron vinculados a ellos, incluyendo los de Hacienda, Economía y Trabajo, como también el ministro Secretario General de la Presidencia y el de Salud. Varios subsecretarios y embajadores también pertenecieron a un centro de estudios. El presidente del Senado había fundado uno y el de la Cámara de Diputados se había vinculado a otros que le ayudaron en su carrera política. Los presidentes de los partidos fundaron centros de estudios durante la dictadura, pues el del PS, Jorge Arrate, había creado el Instituto para el Nuevo Chile en Holanda durante su exilio, y, el del PDC, Andrés Zaldívar, había creado la Fundación Iberoamérica Europa, Centro de Investigación, Promoción y Cooperación Internacional (CIPIE) en Madrid, después de ser exiliado en 1980, que favoreció su acción política. Ambas instituciones fueron trasladadas a Santiago cuando se les permitió volver al país.

 


 

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La cercanía que tuvieron los profesionales de los centros de estudios con la acción política tiene que ver con la tradición de cooperación que hubo durante la democracia entre los académicos de las universidades y los profesionales de los organismos internacionales (Comisión Económica para América Latina -CEPAL- e Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social -ILPES-) con los principales dirigentes del PDC y el PS. El programa del gobierno del presidente Frei (1964-1970) fue preparado bajo la dirección de Jorge Ahumada (Molina 1971; Dosman 2008), uno de los principales economistas del ILPES. Asimismo, altos funcionarios, asesores de ministros y jefes de servicios fueron reclutados desde ahí o de las universidades. El programa de 'Revolución en Libertad' propuso la modernización del país, abriendo espacios de acción para el desempeño de cientistas sociales, especialmente en la reforma agraria y en la promoción popular (Molina 1971).

La reforma universitaria acentuó la cercanía de la política y de las ciencias sociales pues se fortaleció la investigación social y la creación de nuevos centros. En la Universidad Católica, se fundó, entre otros, el Centro de Estudios de la Realidad Nacional (CEREN), bajo la dirección de Manuel Antonio Garretón, en el cual predominó la presencia de académicos vinculados al Movimiento de Acción Popular Unitaria (MAPU), surgido en 1969 de una ruptura con el PDC; y el Centro de Estudios de Planificación Nacional (CEPLAN), creado bajo la dirección de Alejandro Foxley, con economistas vinculados al PDC, que fue considerado como alternativa a la visión monetarista que dominaba en la Facultad de Economía de esa universidad.

La modernización que vivía Chile en esos años politizó a las principales instituciones, comenzando por las universidades, que llevó a los académicos y a los estudiantes a involucrarse activamente en política, que estaba dominada por los partidos. El gobierno de la Unidad Popular del presidente Salvador Allende profundizó estas reformas porque quiso construir el socialismo por la vía legal, aunque tenía el apoyo de una minoría del electorado, acentuando el involucramiento de académicos y profesionales de las ciencias sociales en distintos ámbitos del Poder Ejecutivo.

 

3. Los centros de investigación privados en Chile a partir de 1973

 

La existencia de numerosos centros de estudios fue posible durante la dictadura por el financiamiento internacional, como consecuencia del impacto provocado por la violencia empleada en la toma del poder por los militares y, más tarde, por el interés de ayudar a la transición a la democracia. Se vio desde temprano que en los centros de estudios trabajaban profesionales y académicos que estaban ocupando un papel muy importante en la oposición y seguramente participarían en la democratización. Múltiples organismos, públicos y privados, dieron esta ayuda, destacando las fundaciones estadounidenses -especialmente la Fundación Ford-, y las agencias de cooperación de Canadá -el International Development Research Center (IDRC)-, y de Suecia, como también las fundaciones políticas alemanas. La Fundación Ford y el IDRC donaron casi 23 millones de dólares (de diciembre de 2013) durante la dictadura para financiar a Cieplan, a la Academia de Humanismo Cristiano (AHC) y a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso). Una cantidad algo superior, U$25.587.503, dio la Fundación Adenauer (KAS) entre 1974 y 1988 al Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH) y a la Corporación de Promoción Universitaria (CPU). La Fundación Friedrich Ebert, vinculada al Partido Social Demócrata (SPD), prestó una importante ayuda al movimiento sindical y a los partidos de izquierda, particularmente a través de los centros de estudios.

El PDC contaba con dos organismos dedicados a actividades de capacitación y desarrollo programático, financiados por la KAS, vinculada a la CDU, el ICHEH y la CPU, que reunieron a académicos y profesionales desde los primeros años del régimen de Pinochet y que en los años ochenta participaron en la formulación de las propuestas programáticas e influyeron en la formación de los equipos del gobierno de Aylwin.

Una importante iniciativa que permitió la existencia de numerosos centros de estudios fue la fundación en 1977 de la AHC, por iniciativa del cardenal arzobispo de Santiago, Raúl Silva Henríquez, que proporcionó la autonomía jurídica de la Iglesia Católica, lo que permitió a numerosos académicos y profesionales buscar financiamiento externo y administrarlo libremente. Bajo la protección de la AHC surgieron numerosos centros de investigación privados.

