¿SOCIOS DE MENOR NIVEL? APORTES PARA EL ESTUDIO DE LAS COALICIONES SUBNACIONALES EN SISTEMAS POLÍTICOS MULTINIVEL*

Lower level partners? Contributions to the study of sub-national coalitions in multi-level political systems

Facundo Cruz**

Resumen. El presente trabajo busca resaltar la importancia del estudio de las coaliciones subnacionales. Retomando la agenda de investigación desarrollada en países europeos y analizando los primeros trabajos sobre América Latina, intentamos destacar los elementos más importantes de los trabajos realizados y, a partir de allí, proponemos un abordaje propio para el estudio de las coaliciones subnacionales y su vinculación con coaliciones nacionales. En este sentido, consideramos que existe un importante campo de estudio para abordar investigaciones sobre coaliciones en perspectiva multinivel en Latinoamérica. Los estudios sobre casos europeos pueden ayudarnos a resaltar elementos importantes para delinear futuras y enriquecedoras investigaciones.

 

Palabras clave: coaliciones, política subnacional, partidos políticos, Europa, América Latina

 

Abstract. This paper seeks to highlight the importance of the study of sub-national coalitions. Returning to the agenda of research carried out in European countries and analyzing the first studies on Latin America, I highlight the most important elements of the work done and, from there; I propose an approach to study sub-national coalitions and their linkage with national coalitions. In this sense, I consider that there is an important field of study to address research on multilevel coalitions in Latin America. The European case studies can help us to highlight important elements to delineate future and enriching research.

 

Key words: sub-national coalitions, political parties, Europe, Latin America

 

 

Introducción

 

El estudio de las dinámicas políticas subnacionales ha adquirido mucha notoriedad y relevancia en años recientes (Došek y Freidenberg 2013; Suárez Cao y Freidenberg 2013). El consenso académico considera que es insuficiente estudiar aisladamente los procesos políticos nacionales si queremos comprender cómo funcionan los sistemas políticos multinivel (Swenden y Maddens 2008; Gibson y Suárez Cao 2010; Došek y Freidenberg 2013; Suárez Cao y Freidenberg 2013), ya sea en Estados unitarios o en Estados federales.

Al romper con el “nacionalismo metodológico” imperante (Jeffery y Schakel 2012) podemos traspasar una barrera importante y pasar a considerar que los procesos políticos que se dan en el nivel subnacional de un sistema político no son necesariamente “de segundo orden” o menos relevantes (Jeffery y Hough 2003; Schakel y Jeffery 2013). Todo lo contrario.

Recientemente se ha reconocido la importancia que tienen las coaliciones subnacionales en las dinámicas políticas de los estados multinivel. Ello ha ocurrido tanto en los sistemas parlamentarios europeos (Downs 1998; Stefuriuc 2009a y 2009c) como en los sistemas presidenciales latinoamericanos (Reynoso 2011a; Clerici 2013). Ya sea en un contexto de desnacionalización de la competencia partidaria (Calvo y Escolar 2005), como reacción a la deshegemonización del sistema partidario (Lujambio 2000; Reynoso 2011a) o por la propia dinámica institucional que los fuerza a “coalicionar” (Downs 1998; Stefuriuc 2009a), las coaliciones subnacionales han atraído la atención de los especialistas en el tema.

Si entendemos que una coalición es “i) un conjunto de partidos políticos que, ii) acuerdan perseguir metas comunes, iii) reúnen recursos para concretarlas y iv) distribuyen los beneficios del cumplimiento de esas metas” (Chasquetti 2008: 43) bien podemos bajar un nivel de análisis e inmiscuirnos en esta discusión. Con esta definición general reconocemos así que las coaliciones pueden generarse tanto en el nivel nacional como en el subnacional. Lo único que cambia es el tipo de partidos políticos que acuerdan, las metas que persiguen, la cantidad de recursos que disponen y los beneficios que se distribuyen.

Comenzar a comprender cómo es el proceso formativo de coaliciones en niveles inferiores de gobierno ayuda a comprender en gran medida cómo funciona la competencia política en sistemas multinivel. En especial si tenemos en cuenta que una coalición subnacional puede actuar como un “doble agente” (Stefuriuc 2009a): forma parte de una coalición a nivel nacional (disciplina partidaria) pero al mismo tiempo debe velar por los intereses de los ciudadanos de su distrito (representación). Este es un problema inherente a toda dinámica política de un sistema multinivel.

El análisis de las coaliciones subnacionales nos introduce de lleno en el estudio de la política subnacional. Sin embargo, creemos que es conveniente ordenar la discusión teórica y consensuar métodos de investigación sobre estos procesos políticos. Necesitamos entender por qué la dimensión subnacional de un sistema político es relevante. También necesitamos identificar qué tipo de actores políticos compiten en ambos niveles, al igual que tenemos que detectar los patrones de competencia imperantes y las relaciones e interacciones entre estos actores. Creemos que estas interacciones se dan tanto entre el nivel nacional y el subnacional, como entre los distritos subnacionales entre sí. Las estrategias de observación tienen que tener una perspectiva vertical y una perspectiva horizontal.

En el presente trabajo planteamos un diálogo abierto entre los principales trabajos sobre política subnacional, sistemas de partidos multinivel y coaliciones subnacionales. En primer lugar, buscamos detectar qué nos dice la literatura europea y la literatura latinoamericana sobre los tipos de actores políticos y las dinámicas de competencia partidaria en sistemas multinivel. En segundo lugar, revisaremos la literatura sobre coaliciones subnacionales para encontrar puntos de contacto y diferencias entre los autores, al igual que detectar posibles espacios para investigaciones futuras.

El trabajo se estructurará de la siguiente manera. Primero, desarrollaremos algunas nociones generales sobre política subnacional. Segundo, revisaremos la literatura sobre partidos en sistemas políticos multinivel y, posteriormente, avanzaremos sobre la agenda de investigación en sistemas de partidos multinivel. Tercero, destacaremos los principales elementos que nos brinda la literatura europea sobre coaliciones subnacionales, para luego concentrarnos en los primeros aportes teórico-empíricos de la literatura latinoamericana. Cuarto y último, delinearemos algunas conclusiones preliminares sobre estos estudios, detectando aquellos elementos que aún requieren mayor profundidad para ser analizados en estudios futuros.

 

1. ¿Qué miramos cuando estudiamos política subnacional?

 

            Distintas investigaciones se han concentrado recientemente en la importancia y la relevancia que tiene el estudio de la política subnacional en la ciencia política. Este atractivo ha despertado la atención de numerosos especialistas, abriendo un campo de estudios que parecía descuidado y permitiendo que se vincularan numerosas agendas de investigación que estaban enfocadas (aisladamente) en el estudio del federalismo, los sistemas de partidos y las instituciones de gobierno.