Algunos dirigentes de la oposición crearon un centro de estudios que utilizaron de apoyo para su actividad política. Gabriel Valdés fundó el Centro de Estudios del Desarrollo (CED) cuando regresó al país en 1981, después de haber sido director ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1971- 1981)(11). Luego fue presidente del PDC (1982-1987) y senador, así como el primer presidente de la Cámara Alta (1990-1996). El CED tendría una enorme influencia en el desarrollo de la oposición, pues, entre otros proyectos, impulsó un diálogo con militares en retiro, dando una señal de que la transición a la democracia no sería posible sin un acuerdo con los institutos armados. Ahí también trabajó Edgardo Boeninger(12), que llegaría a ser vicepresidente del PDC y ministro del presidente Aylwin.

También en el exilio hubo personalidades de la oposición que actuaron desde algún think tank. Destacó el Institute of Policy Studies, en Washington DC, en el cual trabajó Orlando Letelier, quien desarrolló una activa labor contra la dictadura, que en 1976 le costó la vida.

Los exiliados trabajaron en universidades o en centros de estudios de los países que los acogieron o crearon instituciones independientes que sirvieron de encuentro a políticos de oposición, como el Instituto por el Nuevo Chile, con sede en la ciudad de Rotterdam, Holanda, que reunió a personalidades de izquierda y del PDC y fue financiado por el gobierno holandés.

 

4. Un centro de estudios: el caso de Cieplan

 

Cieplan ha sido estudiado por su responsabilidad en la gestión económica de los gobiernos democráticos (Gárate 2012; Silva 1991 y 2010; Domínguez 1997). Fue creado en 1976 por iniciativa de Alejandro Foxley(13), quien en 1970, como se mencionó, había fundado al Ceplan en la Universidad Católica, junto a Ricardo Ffrench-Davis y Óscar Muñoz. Los académicos y el personal administrativo de Ceplan abandonaron la universidad para crear Cieplan. Con relativa rapidez, se convirtió en el principal centro de estudios económicos independiente de Chile y alcanzó un gran prestigio internacional. La novedad representada por un centro de estudios que revisaba críticamente las recetas neoliberales cuando recién comenzaban a aplicarse en Gran Bretaña por el gobierno conservador de Margaret Thatcher, provocó un enorme interés en instituciones y académicos de los países avanzados. Fue apoyado por destacadas personalidades nacionales y extranjeras, algunas de las cuales fueron incorporadas a su consejo asesor, lo cual reforzó su prestigio para buscar financiamiento externo(14). A fines de los años ochenta, Cieplan contaba con un equipo de investigadores formado por veinte economistas contratados a tiempo completo(15), que tenían títulos de doctorado obtenidos en las principales universidades de los países avanzados. Organizó múltiples seminarios, internacionales y nacionales, convocando a reputados economistas internacionales, lo cual le dio un gran prestigio entre los dirigentes de la oposición.

Con la suspensión de la censura de prensa durante la apertura, junto a la aparición de nuevos medios de comunicación independientes, la intensa y variada producción académica de Cieplan fue difundida por los medios de comunicación, lo cual dio a sus investigadores, especialmente a Foxley, una amplia visibilidad entre las élites y la población informada. Los periodistas del semanario Hoy y de radio Cooperativa, así como los principales medios que estaban vinculados a la oposición, consideraban las opiniones de los investigadores de ese centro. Cieplan desarrolló una activa labor de difusión para salir del reducido ámbito académico que los conocía, desarrollando actividades con la comunidad a través de charlas o conferencias a estudiantes, trabajadores, grupos sociales vinculados a organismos de la Iglesia, actividad en la cual Foxley tuvo una mayor participación(16).

          Numerosas instituciones públicas y privadas de los países desarrollados financiaron a Cieplan, destacando la Fundación Ford, que dio una importante donación institucional que permitió que comenzara su labor(17), y el IDRC. Ambas instituciones entregaron un considerable aporte financiero durante el régimen de Pinochet (Cuadro 2).

 

 

 

 

 


 

Cieplan desarrolló una intensa labor, con investigaciones sobre diversos temas económicos que dieron origen a numerosos libros y artículos, la mayoría de los cuales fueron publicados en la revista Colección Estudios Cieplan, que apareció en forma regular a partir de 1979. En los 27 números editados entre 1979 y 1989 se publicaron 148 artículos, de los cuales 86 (77%) fueron escritos por alguno de sus investigadores(18). La revista apuntaba a dar cuenta de los resultados de las investigaciones, porque la inmensa mayoría de los artículos publicados durante esos años, 68%, fueron escritos en el marco de un proyecto de investigación. Los demás correspondieron a ponencias presentadas en conferencias, artículos de personalidades extranjeras o comentarios de libros. Los artículos que presentaban resultados de investigaciones mostraban la amplísima variedad de instituciones que las habían financiado, dando cuenta de los numerosos donantes(19). El mayor número de menciones corresponde a la Fundación Ford y al IDRC, con 43 y 47 artículos respectivamente, que son justamente las instituciones que dieron mayor financiamiento a Cieplan(20).