Pero, concretamente, ¿a qué nos referimos con el término política subnacional? ¿Por qué es relevante estudiarla? La política subnacional puede ser estudiada tanto en sistemas unitarios como en sistemas federales: en ambos existen dos niveles de gobierno, uno nacional y otro subnacional. La diferencia entre estos sistemas, sin embargo, radica en la relación que se da entre niveles: si es de subordinación como en los sistemas unitarios o si se hay complementación y cooperación entre ellos como en los sistemas federales (Rodden 2004). Paralelamente, no debemos considerar esta distinción de manera dicotómica, sino más precisamente como un continuo gradual que puede viajar de un polo hacia otro tomando en cuenta el grado de centralización o descentralización que tenga cada tipo de Estado. Federalismo y unitarismo no establecen una distinción entre fenómenos dicotómicos, sino que es más bien una cuestión de grado (Stepan 1999). Al respecto, consideramos que “la descentralización es un proceso de reformadel Estado compuesto por unconjuntode políticas públicas que transfierenresponsabilidades,recursoso autoridad de los niveles más altos de gobierno a los más bajos” (Falleti 2006: 320). Estos procesos pueden darse en tres ámbitos o esferas: administrativa, fiscal o política[1].

Es decir que la centralización no está asociada necesariamente a un Estado unitario, ni la descentralización a un Estado federal: federalismo/unitarismo y centralización/descentralización son pares de conceptos diferenciados pero que pueden asociarse entre sí (Rodden 2004). De modo que podemos tener sistemas unitarios con cierto grado de descentralización, pero también podemos encontrar sistemas federales con un alto grado de centralización (Linz 1999; Rodden 2004).

Ahora bien, lo importante de realizar esta distinción inicial radica en que los procesos políticos que se dan en el nivel subnacional de competencia política resultan relevantes para comprender las dinámicas políticas que se dan en un sistema político multinivel (Swenden y Maddens 2008; Gibson y Suárez Cao 2010; Došek y Freidenberg 2013; Suárez Cao y Freidenberg 2013). Ya sea por un proceso de descentralización (administrativa, fiscal y/o política) en el marco de un Estado unitario, o bien por la existencia de un Estado federal cuyas unidades constitutivas tienen peso e importancia en la toma de decisiones públicas, podemos encontrar dinámicas políticas subnacionales en ambos tipos de Estado. Por ejemplo, podemos considerar que los niveles de competencia política subnacional serán más intensivos y los cargos subnacionales en juego más atractivos para los actores partidarios mientras mayores sean las facultades, los recursos y las atribuciones que dispone cada una de esas unidades políticas.

En este sentido, la política subnacional adquiere relevancia y entidad propia: no porque en el nivel subnacional simplemente se refleja la competencia política nacional, sino porque las unidades subnacionales tienen características institucionales, políticas y electorales propias que los hacen atractivos y que generan sus propios incentivos y patrones de competencia. Es por ello que los procesos electorales subnacionales no son necesariamente elecciones de “segundo orden” o de menor importancia por poner en juego cargos públicos “no nacionales” (Jeffery y Hough 2003; Schakel y Jeffery 2013).

Al respecto, como bien indican Laver y Shepsle (1996) si el juego político no es unidimensional, entonces consideramos que el estudio de los sistemas políticos no debe centrarse únicamente en un solo nivel (el nacional), sino que tienen que abarcarse los niveles inferiores (subnacional) y focalizarse especialmente en las relaciones que existan entre ellos. Esto convierte a las unidades políticas subnacionales y a los procesos políticos que se den en su interior en relevantes. Nos movemos así del “nacionalismo metodológico” imperante (Jeffery y Schakel 2012) y pasamos a estudiar los sistemas políticos en una dimensión multinivel. Un sistema político multinivel es aquel en el cual 1) los partidos políticos compiten en distintos niveles y distritos en el territorio, 2) los electores cuentan con varios votos para 3) elegir entre distintos contendientes para 4) distintos cargos públicos y 5) mediados por diferentes tipos de reglas electorales (Došek y Freidenberg 2013). De modo que lo que caracteriza a estos sistemas políticos es la existencia de dos niveles de competencia, en el cual existe un sistemas de partidos a nivel nacional que emerge de elecciones nacionales, y tantos sistemas de partidos a nivel subnacional como unidades políticas conformen un Estado determinado (Swenden y Maddens 2008). Estos sistemas de partidos también han sido llamados “federalizados” (Gibson y Suárez Cao 2010)[2].

Creemos, así, que entre el nivel nacional y el nivel subnacional se pueden generar una multiplicidad de relaciones, vínculos e interacciones en tanto son dos arenas separadas, con lógicas y dinámicas propias, e incentivos específicos que operan sobre los actores políticos. Niveles que, sin embargo, se mantienen conectados entre sí integrando al sistema político en su conjunto. Esto quiere decir que en los sistemas políticos multinivel existe una lógica de competencia política interconectada o, más precisamente, “anidada”: las decisiones estratégicas que toman los actores partidarios se hacen a partir de analizar los resultados electorales que obtienen en todos los niveles donde compiten (Tsebelis 1990).

La bibliografía que se centra en estudiar a los partidos políticos y a los sistemas de partidos en perspectiva multinivel nos ha aportado interesantes hipótesis y hallazgos sobre esta línea de investigación. Retomaremos ambos ejes temáticos por separado para resaltar mejor los aportes de cada uno. Coincidimos así con Deschouwer (2003) al resaltar la necesidad de diferenciar entre las unidades de análisis que se observan en un sistema multinivel: si son los partidos políticos, los sistemas de partidos o las coaliciones políticas. A partir de aquí analizaremos cada uno por separado.

 

2. Política subnacional y partidos políticos

 

¿Qué tipo de partidos políticos compiten en un sistema político multinivel? Esta pregunta nos lleva a distinguir entre partidos políticos nacionales y partidos políticos regionales o locales.

Existe cierto consenso en la academia que considera que la nacionalización de la competencia partidaria supone que los partidos políticos orientan su comportamiento en términos nacionales, dejando en un segundo plano la representación de intereses o clivajes locales (Jones y Mainwaring 2003; Caramani 2004; Chhibber y Kollman 2004). Caramani (2004: 1) considera que la nacionalización es “un proceso histórico que muestra la evolución hacia la formación de electorados, sistemas de partidos y partidos políticos […] nacionales. […]. Las particularidades regionales y periféricas desaparecen, y los clivajes locales se transforman progresivamente en alineamientos nacionales”[3]. En una línea similar, para Jones y Mainwaring (2003: 1) “los partidos políticos con un alto grado de nacionalización reciben una proporción similar de votos en las distintas unidades geográficas [en las que compiten], mientras que aquellos con bajo nivel de nacionalización varían ampliamente en la proporción de votos recibidos en cada distrito”[4].

Si bien ambas definiciones pueden referirse tanto a los sistemas partidarios como a los partidos políticos en tanto organizaciones, podemos pensar que los partidos políticos nacionales son aquellos partidos políticos que 1) tienen presencia territorial a nivel nacional, 2) se presentan en todos (o casi todos) los distritos electorales que integran un país y 3) mantienen la misma etiqueta partidaria en ambos niveles. Son partidos “nacionalizados” (Calvo y Escolar 2005) o “integrados” (Leiras 2007)[5].

Suárez Cao y Freidenberg coinciden con las definiciones anteriormente expuestas, al afirmar que “la nacionalización […] supone que un partido político originado en las zonas urbanas puede nacionalizarse mediante su expansión regular por las áreas rurales (o periferias) […] y mediante un cambio en las estrategias políticas en la que predominen los contenidos nacionales en sus propuestas sobre las exclusivamente locales” (2013: 4). De esta forma, podríamos considerar que mientras más nacionalizada sea la competencia partidaria, más nacionalizados estarán también los partidos políticos.

Si retomamos nuestra definición de sistema político multinivel, de ella se desprende que en todo partido nacionalizado existe un partido en el nivel nacional (partido nacional) y tantas filiales locales o regionales como unidades subnacionales existan (partidos subnacionales). Entonces, si entendemos que el juego político se desarrolla en varios niveles de un mismo sistema, entonces debemos entender también a los partidos de la misma manera, con la misma dinámica y bajo el mismo foco de análisis. Esto quiere decir que las elites partidarias nacionales tendrán sus propios objetivos, intereses y estrategias electorales en pos del mantenimiento de la estructura partidaria a nivel nacional y guiados por incentivos generados en esta arena de competencia. Del otro lado, las elites locales o regionales tendrán también sus propios objetivos, intereses y estrategias pero enfocados en el nivel subnacional e influenciados por incentivos generados en éste último (Wilson 2009a).

Al respecto, Hopkin (2003) llama la atención sobre el impacto de los procesos de descentralización y desnacionalización en la vida interna partidaria. El autor plantea que las tensiones centro-periferia y las reformas institucionales que se llevan a cabo afectan la manera en que los partidos nacionales se organizan[6]. Hopkin entiende que, a la hora de ejercer el gobierno, existe un juego de tensión y negociación constante entre las elites partidarias nacionales y las elites partidarias regionales en el cual las segundas presionan a las primeras para contar con mayor autonomía decisoria, tanto en lo que se refiere a decisiones de gobierno como en lo relativo a cuestiones partidarias. Las elites nacionales, en cambio, siempre prefieren mantener el status quo vigente. De esta forma, el grado de autonomía puede impactar, por ejemplo, en la cohesión del bloque legislativo en el parlamento nacional al igual que en el parlamento regional. El tipo de partido político, su grado de cohesión y de disciplina internas afectan el comportamiento de estos actores en la arena de gobierno.

El impacto de estas tensiones no es menor si tenemos en cuenta que puede afectar las posibilidades de formar coaliciones o no con otros socios, tanto en el nivel nacional (Giannetti y Benoit 2008) como en el nivel subnacional (Bäck 2008). Pedersen (2010) nos dice al respecto que en aquellos partidos donde el control interno lo ejercen quienes integran la bancada parlamentaria hay una influencia positiva para que se formen coaliciones legislativas y de gobierno, a diferencia de aquellos partidos dominados por elites nacionales sin cargos de representación.

Al respecto, como bien indica Stefuriuc (2009a y 2009b), las elites partidarias locales actúan como “agentes dobles”: deben responder a la estructura partidaria nacional pero, al mismo tiempo, defender los intereses regionales. Al hacer esta distinción, sin embargo, no queremos decir que las elites nacionales no prestan atención al nivel subnacional ni las elites locales hagan lo mismo con el nivel superior, sino más bien que la cooperación o el conflicto entre ambas dependerán: 1) de los incentivos generados en ambas arenas de competencia y 2) del tipo de partido político del que formen parte. Esto no es menor en tanto los partidos políticos con aspiraciones de convertirse en nacionales necesitan mantenerse integrados o congruentes a nivel vertical (nacional-subnacional) (Gibson y Suárez Cao 2010) y, paralelamente, obtener similares proporciones de votos en cada uno de los distritos donde compitan (Jones y Mainwaring 2003).

Thorlakson (2009 y 2013) contribuye a profundizar este debate. Dependiendo del grado de integración vertical que tengan los partidos entre sus respectivos niveles habrá mayor cooperación o mayor conflicto entre las elites nacionales y las subnacionales. Con integración verticalse refiere a la fortaleza y la extensión que tengan los vínculos formales e informales[7] entre el partido político a nivel nacional y sus respectivas secciones a nivel regional o local. La influencia, en cambio, es la medida en que las elites regionales inciden en las decisiones del partido a nivel nacional, y la autonomía nos ofrece una imagen sobre el grado de libertad del que éstas disponen para tomar sus propias decisiones. El aporte de Thorlakson nos permite observar a los partidos políticos nacionales en sistemas multinivel en una dimensión vertical (de arriba hacia abajo o viceversa) y en una dimensión horizontal (relaciones entre las elites partidarias subnacionales).

Ahora bien, los partidos locales o regionales son todos aquellos que: 1) se concentran en determinadas regiones o zonas del país donde sí suelen hacerse fuertes en términos electorales, dado que 2) no tienen mucho interés en ampliar su proporción de votos en el nivel nacional ni 3) extender su presencia territorial a otros distritos del país. Sin embargo, no consideramos que estos partidos no compiten por cargos a nivel nacional sino que, en términos estratégicos, privilegian la arena de competencia subnacional por sobre la competencia nacional y buscan consolidarse desde ese lugar como actores partidarios de relevancia. Para enfatizar este aspecto podemos tomar en cuenta la distinción que realiza Stefuriuc (2005 y 2009a) entre dos tipos de partidos regionales: i) aquellos que tienen capacidad para gobernar únicamente en el distrito donde nacieron y se extendieron como organizaciones (ya sea por decisión propia o por tener poco peso en la competencia nacional), y ii) aquellos que pueden jugar un juego de dos niveles (nacional y subnacional) porque el sistema electoral nacional se los permite. Brancati (2008: 138) coincide con este abordaje al definir a los partidos regionales como aquellos que “compiten y ganan votos en una sola región del país. […] pueden participar en elecciones nacionales o regionales siempre y cuando solo compitan en una región del país en cualquier nivel [de competencia]”[8].

El rol que cumplen los partidos regionales no es menor si tenemos en cuenta la importancia y el rol que tiene el nivel subnacional en la dinámica política, tal como mencionamos anteriormente. Brancati (2008) destaca la importancia de estos partidos al tomar en cuenta el impacto que tienen los procesos de descentralización (en sus múltiples aristas) sobre la creación de partidos en los niveles inferiores de competencia política. “La descentralización política alienta a los políticos a formar partidos regionales, y a los votantes a votar por ellos, dado que los sistemas de gobierno descentralizados tienen legislaturas regionales en las cuales [estos partidos] tienen una gran oportunidad para gobernar en caso de que no puedan hacerlo a nivel nacional” (2008: 136)[9]. En este sentido, los partidos regionales no se crean únicamente porque existe un clivaje centro-periferia (Lipset y Rokkan 1992) sino porque las reglas electorales y las instituciones políticas subnacionales generan los incentivos necesarios para que decidan competir por los cargos en juego[10].

De esta forma, podemos afirmar que los partidos regionales importan y mucho. En base al esquema multinivel de análisis que venimos planteando, podemos distinguir distintos tipos de partidos políticos al igual que distintos tipos de relaciones e interacciones entre ellos dentro de un sistema partidario multinivel. Retomando lo anteriormente dicho, en una dimensión vertical podemos analizar a los partidos nacionales y sus vínculos con sus secciones regionales. En una dimensión horizontal podemos estudiar distintos partidos regionales que forman parte de un partido nacional,  sus relaciones mutuas de coordinación entre distintos distritos, como también podemos centrarnos en los partidos regionales o locales y también en las relaciones estratégicas que se generan entre todos los mencionados[11].