En los primeros años, cuando el modelo económico neoliberal mostró resultados positivos en comparación con la situación que había en 1973, los artículos de Cieplan expusieron sus debilidades (Foxley 1982), como el sobreendeudamiento externo, el dólar fijo, la falta de regulaciones sobre el sistema financiero (Arellano y Ffrench-Davis 1981) o la manipulación de las estadísticas oficiales para mostrar mayores logros (Cortázar y Marshall 1980). Sus principales investigadores publicaron columnas de opinión en la prensa escrita, que expresaban las críticas al modelo neoliberal (Arellano et al. 1982). Fueron los años de mayor producción académica de Cieplan, con la voluntad de consolidar la institución, actuaron contra la corriente, labor que se vería confirmada con la crisis económica de 1983, que oportunamente habían advertido.

Una vez que ésta aconteció, se concentraron en explicar las causas y alcances de la misma (Arellano 1982; Arellano y Cortázar 1982), pero se perdió el dinamismo académico porque la intensa actividad política gatillada por las organizaciones sindicales y la oposición les llevó a pensar sobre el futuro político del país y el posible fin del régimen militar. Foxley se involucró bastante en la actividad política y escribió ensayos sobre las condiciones políticas de la democratización (Foxley 1982). Su lectura de la estabilidad democrática en los países avanzados le hizo valorar la concertación social que se dio en las democracias europeas después de la segunda guerra mundial (Foxley 1984)(21).

            Habría una tercera etapa, después de 1986, ante la inminencia del fin del régimen de Pinochet y la incertidumbre de cómo se avanzaría hacia la democracia. En ese contexto, el interés de Cieplan, especialmente el de Foxley, se concentró en las condiciones de una transición pacífica (Foxley 1989; Cortázar 1989). Los investigadores de Cieplan desarrollaron una activa labor de difusión de su tarea académica, participando en seminarios y dando charlas a estudiantes, dirigentes sindicales y en organizaciones de Iglesia. Se moderaron las críticas al sistema económico y los artículos entregaron ideas muy generales sobre cuales serían las orientaciones de política que se impulsarían en un contexto democrático. No hubo una decisión de formular un programa alternativo, que diera una identidad a la oposición y se diferenciara del modelo neoliberal. Tampoco la izquierda había formulado una propuesta económica alternativa.

Cieplan descuidó el sentido y los alcances de las reformas impulsadas por el ministro de Hacienda Hernán Büchi (1984-1988), en que la privatización de las empresas tuvo una atención especial y se guió por objetivos políticos: redefinir las bases del Estado para debilitar los apoyos sociales que tuvieron los partidos de centro e izquierda y favorecer a los de derecha para que dominaran en el sistema político después de que los militares regresaran a sus cuarteles(22).

Las privatizaciones se hicieron de tal manera que permitieron a los altos ejecutivos de las empresas públicas llevar adelante ese proceso con una amplia autonomía decisoria(23), que les permitió controlar su propiedad cuando pasaron al sector privado. No se establecieron regulaciones para promover la competencia e impedir que monopolios públicos se convirtieran en unos de tipo privado. La privatización permitió el surgimiento de grupos económicos identificados con el régimen militar, con una trayectoria de cercanía con el poder político, que mantuvieron en democracia, provocando una delicada relación entre el dinero y la política. No fue casual que Büchi fuera el candidato presidencial de la derecha en los comicios de 1989, porque tenía el apoyo de la Unión Democrática Independiente (UDI) y de Renovación Nacional (RN), las dos colectividades de derecha; del general Pinochet y de los empresarios, a los cuales había sabido dar confianza durante la crisis económica y mirar con decisión el futuro, incluso después de Pinochet, porque había un orden institucional que daba seguridades de su continuidad.

La ausencia de una propuesta alternativa y de una visión global del país no se explica sin considerar las difíciles condiciones impuestas por el régimen militar para un centro de estudios independiente, que debió destinar energía y tiempo a conseguir el financiamiento externo que hiciera posible la continuidad de la institución. Esto exigió priorizar temas de corto plazo e hizo difícil reflexionar sobre las consecuencias de mediano y largo plazo. Los donantes, además, tenían prioridades de investigación que limitaron la autonomía de Cieplan. No era fácil ofrecer una propuesta alternativa al monetarismo, que gozaba de gran prestigio en Gran Bretaña y en Estados Unidos, pues no la había, dado que el keynesianismo pasaba por su peor momento. Tampoco se dio esta perspectiva en otros centros de estudio, como el CED o Flacso. Eduardo Frei Montalva era el único que tenía esa visión del futuro del país y se sentía cómodo dialogando con los académicos de los centros de estudio y con los economistas, pues se había interesado en ella desde que llegó al Senado en 1949 y mantuvo una estrecha relación con los que pertenecían a la Cepal y el Ilpes. Su temprana muerte en 1982 privó a la oposición de una figura de integración entre los centros de estudios y los políticos.

 

5. La participación de los economistas de Cieplan en democracia

 

       Cuando Alejandro Foxley fue nombrado ministro de Hacienda, formó su equipo de colaboradores con los investigadores de Cieplan, desde el subsecretario, hasta los asesores encargados de políticas específicas. Nueve de los diecinueve principales colaboradores en el ministerio de Hacienda pertenecieron a Cieplan y de los primeros, cinco eran miembros permanentes del centro en 1990 (Cuadro 3). Todos los altos funcionarios fueron economistas, con excepción de dos abogados, aunque éstos no fueron considerados en la toma de las principales decisiones del ministerio. Foxley optó por formar un equipo homogéneo de colaboradores que conocía desde hacía años en Cieplan. Tuvo una mayor influencia en la acción del gobierno porque logró que el presidente Aylwin nombrara como ministro de Trabajo a René Cortázar y que otros investigadores tuvieran posiciones directivas en el ministerio de Planificación Nacional (Mideplan) y en el Banco Central, lo que permitió a Foxley impulsar una política económica que era seguida por los ministerios y estaba en línea con la directrices del instituto emisor(24). El subsecretario de Hacienda, Pablo Piñera (DC), tenía la ventaja de ser hermano del entonces senador RN Sebastián Piñera, que había votado por el No en los tres plebiscitos convocados por la dictadura (1978, 1980 y 1988) y quien apoyó diversas iniciativas de Foxley, destacando la reforma tributaria de 1990, que fue muy importante para el gobierno de Aylwin, pues permitió financiar su programa de políticas sociales, en un contexto en que la Concertación, la coalición gobernante, no tenía mayoría en el Senado.

 


 

Ningún otro ministro de Hacienda contó con un equipo de colaboradores que tuviera la calidad profesional y cohesión comparable con el de Foxley y ello no se puede dejar de tener en cuenta cuando se considera el buen resultado macroeconómico. En efecto, el gobierno de Patricio Aylwin alcanzó el crecimiento económico más alto de los gobiernos democráticos, un 7,7% promedio anual. Durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle el crecimiento fue de 5,4% promedio anual, en el de Lagos, 4,4% y en el de Bachelet, 3,2% (Ffrench-Davis 2014: Cuadro 1.1).

Llama la atención que el equipo de Foxley estuviera formado exclusivamente por académicos, sin profesionales que hubieran trabajado en o con el sector privado, que le habría proporcionado un conocimiento muy útil para comprender a los empresarios y formular políticas proactivas ante ellos(25). Foxley comenzó a relacionarse con los empresarios recién después del plebiscito de 1988, por el interés de éstos por conocer a quienes veían dirigiendo los ministerios económicos, que les inspiraban una gran desconfianza(26). Foxley enfrentó el cambio a la democracia con un discurso prudente y conciliador, que desconcertó a los empresarios frente a las críticas al sistema económico que habían visto anteriormente en sus publicaciones y las de investigadores de Cieplan. Durante la campaña presidencial de 1989, Foxley percibió frontalmente esta actitud, que le produjo una fuerte impresión, en ocasión del Encuentro Nacional de la Empresa (Enade), que reunía a los principales empresarios, cuando fue interrumpido a viva voz por una persona desde el auditorio afirmando 'Yo a usted no le creo nada' (Otano 2006: 157).

En verdad, Cieplan no tenía vinculaciones con el mundo empresarial, a diferencia de la Fundación Mediterránea creada por Domingo Cavallo en la ciudad de Córdoba, Argentina, que trabajó en estrecha relación con aquél, porque era una consultora de las empresas, que contribuyó a su financiamiento. Cieplan fue financiado por donaciones de instituciones extranjeras, lo cual le dio autonomía frente a la dictadura, pero la ausencia de un aporte nacional a través de trabajo de consultorías con empresas le impidió tener contactos con el sector privado que le hubieran permitido tener un mejor conocimiento de sus intereses y plantear una propuesta que hubiese tenido una orientación más autónoma de los intereses de éste y no hubiera esquivado enfrentar las debilidades del sistema económico(27).