El Gráfico 1 puede ayudar a ilustrar lo descrito anteriormente. Podemos ver cómo en un hipotético escenario competitivo multinivel coexisten en un nivel nacional partidos nacionales (PN1, PN2 y PN3), con sus respectivas filiales regionales (PR1, PR2 y PR3) y otros partidos regionales (PR4, PR5, PR6, PR7 y PR8) en un nivel subnacional. Éstos últimos, como bien indicamos anteriormente, compiten únicamente en sus respectivos distritos.

 

Resulta central, ahora, pasa a analizar los sistemas de partidos en su perspectiva multinivel para profundizar, posteriormente, sobre un tipo específico de interacción que se da entre partidos políticos nacionales y subnacionales: las coaliciones subnacionales.

 

3. Política subnacional y sistemas de partidos en perspectiva multinivel

 

El estudio del funcionamiento de los sistemas de partidos multinivel se ha desarrollado, mayormente, a partir de la investigación sobre la (des)nacionalización de la política partidaria. Como bien indican Suárez Cao y Freidenberg (2013) la agenda de investigación se ha concentrado en indagar sobre los distintos grados de nacionalización de los sistemas partidarios, estableciendo dos polos en un continuo. Retomando lo dicho en apartados anteriores, desde la literatura tradicional sobre el tema (Schattschneider 1960; Rose y Urwin 1975) se entiende que en un ambiente desnacionalizado la competencia política se rige por criterios locales, los programas políticos se limitan a áreas geográficas distritales y hay escasez de coordinación con otros actores partidarios para “saltar” a la arena nacional. En cambio, un ambiente nacionalizado se caracteriza por partidos nacionales que compiten por múltiples cargos en juego, los cuales reciben apoyos electorales en la mayoría de los distritos y el porcentaje de voto de los partidos locales disminuye notablemente[12].

Hecha esta aclaración, consideramos que para nuestros propósitos resulta oportuno vincular el concepto de sistema multinivel que adoptamos anteriormente (Došek y Freidenberg 2013) junto con el de congruencia (Gibson y Suárez Cao 2010)  nacionalización de la competencia partidaria (Jones y Mainwaring 2003).

Tal como indicamos anteriormente, Jones y Mainwaring (2003) proponen estudiar los sistemas de partidos desde una perspectiva horizontal, al evaluar las proporciones de votos que obtienen cada uno de los partidos políticos que compiten en los distintos distritos que integran un determinado país. La comparación se realiza entre provincias o Estados; es decir, observamos y comparamos unidades subnacionales. Gibson y Suárez Cao (2010), por su parte, plantean un abordaje innovador al destacar la importancia de la dimensión vertical de la competencia partidaria: no sólo tenemos que comparar unidades subnacionales entre sí, sino también las proporciones de votos obtenidas por los partidos en la competencia por cargos nacionales y subnacionales. Es decir, tenemos que observar las variaciones entre el sistema de partidos nacional y los distintos sistemas de partidos subnacionales, y entre estos últimos también.

En este sentido, un sistema de partidos estará nacionalizado cuando 1) haya congruencia en su dimensión vertical(los partidos políticos reciben proporciones de votos similares en el nivel nacional y subnacional de competencia en cada uno de los distritos en los cuales compiten) y 2) haya homogeneidad en su dimensión horizontal (proporciones de votos similares en cada uno de las unidades subnacionales). En cambio, será mayor la desnacionalización de la competencia partidaria cuando mayor  incongruencia vertical y/o heterogeneidad horizontal presente la competencia partidaria. De esta forma, estamos analizando los sistemas partidarios multinivel según la definición que adoptamos anteriormente en distintas dimensiones. Si nos remitiéramos a una sola de ellas, entonces estaríamos extrayendo una foto parcial de los procesos políticos que se dan en su interior.

Los sistemas partidarios nacionalizados, entonces, son aquellos en los cuales 1) los mismos actores políticos compiten en distintos niveles y 2) obtienen proporciones de votos similares en la competencia por cargos nacionales y cargos subnacionales[13]. Un sistema político desnacionalizado, en cambio, es aquel donde 1) los partidos políticos que compiten en ambos niveles son distintos (ya sea por la ausencia de partidos nacionales en el nivel subnacional o por la presencia de fuertes partidos regionales compitiendo solo en el nivel inferior) y/o 2) las proporciones de votos que obtienen los partidos nacionales en la competencia por cargos nacionales y cargos subnacionales difieren notablemente entre sí. En otras palabras, el electorado tiende a votar a algunos partidos para los cargos nacionales y a otros partidos para los cargos de niveles inferiores.

El siguiente esquema analítico puede ayudar a clarificar las distinciones expuestas.

 

                                                        

Ahora bien, según la bibliografía especializada, ¿cuáles son las causas que inciden en una mayor (des)nacionalización de los sistemas partidarios? Chhibber y Kollman (2004)[14] establecieron un fuerte precedente al afirmar que a medida que el grado de centralización en el gobierno nacional aumenta, los sistemas de partidos tienden a nacionalizarse, a partir del surgimiento de líderes partidarios nacionales fuertes y de la concentración de poderes en el poder ejecutivo nacional. Independientemente de la relación entre ambos procesos (concentración del poder y nacionalización partidaria), existe durante todo esa evolución una tensión constante y (por momentos) conflictiva entre fuerzas que privilegian mantener una estructura de competencia desnacionalizada frente a otras que privilegian la nacionalización. Ello, dirán los autores, depende de factores institucionales propios de cada país. Caramani (2004) coincide con este abordaje al observar lo propio en las democracias avanzadas europeas. Thorlakson (2007 y 2009), por su parte, refinó un poco más los instrumentos de medición y se concentró en observar dónde se alojan los recursos de poder en una federación: si es en el Estado nacional o en las distintas unidades subnacionales que lo integran. Su estudio concluye que: 1) tanto la congruencia entre el nivel nacional y el subnacional como 2) los cambios menores en las proporciones de votos obtenidas por los partidos en ambos niveles en elecciones consecutivas se dan mayormente en federaciones más centralizadas. Las federaciones descentralizadas, en cambio, tienen una menor congruencia y un cambio mayor de votos entre elecciones consecutivas.

Para nuestros propósitos, lo más enriquecedor de esta bibliografía se centra en los factores institucionales que inciden en la (des)nacionalización de la competencia política. Alfaro Redondo (2010) destaca la importancia que tiene el calendario electoral en el grado de nacionalización de un sistema partidario. Si las fechas de las elecciones nacionales y las subnacionales coinciden, entonces las proporciones de votos de los partidos nacionales en distintos niveles pueden tender a coincidir. En cambio, mientras más distanciadas estén las elecciones entre sí, el impulso puede darse en sentido contrario. Este análisis tiende a coincidir con Molina (2001) y Pomares et al. (2012).

Otros estudios se concentraron en los efectos de los sistemas electorales sobre los distintos patrones de competencia partidaria en sistemas políticos multinivel. Calvo y Escolar (2005) nos muestran dos elementos interesantes de la política argentina. En primer lugar, que los gobernadores de las distintas provincias llevaron a cabo distintas reformas políticas y constitucionales durante los años noventa para amortiguar los efectos fragmentadores de la competencia partidaria nacional. En esto coinciden con Calvo y Micozzi (2005). En segundo lugar, que los sistemas electorales más permisivos generaron los incentivos adecuados para que partidos políticos locales o regionales compitieran electoralmente y pudieran acceder a cargos públicos en juego, lo que generó una mayor competencia interpartidaria en algunos sistemas subnacionales. De esta forma, los partidos nacionales, más asentados y con mayores posibilidades de alcanzar los cargos en juego, no recibieron las proporciones de votos esperadas, lo que aumentó las disparidades entre distritos.

Reynoso (2011a) obtiene hallazgos interesantes y similares al estudiar la formación de coaliciones electorales a nivel subnacional en México. Las diferentes magnitudes de distrito en cada uno de los Estados mexicanos impactaron tanto en la cantidad de candidaturas presentadas para cargos ejecutivos y legislativos como en el número efectivo de competidores. El autor coincide con Calvo y Escolar al afirmar que sistemas menos permisivos con magnitudes más chicas tienden a concentrar las candidaturas y el voto en unas pocas opciones electorales. En cambio, los sistemas más permisivos fragmentan el voto ciudadano y aumentan el número efectivo de competidores. Esto sin duda incide en las estrategias electorales de los partidos nacionales y de los partidos regionales o locales[15].

De esta forma, siguiendo ambas líneas de investigación, podríamos esperar que mientras más distintos sean los sistemas electorales en las unidades subnacionales, mayores serán las posibilidades de que encontremos distintos patrones de competencia en dos niveles de análisis: en términos verticales al comparar el nivel nacional con los niveles subnacionales, y en términos horizontales al comparar estos últimos entre sí. Esto llevaría a que distintos sistemas electorales subnacionales tengan incidencia en la variación gradual del nivel desnacionalización de un sistema partidario multinivel.

Más allá de las diferencias enunciadas, consideramos que tanto la dimensión de análisis vertical como la horizontal son mutuamente complementarias en tanto permiten abarcar el estudio de la política subnacional desde distintas aristas pero logrando construir una imagen completa del fenómeno. Así entendemos que debe avanzarse en el estudio de los sistemas políticos multinivel, en general, y de las coaliciones subnacionales, en particular. Coincidimos con Došek y Freidenberg (2013) en tanto hay que aislar los tipos de interacciones y las arenas de competencia donde éstas se producen para analizar mejor los cambios que operan en distintos sistemas políticos multinivel. Al respecto, consideramos que el juego político y las distintas interacciones entre los actores partidarios llevan a que la influencia entre los niveles del sistema político sea recíproca: el nivel nacional genera efectos sobre el subnacional y viceversa (Jeffery y Hough 2003; Došek y Freidenberg 2013; Escolar 2011; Suárez Cao y Freidenberg 2013; Schakel y Jeffery 2013). Por ejemplo, los resultados electorales en el nivel superior pueden llegar a tener efectos sobre los niveles inferiores. Por otro lado, ciertos resultados electorales en uno o varios distritos subnacionales pueden tener efectos sobre la estabilidad de los gobiernos nacionales, provocando cambios, por ejemplo, en la composición de las coaliciones en el nivel superior.

Las alteraciones de los patrones de competencia partidaria que se producen en ambos niveles de competencia y los efectos que ello produce sobre los procesos de formación de gobierno en cada una de las arenas nos introducen directamente en la discusión sobre las coaliciones subnacionales. A continuación ahondaremos en esta agenda de investigación.

 

4. La agenda de investigación en coaliciones subnacionales en Europa

 

El estudio de las coaliciones subnacionales ha cobrado relevancia reciente, principalmente a partir del desarrollo de los estudios de los sistemas políticos multinivel europeos. Lo mismo ocurrió cuando la agenda sobre coaliciones presidenciales comenzó a tomar relevancia: el faro que ofició de guía fueron los estudios sobre coaliciones parlamentarias (Deheza 1998; Zelaznik 2001; Chasquetti 2008). La mayoría de las investigaciones sobre coaliciones en el nivel subnacional se centra en estudios de casos europeos (Bäck 2003 y 2008; Debus 2008; Däubler y Debus 2009; Deschouwer 2009; Stefuriuc 2005, 2009a y 2009b; Wilson 2009b)[16], mientras que otras han avanzado hacia estudios comparados de distintos países, la mayoría de ellos federales (Downs 1998; Hough y Verge 2009; Back et al.2013; Stefuriuc 2013)[17]. Solo unos pocos trabajos han comenzado a indagar sobre las particularidades que tienen las coaliciones subnacionales en América Latina (Reynoso 2010 y 2011a; Clerici 2013; Clerici y Scherlis 2013). De modo que primero nos centraremos en los estudios europeos y luego avanzaremos hacia los trabajos realizados sobre América Latina. El esquema planteado en el Gráfico 2 puede ayudarnos a analizar los distintos aportes.

Como bien afirma Stefuriuc (2009c), en consonancia con lo planteado en estas líneas, los partidos políticos (nacionales mayormente) enfrentan una serie de desafíos a la hora de formar coaliciones en los sistemas políticos multinivel. No solo operan simultáneamente en distintos distritos con distintas configuraciones institucionales, sino que en cada una de esas arenas de competencia política cuentan con distintos grados de inserción en el electorado y distintas oportunidades de hacerse con la mayoría de los cargos en juego. Paralelamente, en algunos casos pueden cumplir el rol de oposición, mientras que en otros el de integrar total o parcialmente el gobierno de turno. Estas configuraciones pueden coincidir o no con lo que ocurre a nivel nacional.

            La principal preocupación de los especialistas europeos sobre coaliciones se concentra en comparar los procesos formativos de las coaliciones subnacionales. Siguen así la línea de la agenda europea de estudio sobre coaliciones parlamentarias nacionales pero bajando un nivel de análisis: se concentran en detectar cuáles son los factores institucionales y partidarios que inciden para que se formen gobiernos de coalición. Una distinción inicial central en todas estas investigaciones es la cantidad de arenas de competencia que detectan en un sistema político multinivel. La mayoría de los autores coincide en la existencia de tres: un nivel nacional, un nivel regional y un nivel local. Mientras que pocos trabajos se ha concentrado en este último nivel de competencia (Bäck 2003 y 2008)[18], todos los restantes privilegian la interacción entre el nivel nacional y el regional.

Downs (1998) realizó el primer estudio sistemático y comparado entre países para indagar sobre el proceso de formación de coaliciones subnacionales en Alemania, Francia y Bélgica. El autor parte desde una perspectiva vertical para estudiarlas pero lo hace en ambas direcciones: de arriba hacia abajo y viceversa. Concretamente, Downs se pregunta si las coaliciones subnacionales funcionan como un “laboratorio” para la formación de coaliciones nacionales futuras, pero también se cuestiona si las primeras pueden formarse por presiones de las segundas. De esta forma considera que la clave radica en observar dos elementos: 1) el grado (des)nacionalización de la competencia partidaria y 2) la distribución interna del poder partidario. El primer punto es continuado posteriormente por Stefuriuc (2009a, 2009b y 2009c) y Reynoso (2011a), mientras que el segundo se inscribe más bien en la línea seguida por Bäck (2008) y Gianetti y Benoit (2009).