La influencia de los economistas de Cieplan en la dirección económica se prolongó en los demás gobiernos de la Concertación. Dos ministros de Hacienda, Eduardo Aninat (1994-1999) y Andrés Velasco (2006-2010), trabajaron en distintos momentos en Cieplan. La influencia también se observó en la poderosa Dirección de Presupuestos, que controla a los ministerios a través de la ejecución presupuestaria, que estuvo bajo la dirección de economistas de Cieplan entre 1990 y 2006(28). Los principales colaboradores de Foxley siguieron en política. René Cortázar fue director ejecutivo de Televisión Nacional de Chile, TVN (1995-2000) y ministro de Transportes (2007-2010) del gobierno de la presidenta Bachelet. José Pablo Arellano fue ministro de Educación (1996-2000) durante la administración de Frei Ruiz-Tagle y presidente ejecutivo de la Corporación Nacional del Cobre (Codelco) en  el primer mandato de Bachelet. Cortázar y Arellano han sido directores de empresas cuando no ocuparon cargos de gobierno. Cieplan también dominó el consejo del Banco Central, pues la mayoría de los que correspondieron a la Concertación en democracia pertenecieron o estuvieron vinculados a Cieplan: Pablo Piñera, Manuel Marfán, José de Gregorio (que fue presidente del instituto emisor), Joaquín Vial y Jorge Marshall, quien había llegado al gobierno en 1990 como subsecretario de Economía desde Ilades(29). Ignacio Walker, el único cientista político del think tank, abogado, con un doctorado en ciencia política en la Universidad de Princeton, fue diputado (1994-2002), ministro de Relaciones Exteriores del presidente Lagos (2004-2006), senador (2010-2018) y presidente del PDC (2010-2015).

Sin embargo, no se apreciaron ciertas debilidades en el sistema económico establecido durante la dictadura, que significaban problemas para el desarrollo político, como la concentración de la riqueza y las desigualdades, que habían sido criticadas por los economistas de Cieplan durante la dictadura. El 0,1% de la población, que Dahl llamó 'los notables económicos', reúne el 13,75% de la riqueza nacional (Engel 2013), un porcentaje muy superior al que tenía ese segmento de la población de Estados Unidos a fines de los años cincuenta que el gran politólogo de New Haven estudió en su famosa investigación (Dahl 1961), pues reunía el 3,2% del ingreso (Bartels 2008: 1). Esto perjudica la calidad del desarrollo político porque ocurre en un contexto desfavorable, pues los partidos no tienen financiamiento público y las donaciones de empresas a las campañas electorales son secretas, lo cual acentúa una espiral que reafirma las desigualdades y conduce a una política que favorece a la minoría, que gana todo ('winner-take-all-politics') (Hacker y Pierson 2010).

Una decisión tan importante como las definiciones programáticas del primer gobierno democrático y la actitud a seguir ante los agentes económicos no se basó en los resultados de los largos años de análisis del proceso económico, sino que más bien en consideraciones políticas constituidas por el recuerdo del gobierno de Salvador Allende y su mal desempeño económico, que agravó la crisis política(30), y la experiencia del primer gobierno democrático en Argentina, encabezado por el presidente Alfonsín. Éste último caso había sido seguido muy de cerca por la oposición chilena, cuyos dirigentes consideraron que podía entregar lecciones acerca de los riesgos e incertidumbres que plantea el cambio de la dictadura a la democracia.

El ministro de Economía argentino durante el gobierno de Alfonsín, Juan Sourrouille (1985-1989), fue invitado a Cieplan, luego que dejara su cargo en 1989, para que relatara su experiencia, que consideraron entregaría lecciones de utilidad para el gobierno democrático que se acercaba. La exposición que dio el exministro en un encuentro privado impactó a los chilenos por la imagen de frustración por no haber logrado estabilizar la economía en un difícil contexto político, en el cual los sindicatos no le dieron tregua(31). Foxley y sus colaboradores temieron que se pudiera repetir la experiencia argentina: un gobierno enfrentado con las organizaciones de trabajadores, con una hiperinflación que debilitó su popularidad, que condujo a la derrota de su partido en las elecciones presidenciales de 1989 y que debió entregar el poder antes del período constitucional por la gravedad de la situación económica. No consideraron que la situación de Chile era muy distinta a la de Argentina, cuya democratización estuvo dominada por el conflicto histórico entre peronistas y radicales, desde antes del golpe militar de 1976, sin haberse producido el reencuentro de sus dirigentes; con la presencia de un poderoso movimiento sindical, controlado por el justicialismo, que estaba en una actitud de decidida oposición al gobierno de Alfonsín. En Chile, la Concertación unió a los antiguos partidos adversarios, PS y PDC, y la principal agrupación sindical, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) se encontraba bajo la dirección de Manuel Bustos, un importante dirigente que pertenecía al mismo partido que Foxley y Cortázar, el PDC, y con el cual desarrollaron una estrecha amistad en los años ochenta.

 

6. El poder de los centros de estudios y sus efectos en el desarrollo político

 

Se destaca la participación de los académicos de los centros de estudios en la dirección de los partidos y en las organizaciones de la oposición, lo cual daría cuenta de la modernización de la política (Puryear 1994). Sin embargo, la relación entre esas organizaciones y la política de la oposición fue más compleja. Eso se hace visible con el paso del tiempo y conviene tenerlo en cuenta para evaluar su resultado. El considerable poder alcanzado por los centros les dio una enorme autonomía ante los partidos de la oposición, incluso económica, porque contaron con financiamiento propio para su actividad política, que se apreció en las elecciones parlamentarias de 1989. Numerosos candidatos pudieron beneficiarse del aporte externo, el que canalizaron a través de algún centro de estudio o corporación, que relativizó la influencia de los partidos en sus campañas. Por otro lado, el alto número de profesionales y políticos de los centros que actuaban en la dirección de los partidos y en las instancias unitarias de la oposición impuso un estilo político que no tuvo un impacto necesariamente positivo en el desarrollo político, pues se guió más bien por la práctica científica, que es muy distinta de la empleada en los partidos. La primera se basa en ciertas certezas y se desarrolla con argumentos de autoridad, con un escaso debate público y participación, mientras que la segunda gira en torno a una larga y compleja deliberación, que requiere negociaciones y compromisos, con acuerdos de élites y la participación de dirigentes, como es la actividad del político en la definición de Max Weber (1982). Aunque los académicos tenían militancia partidista, los debates sobre las tareas de la oposición se limitaron al personal de los centros de estudio y a los invitados a las actividades que realizaron, como  seminarios o talleres, sin trascender a los dirigentes de los partidos que actuaban en otros ámbitos profesionales.

Se produjo una separación entre los académicos y políticos que trabajaban en los centros de estudios, quienes tuvieron estilos de deliberación y decisión que respondían a lógicas distintas. Los primeros no consideraron debidamente las dimensiones políticas del régimen autoritario, las que tendría el cambio a la democracia y las exigencias de su consolidación, entre las cuales destacan las importantes funciones de los partidos, que consisten en agregar intereses, servir de puente entre el gobierno y la sociedad, además de apoyar al gobierno y a sus bancadas en el congreso. Cuando los investigadores de los centros redactaron el programa de gobierno de Aylwin no consideraron la opinión de los partidos de la Concertación. Esta división se acentuaría durante la transición a la democracia, pues importantes decisiones serían adoptadas sin considerar la opinión de los partidos, como fue la reforma tributaria de 1990 y el 'financiamiento compartido' en 1993 (Pribble 2013).

Por otro lado, la larga deliberación y acción política a través de los centros de estudios llevó a sus investigadores a ver el proceso político en torno a la formación e implementación de las policies, con especial énfasis en las cuestiones de financiamiento, es decir, desde los outputs. No tomaron en cuenta los inputs del proceso político, esto es, los apoyos ciudadanos y los intereses de los votantes, que preocupan especialmente a los parlamentarios y a los partidos, que es una consecuencia de la separación producida en la etapa de la oposición a la dictadura. La lógica del experto tiene presente la accountability horizontal y descuida la accountability vertical, especialmente aquella que se expresa a través de las elecciones. La política, por ende, se vio desde el gobierno, y no desde el conjunto del sistema político, que incluye la intervención de varias instituciones, como el congreso, los partidos y los grupos de interés. Las diferencias entre la lógica de expertos y la de los políticos se resumen en el Cuadro 4.

 

 

El predominio de la lógica científica en esas reflexiones complicó la formulación de la agenda de la oposición y, más tarde, del gobierno democrático, porque aquella se caracterizó por usar conceptos que se desarrollaban en torno a tipos ideales, en la definición de Max Weber; es decir, una formulación teórica que exagera los atributos del caso que se tiene como modelo y mira selectivamente experiencias extranjeras que sirvan de apoyo para respaldar el argumento. Esto suponía que las instituciones tendrían similares efectos en distintos países y épocas, esperando que, al copiar instituciones de los países avanzados, se conseguirán resultados similares. Reinhard Bendix había advertido contra la simplicidad de este planteamiento cuando criticó a Karl Marx, quien creía que 'la misma organización de producción engendra en cualquier otro lugar las mismas o semejantes transformaciones de las clases sociales y de la estructura política' (Bendix 1975: 327).

Las decisiones estratégicas del primer gobierno democrático fueron tomadas siguiendo el sistema deliberativo y decisorio de los centros de estudios, que analizaban los procesos políticos y económicos buscando selectivamente experiencias en las cuales basarse para tomar decisiones.

         El temor e inseguridad ante los empresarios que hubo en la política económica contrastó con la firme voluntad del presidente Aylwin de enfrentar las violaciones a los Derechos Humanos cometidos durante el régimen militar, sabiendo que ello contaría con la oposición del general Pinochet y tensionaría las relaciones con las instituciones armadas. Las difíciles condiciones institucionales en que se produjo el cambio a la democracia aconsejaban más bien una estrategia opuesta: una mayor prudencia en las decisiones de políticas de Derechos Humanos, para evitar un conflicto con los militares, y a la vez una menor complacencia en la interpelación al modelo económico. No se tomó en cuenta que éste tenía una baja legitimidad porque había sido establecido por un régimen que fue derrotado en el plebiscito de 1988 y había sido criticado fuertemente por los políticos y economistas de la oposición. Este fue un importante cambio respecto del discurso crítico empleado por los centros de estudios al sistema económico, especialmente Cieplan. Este contraste constituye uno de los principales dilemas de la democratización chilena y tuvo enormes consecuencias en el proceso económico y político, pues hizo posible que la transformación económica se consolidara en democracia (Huneeus 2014)

El análisis de la oposición al autoritarismo es indispensable para comprender el sistema político chileno y ciertas tendencias que dominaron las actitudes de los altos funcionarios del primer gobierno democrático, así como también ciertas limitaciones al desarrollo político. Las debilidades institucionales de los partidos y la baja confianza en los políticos no se explican sólo por el desempeño de éstos o los legados de la dictadura. También se explican por decisiones adoptadas por la oposición a la dictadura y las actitudes asumidas por sus dirigentes. Las relaciones entre la técnica y la política, entre los think tank y la modernización de la política, son bastante más complejas que lo que se creyó durante el régimen de Pinochet y como se evaluó al comienzo de la democratización.