Las coaliciones subnacionales son para Downs una decisión estratégica de actores racionales que operan en un marco determinado, el cual establece las condiciones partidarias, electorales e institucionales donde existen mayores o menores chances para que se formen. Downs sienta las bases generales para los estudios posteriores al comprobar que los sistemas partidarios más nacionalizados tienden a impactar positivamente en la integración vertical entre el nivel nacional y el subnacional de las coaliciones. En cambio, donde la competencia partidaria está más “localizada”, las elites subnacionales suelen disponer de mayor margen de maniobra para conformar coaliciones sin presiones desde el nivel superior. Paralelamente, la volatilidad electoral opera de una manera similar: donde las distribuciones de los votos son más estables, los actores partidarios tienen mayor seguridad sobre las posibilidades de conformar coaliciones; donde sean más inestables, menores serán esas chances.

Esto es particularmente importante a la hora de analizar las posibilidades de que una coalición a nivel subnacional funcione como un “laboratorio” para el nivel nacional. En otras palabras, si la distribución en las proporciones de voto es similar en ambos niveles de competencia, entonces los partidos políticos pueden tener mayores certezas de que formarán coaliciones con los mismos socios en ambos niveles. Esto tiende a coincidir con los postulados ya enunciados sobre el impacto de la (des)nacionalización de los sistemas partidarios (Calvo y Escolar 2005).

En lo que respecta a la vida interna de los partidos políticos, sigue la línea tradicional de los estudios sobre partidos políticos al considerar el impacto positivo que tiene la cohesión partidaria sobre las posibilidades de integración vertical de las coaliciones subnacionales. Si la distribución interna de poder partidario está descentralizada, entonces el grado de autonomía de las elites regionales será mayor. Caso contrario, las elites nacionales tienen un mayor peso a la hora de determinar los potenciales socios de los partidos a nivel subnacional.

El aporte de Downs (1998) dio pie a una gran número de trabajos que se concentraron en el grado de (y en las variables que inciden en) la integración vertical entre coaliciones nacionales y coaliciones subnacionales. En concreto, analizan en qué medida existe congruencia entre los partidos que integran la coalición que gobierna el Estado nacional y las que gobiernan distintas regiones con distintos grados de autonomía. La duda central consistía en qué nivel es el que ejerce influencia sobre el otro: si el nacional en el subnacional o viceversa. Todos estos trabajos buscan poner en discusión las teorías tradicionales sobre formación de coaliciones (Riker 1962; Axelrod 1970; De Swaan 1973; Laver y Shepsle 1996; Laver y Schofield 1998). La creencia generalizada se centra en que las teorías tradicionales están incompletas si queremos estudiar en profundidad las causas en la formación de las coaliciones subnacionales: necesitamos considerar otros factores institucionales y partidarios.

Stefuriuc (2009a) dio el puntapié en esta línea al tomar en cuenta los procesos de formación de gobierno en las comunidades autonómicas españolas para estudiar el impacto que tiene la congruencia entre coaliciones en sistemas políticos multinivel[19]. Esto implica un mayor grado de complejidad metodológica debido a que los partidos políticos operan, al mismo tiempo, en diferentes sistemas partidarios, forman gobierno en diferentes niveles, tienen distinto peso en cada una de las unidades subnacionales y, posiblemente, tienen que realizar acuerdos electorales con distintos socios en distintos distritos. De ello se desprende que la clave radica en estudiar el vínculo entre el nivel nacional y el nivel subnacional de las coaliciones.

Su aporte más destacado se centra en medir qué tan parecidas o qué tan distintas son las coaliciones que rigen en los dos niveles de gobierno, observando la composición partidaria de las coaliciones en ambos niveles. A partir de ahí la autora introduce el concepto de congruencia. Si los partidos que integran ambas coaliciones son los mismos, entonces existe una congruencia completa entre ambas; si solo algunos coinciden, entonces la congruencia es parcial; por último, si las composiciones partidarias son completamente distintas, entonces hay incongruencia. Para evaluar estos escenarios toma en cuenta los procesos de formación de gobierno en las comunidades autonómicas españolas. La importancia de lograr congruencia entre los niveles de gobierno y, por ende, entre las coaliciones, radica en que en caso de que se logre, entonces las relaciones intergubernamentales serán más armoniosas, las áreas de coordinación entre niveles se amplían y, por ende, se evitan los conflictos interpartidarios y/o intrapartidarios[20]. Hopkin (2003) coincide con este argumento.

Ahora bien, Stefuriuc asume que la decisión de alcanzar cierto grado de congruencia entre niveles de gobierno no es necesariamente automática, sino que depende de tres factores que impactan sobre la decisión estratégica de las elites regionales: el tipo de descentralización que existe en un país determinado (factor institucional), el tipo de partido político (nacional o regional) y por la capacidad de negociación de cada uno a partir de la cantidad de bancas que lograron en las elecciones. Es decir, que un mayor o menor nivel de congruencia depende de una decisión estratégica de los actores políticos que realizan sus propios cálculos influenciados por factores institucionales y partidarios.

Sus hallazgos resultan muy interesantes. En primer lugar, en lo que respecta a los factores institucionales, es deseable alcanzar una mayor congruencia cuando el nivel de descentralización existente entre niveles fuerza a ambos gobiernos a cooperar. En otras palabras, mientras haya mayores competencias concurrentes entre ambos gobiernos y menores sean las posibilidades de conflicto intra o interpartidario, más armoniosas serán las relaciones intergubernamentales. En segundo lugar, en cuanto a los factores partidarios que influyen, la congruencia es preferible cuando el formateur de la coalición es la sección regional de un partido nacionalizado. Es decir que el proceso de formación de gobierno debe ser liderado por las elites locales que responden a un partido nacional, con lo cual no existiría peligro de estabilidad para la coalición en caso de que necesiten pactar con partidos regionales o extremistas. Esto se debe a que teniendo un mayor poder de veto sobre sus potenciales socios, las elites regionales reducen su temor de que el acuerdo logrado afecte negativamente la cohesión partidaria interna. Es en estas situaciones en donde reconoce el rol de “doble agente” que tienen las secciones regionales de los partidos políticos nacionales y el juego de negociación a dos niveles que surge en estos procesos (Stefuriuc 2009a y 2009b).

Independientemente de ello, Stefuriuc reconoce que los hallazgos encontrados se circunscriben a un único caso de estudio y que aún queda un vacío importante para estudiar los procesos de formación de coaliciones en sistemas multinivel en términos comparados. En cierta medida, su trabajo se centra en una perspectiva vertical, pero únicamente de abajo hacia arriba, sin prestar atención al rol que tiene el gobierno nacional sobre el proceso político realizado a nivel subnacional. Tampoco presta atención a la incidencia que pueden tener algunas regiones en la formación de coaliciones en otras (dimensión horizontal).

El número especial coordinado posteriormente por Stefuriuc (2009c) continúa una línea de investigación similar tomando en cuenta la integración vertical de las coaliciones en sistemas multinivel. El elemento innovador del análisis se centra en incluir factores institucionales y partidarios para explicar cuál de las dos arenas de competencia (nacional o subnacional) es la que funciona como “laboratorio” para que se formen coaliciones que puedan ser replicadas posteriormente en el otro nivel.