 

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* Artículo recibido el 14 de abril de 2014 y aceptado para su publicación el 3 de octubre de 2014.

** Doctor en Ciencia Política, Universidad de Heidelberg, Alemania. Profesor titular, Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. E-mail: corpcerc@rdc.cl

*** Doctorando en Ciencias Sociales, Universidad de Chile. Investigador, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. E-mail: rodrigocuevas@uchile.cl

**** Cientista Político, Universidad Alberto Hurtado y Magíster (c) en Política y Gobierno, Universidad Diego Portales. E-mail: franciscohernandez.v@outlook.com

(1) En el artículo nos referimos a los centros de estudios o think tank en un sentido general, pues no es fácil su conceptualización y no hay acuerdo sobre ello, y para diferenciarlos de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que están orientadas preferentemente a la acción en beneficio de la comunidad. Los autores reunidos por McGann y Weaver (2002) usan los términos centros de estudio y los think tank como sinónimos.

(2) Véase también Hojman (1993).

(3) En Brasil (1964-1985) destacó el Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), fundado en 1969 por el sociólogo Fernando Henrique Cardoso. En Argentina (1976-1983) destacó el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) creado en 1975 por iniciativa de los cientistas políticos Guillermo O´Donnell y Oscar Oslak.

(4) Cieplan es uno de los pocos think tank de la oposición a Pinochet que todavía existe y sigue influyendo en las reformas económicas.

(5) Partido Socialista (PS) y Partido por la Democracia (PPD)

(6) En este artículo usaremos como sinónimos los conceptos de regímenes autoritarios, dictadura o regímenes militares. Además, hay diferentes regímenes autoritarios, como ha planteado Linz (1975) y, más recientemente,  Gandhi (2008) y Svolik (2012).  

(7) Loaeza (1999), en su investigación sobre el principal partido de oposición en México, el Partido de Acción Nacional (PAN), tiene presente el estudio de Dahl.

(8) Una larga cita de Linz aclara aún su posición: 'la descripción de grupos, facciones y personalidades en la oposición, cuya fuerza y futuro no son conocidos, es arriesgado o decididamente engañoso. Sus programas son inexistentes o se basan en vagas formulaciones en entrevistas, publicaciones o folletos sueltos, de manera que pueden pasar inadvertidos para el censor o el juez. (…) La descripción detallada de los grupos de oposición supondría realizar comparaciones que no siempre serían justas, desatender a grupos que pueden más tarde ser importantes y destacar otros que pueden disolverse o desintegrarse pronto. Tal estudio de la oposición bajo regímenes no democráticos puede fácilmente convertirse en periodismo.' (Linz 1973:183).

(9) El SEU perdió sentido porque la oposición ganó las elecciones de delegados en las universidades, que se convirtieron en los interlocutores de la autoridad universitaria. Los sindicatos verticales también dejaron de ser útiles porque la oposición creó las Comisiones Obreras, como un poder paralelo a la organización sindical, que sería reconocido por los empresarios como un interlocutor para establecer relaciones capital-trabajo. Véase Nicolás (2005) y Payne (1987)

(10) Puryear (1994) destaca el papel del 'comité técnico' del Comando del 'No' en el plebiscito de 1988, formado por una docena de sociólogos y cientistas políticos de los centros de estudios, que asesoró al comité político integrado por los dirigentes de los partidos.

(11) Fue ministro de Relaciones Exteriores en el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970).

(12) Fue director de Presupuestos del gobierno de Frei Montalva y rector de la Universidad de Chile (1969-1973).

(13) Foxley es ingeniero químico egresado de la Universidad Católica de Valparaíso y doctor en Economía en la Universidad de Wisconsin, en Estados Unidos.

(14) Estaban, entre otros, Albert O. Hirschman, Guillermo O´Donnell, Gabriel Valdés, entonces director del PNUD para América Latina, y Fernando Henrique Cardoso.

(15) Información proporcionada por Patricio Meller, 20 de agosto de 2014.

(16) De las 328 actividades desarrolladas con la comunidad entre 1984 y 1988, que son dadas a conocer en los informes anuales de las actividades de Cieplan, 88, un 27%, tuvieron a Foxley como el principal protagonista. José Pablo Arellano participó en 71 actividades, equivalente a un 22%, y René Cortázar en 21 actividades, que se corresponde con un 6%.