Däubler y Debus (2009) toman en cuenta las posibilidades de que se formen coaliciones cruzadas (cross-cutting coalitions) en los Land alemanes; es decir, que se incluyan partidos en las coaliciones subnacionales que formen parte de la oposición a nivel nacional. Según los autores, esto depende del momento en que se celebran elecciones en el nivel federal y en el nivel regional, detectando ciertas variaciones al comparar los Land entre sí. Independientemente de este “margen de libertad” del que disponen los partidos en el nivel subnacional, los autores encuentran que las posiciones políticas de los partidos regionales tienden a estar más cerca de las posiciones de sus pares nacionales una vez que acceden a formar gobierno, al menos en términos de política económica. De modo que sí existe cierta integración vertical en el caso alemán al momento de conformar las coaliciones de gobierno. Coinciden así con lo planteado por  Downs (1998) y Debus (2008) al destacar la presión que experimentan los partidos políticos a nivel subnacional para que las coaliciones coincidan con las conformadas a nivel nacional.

Wilson (2009b), por su parte, introduce como innovación el análisis de las coaliciones preelectorales (Golder 2006; Carroll 2007). Su aporte no deja de mencionar la importancia y el peso de las dinámicas competitivas propias del sistema político italiano (Bartolini et al., 2004), pero resalta que la dimensión subnacional tiene características propias que impactan en la formación de coaliciones. Específicamente, destaca la penetración territorial y la fortaleza política tanto de los partidos políticos nacionales (PAE) como de los partidos políticos regionales (PANE). Dado que no todas las regiones tienen la misma configuración partidaria, pero sí las mismas reglas electorales, la formación de gobiernos de coalición regionales depende del tipo de partido político, de la cantidad de bancas y votos que cada uno adquiere y, consecuentemente, del tipo de coalición preelectoral que se forma.

El trabajo de Deschouwer (2009) subraya las particularidades que tienen los sistemas de partidos dominados por partidos regionales o locales sin consolidación a nivel nacional. Coincide con Downs (1998) al destacar que la presencia de fuertes partidos regionales abre un abanico más amplio de posibilidades para formar coaliciones subnacionales. En este sentido, en el caso belga las teorías tradicionales no logran comprobarse. Lo que sí existe es una presión importante de las elites partidarias subnacionales para alcanzar el mayor grado posible de congruencia con las coaliciones nacionales. Esta presión, sin embargo, cambia de dirección: se produce desde abajo hacia arriba, y no desde arriba hacia abajo. Lo que resulta interesante del caso es el proceso de aprendizaje que realizan los partidos políticos: las elecciones regionales en Bélgica operan como una arena de negociación que sirve de aprendizaje para que los partidos nacionales busquen configuraciones similares a la hora de integrar las coaliciones nacionales. En concreto, si la experiencia a nivel subnacional funciona correctamente, entonces a nivel nacional se busca formar la misma coalición con los mismos partidos integrantes y con una distribución similar de las carteras ministeriales. El calendario electoral es entonces la variable distintiva para analizar qué arena “aprende” primero[21].

¿Qué nos enseñan estos trabajos pioneros sobre coaliciones subnacionales? Podemos resaltar dos hallazgos relevantes.

En primer lugar, las coaliciones de gobierno formadas tienen más chances de mantenerse estables y de funcionar armoniosamente si incluyen al incumbent. Ahora bien, si incluir al partido de gobierno favorece el acuerdo político, entonces podemos pensar, coincidiendo con Stefuriuc (2009a), que la congruencia entre niveles opera de la misma manera: si integrar el incumbent aumenta las chances de conformar una coalición, entonces más positivos serán los resultados si el incumbent subnacional es también incumbent nacional. De esta forma, cabe considerar que la presión del nivel nacional hacia el subnacional para conformar coaliciones de gobierno congruentes es posible. Este escenario es factible que ocurra siempre y cuando haya un alto grado de nacionalización de la competencia partidaria y las unidades subnacionales tengan un bajo grado de autonomía decisora en áreas sensibles de política pública.

En segundo lugar, en contraposición a lo anteriormente dicho, las cross-cutting coalitions (coaliciones cruzadas) (Däubler y Debus 2009) son más probables de conformarse cuando las unidades subnacionales tienen mayores competencias en lo que respecta a la formulación e implementación de políticas públicas. Esto tiende a coincidir con otro hallazgo importante: la congruencia entre las coaliciones en ambos niveles tiende a ser menor cuando más desnacionalizados son los procesos electorales en un país determinado. En otras palabras, mientras mayor sea la cantidad de actores políticos que deciden competir en una única arena y en un único distrito, entonces menores serán los incentivos para que integren el gobierno a nivel nacional y menor será la necesidad que tengan los partidos nacionales de integrarlo a sus respectivas coaliciones.

En resumidas cuentas, las principales preocupaciones de los académicos europeos consisten en encontrar los factores que inciden en los procesos de formación de gobierno en el nivel subnacional. La búsqueda por la integración vertical se divide en dos formas de observar el proceso político de una coalición. Si es desde el nivel nacional hacia el subnacional (arriba-abajo), entonces entran a jugar factores partidarios (cohesión, disciplina, distribución de poder, etc.) e institucionales (autonomía decisoria, descentralización, competencias concurrentes, etc.) que pueden llevar a una mayor o menor congruencia de los actores que integran ambas coaliciones. Si es desde el nivel subnacional al nacional (arriba-abajo), entonces el principal argumento refiere a la noción de “laboratorio experimental” donde la arena de competencia regional opera como una práctica de lo que puede ocurrir posteriormente en la arena nacional de gobierno. Sin embargo, estos estudios aún no han profundizado sobre el funcionamiento de las coaliciones durante su mandato de gobierno, el efecto de la congruencia sobre la estabilidad de los gobiernos de coalición en ambos niveles y las posibilidades de renovar los acuerdos partidarios en elecciones consecutivas. Esa es la cuenta pendiente.

 

5. La agenda de investigación en coaliciones subnacionales en América Latina

 

            Los primeros trabajos sobre coaliciones subnacionales en sistemas presidenciales parten de una preocupación central: el aumento del número de competidores partidarios en las arenas subnacionales. La bibliografía sobre el tema tiene como presupuesto fundamental que la arena subnacional resulta una ámbito competitivo ideal para aquellos partidos políticos que intentan acceder a puestos de poder en un contexto donde la competencia nacional genera mayores limitaciones políticas para ganar los cargos en juego. Esto ya sea como reacción a un contexto de deshegemonización de la competencia política en los niveles inferiores (Lujambio 2000; Reynoso 2011a) o como reacción a un proceso de desnacionalización partidaria y “desconexión” de las arenas de competencia (Calvo y Escolar 2005).

A diferencia de los estudios sobre coaliciones parlamentarias europeas (tanto nacionales como subnacionales) los trabajos sobre América Latina se encuentran con dos limitaciones. Por un lado, los cargos ejecutivos y legislativos subnacionales se eligen por separado, aunque dependiendo del calendario electoral, las elecciones pueden llevarse a cabo el mismo día. Por otro lado, mientras que los primeros son cargos unipersonales, los segundos varían desde algunas pocas bancas en juego (magnitudes de distrito bajas) hasta una cantidad mucho mayor (magnitudes de distrito altas)[22]. Ambas limitaciones institucionales imponen fuertes condicionantes para los partidos políticos en un contexto de competencia no sólo multipartidario sino también multinivel.