(17) Entrevista de Carlos Huneeus con Oscar Muñoz, 15 de junio de 2013.

(18) El mayor número de artículos correspondió a Patricio Meller, con 21 artículos, seguido de José Pablo Arellano, con 16, Ricardo Ffrench-Davis, con 15, René Cortázar, con 14 y Alejandro Foxley, con 11.  También se publicó la serie Notas Técnicas, que podía dar origen a un artículo publicado posteriormente en la Colección Estudios Cieplan.

(19) Las instituciones mencionadas en los agradecimientos fueron, además de la Fundación Ford y el IDRC, las siguientes: CEPAL, ILPES, Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología (CONICYT), Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), Fundación Friedrich Ebert, Fundación Interamericana, Fundación Rockefeller, Fundación Volkswagen, Instituto de Cooperación Iberoamericana, Joint Committee on Latin American Studies of the American Council of Learned Societies, Ministerio de Cooperación para el Desarrollo de Holanda, Organización Internacional del Trabajo (OIT), Programa de Investigaciones Sociales sobre Población en América Latina (PISPAL), Social Science Research Council, y la agencia sueca de Cooperación (Swedish Agency for Research Cooperation with Developing Countries, SAREC).

(20) La Fundación Ford es mencionada en solitario en 16 artículos, mientras que en 27 aparece junto a otra institución; el IDRC es mencionado en 39 artículos en solitario y en 8 aparece junto a otra institución.

(21) También Cortázar se orienta más a la reflexión política en relación a las relaciones laborales (Cortázar 1989; Cortázar y Campero 1985).

(22) Sobre las privatizaciones del régimen militar, véase Hachette y Lüders (1992). Büchi estuvo lejos de ser un tecnócrata, como señala Silva (2010), sino que fue un 'tecnopol' en el sentido que le da Joignant (2011). Marcel (1989) había estudiado las privatizaciones.

(23) Uno de ellos, la Sociedad Química y Minera de Chile (Soquimich), es controlado por un yerno del general Pinochet.

(24) Nicolás Flaño estuvo a cargo del programa de reducción de la pobreza en el Ministerio de Planificación Nacional y Ricardo Ffrench-Davis fue director del Departamento de Estudios del Banco Central.

(25) El autor principal agradece a Marcos Lima haber llamado la atención sobre este punto.

(26) El clima que rodeó los encuentros con empresarios fue explicado por los investigadores de Cieplan en las entrevistas realizadas por el periodista Rafael Otano, que ha reproducido con gran claridad: 'Llegaban (a Cieplan después del triunfo del No) invitaciones para almuerzos y para diálogos, provenientes de hombres de negocios. A estos se les notaba curiosamente incómodos a la hora de hablar de asuntos de dinero con aquella gente que, desde su perspectiva, eran unos recién aparecidos… El aire se podía cortar con cuchillo cuando Foxley y sus muchachos eran sometidos, reunión tras reunión, al humillante ritual del examen sobre sus doctrinas e intenciones. Les preguntaban si iban a establecer el control de precios, si pondrían trabas a las importaciones y a la inversión extranjera, cómo tratarían a las AFP's. Las preguntas claves eran si pensaban privatizar e incluso revisar las privatizaciones ya realizadas. Les daban a entender que las privatizaciones eran la prueba del algodón de su auténtica conversión' (Otano 2006: 159-160).

(27) Domingo Cavallo, el ministro de Economía en el primer mandato del presidente Carlos Menem, con un doctorado en Economía en la Universidad de Harvard, era presidente de un centro de investigación económica, la Fundación Mediterránea, que estuvo estrechamente vinculada a las empresas. La Fundación Mediterránea 'no era un centro de investigaciones académicas, sino una institución concebida como taller de pensamiento económico empresario, cuyas líneas de investigación se orientaban, a un nivel de política económica aplicada, según una concepción global unificadora' (Palermo y Novaro 1996: 297). El trabajo de la Fundación Mediterránea y su influencia en la gestión de Cavallo fue analizado en un trabajo anterior (Huneeus 1997).

(28) Ellos fueron José Pablo Arellano (1990-1996); Joaquín Vial (1996-2000) y Mario Marcel (2000-2006).

(29) Cuatro consejeros elegidos en la cuota de la Concertación no fueron de Cieplan: Roberto Zahler (PDC), Juan Eduardo Herrera (PDC), María Elena Ovalle (independiente) y Carlos Massad (PDC).

(30) Esta fue la explicación que daría Foxley después a un periodista, que describe así el temor que tenía aquel al asumir el cargo de ministro: 'Foxley piensa en 1970: corridas bancarias, emigraciones masivas de capital, fugas de profesionales: una retahíla que en poco tiempo puede hacer inmanejable la economía, el país y la democracia' (Cavallo 1993: 149).

(31) Entrevista con Joaquín Vial, 26 de julio de 2013, investigador de Cieplan que participó en la reunión de 1989. Sourrouille había sido investigador del Cedes (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), que tuvo una estrecha relación con Cieplan durante el régimen de Pinochet.

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