Reynoso (2011a) presenta el primer estudio comparado y sistemático sobre la formación de coaliciones electorales subnacionales en un sistema presidencial. Su estudio sobre la política subnacional en los estados mexicanos en un contexto de deshegemonización y apertura de la competencia partidaria (Rodríguez 1998; Lujambio 2000) nos brinda un conjunto de variables institucionales y partidarias interesantes para tomar en cuenta a la hora de inmiscuirnos en esta discusión. La principal preocupación de su estudio radica en detectar aquellos casos donde la coordinación electoral (Cox 2004) se da a partir de estrategias formuladas por las elites partidarias o, en cambio, si son los electores los responsables de llevarla a cabo. El primer caso de coordinación lo mete de lleno en la discusión sobre coaliciones electorales subnacionales.

Las coaliciones son, desde esta perspectiva, respuestas estratégicas de los partidos políticos para mantener su personería jurídica y su “rol” en el sistema partidario, de modo tal que les permita convertirse en opciones electorales viables para los ciudadanos y que puedan acceder a alguno de los cargos públicos en disputa. El juego de coordinación que debemos observar no es entonces el realizado por los electores a la hora de emitir su voto, sino el que llevan a cabo las elites partidarias (subnacionales) para sortear las limitaciones que imponen las instituciones en sus chances de acceder a esos cargos. En el caso de la competencia subnacional, las limitaciones del entorno provienen tanto de las características institucionales de los distritos, como de la vinculación entre las arenas de competencia política y la estructura de la competencia en ambos niveles. Los juegos electorales son, para Reynoso, “anidados” (Tsebelis 1990).

El autor sigue así una línea similar a la trazada inicialmente por Downs (1998), pero trasladando el esquema de análisis a un sistema presidencial.Apartir de allí se concentra en detectar las variables institucionales y partidarias que impactan en la formación de las coaliciones electorales subnacionales. En cuanto a las primeras, analiza un conjunto de reglas electorales: 1) los sistemas de elección para los gobernadores, 2) las magnitudes de distrito para los cargos legislativos locales, 3) la concurrencia o no de estas dos elecciones y 4) la concurrencia o no de elecciones nacionales y subnacionales. La conjunción de estos factores ofrece un marco institucional ideal para la formación de coaliciones electorales dado que los partidos políticos tienen incentivos suficientes para mantenersecompetitivos. Reynoso encuentra que es la vinculación entre la arena nacional y la subnacional de competencia política y la posibilidad de acceder a cargos legislativos lo que genera incentivos suficientes para que los partidos se mantengan “activos”.

El razonamiento sería el siguiente: las coaliciones electorales se forman en aquellos escenarios donde los partidos tienen chances de ser víctimas de la coordinación estratégica por parte de los electores (Cox 2004), pero siempre y cuando existan otras arenas de competencia que les permita acceder a alguno de los cargos en juego. En concreto, las coaliciones se forman para unificar a varios partidos en una única candidatura en la competencia ejecutiva, mientras que se reparten las candidaturas por los cargos legislativos (ya sea en una misma lista que represente a toda la coalición o con tantas listas de candidatos como partidos la integren)[23].

Al momento de analizar las variables partidarias, Reynoso entiende que “la formación de alianzas electorales podría explicarse como la respuesta que los partidos políticos encontraron, en su afán de conquistar el poder o de mantenerlo, en un contexto de cambio en la competencia y la competitividad del sistema de partidos. […] Los partidos políticos más grandes coordinan sus esfuerzos con otros partidos [más chicos] cuando […] las variaciones experimentadas en el caudal de votos de los otros partidos ha sido tal que la coordinación estratégica mejora las posibilidades de derrotar a sus adversarios (Cox 2004)” (2011: 216). De esta forma los actores partidarios perciben cambios en la competitividad del sistema partidario mediante la reducción del margen de victoria[24] en una elección determinada y reaccionan conformando coaliciones electorales para ganar en elecciones consecutivas. Este efecto produce una reducción mayor de ese margen y, consecuentemente, una reducción de las candidaturas para cargos ejecutivos. Las coaliciones pueden entenderse “como un resultado de equilibrio” de la competencia partidaria (Reynoso 2011: 230)[25].

            Por su parte, Clerici (2013) y Clerici y Scherlis (2013) parten desde una preocupación planteada por Reynoso: la conformación de coaliciones cruzadas en Argentina. Ambos análisis se centran más bien en la dimensión normativa y en los incentivos institucionales que brinda la legislación argentina para que las coaliciones electorales tengan (prácticamente) nulas limitaciones para elegir sus miembros constitutivos. De ello se desprende que en el caso argentino los partidos políticos tienen un amplio abanico de opciones para conformar acuerdos políticos con aliados de distintos niveles (nacional, distrital y local) y para competir por distintos tipos de cargos (ejecutivos y legislativos).

En este sentido, las coaliciones son cruzadas en tanto “los partidos subnacionales en Argentina puede efectuar alianzas para cargos legislativos nacionales independientemente de las alianzas que sus mismas estructuras a nivel nacional realicen para competir por la presidencia” (Clerici 2013: 10)[26]. Los partidos nacionales no disponen de los mecanismos necesarios para que las elites regionales y locales aboguen por la congruencia multinivel (Stefuriuc 2009a). Esto, en cierta medida, anula las posibilidades para que se genere el juego de negociación a dos niveles y desaparece el “doble agente” (Stefuriuc 2009a y 2009b). Es decir, las secciones regionales de los partidos nacionales no tienen incentivos para la coordinación estratégica y pasamos a tener dos partidos desconectados: uno a nivel nacional que toma decisiones en el nivel superior y otro regional determina la estrategia electoral en el nivel subnacional.

            Entendemos así que en un esquema institucional donde la legislación no fija pautas claras para la conformación de alianzas (como en Argentina) las posibilidades de congruencia vertical del sistema partidario (Gibson y Suárez Cao 2010) y de congruencia multinivel de las coaliciones (Stefuriuc 2009a) se reducen drásticamente. Como bien plantean los autores, es necesario avanzar en una agenda de investigación que profundice más sobre este punto, aportando indicadores, índices y medidas que permitan comparar tanto distritos subnacionales entre sí como países en una misma región. Coincidimos que se debe avanzar en ampliar la base empírica de los estudios, primero concentrándonos en casos particulares y luego desarrollando investigaciones comparadas. El mayor progreso que han logrado los estudios europeos tiene que ser replicado en América Latina, ampliando la cantidad de casos de estudio. Siempre teniendo en cuenta las particularidades institucionales y partidarias de la región.

 

6. Conclusiones preliminares

 

            Este primer abordaje sobre el estudio de las coaliciones subnacionales desde la literatura comparada europea y latinoamericana nos ha permitido detectar algunos puntos en común, al igual que diferencias y oportunidades de profundización sobre el tema. Si lo que intentamos hacer al indagar sobre la política subnacional es, por un lado, romper con el “nacionalismo metodológico” (Jeffery y Schakel 2012) y, por el otro, “nivelar” en importancia los procesos políticos que se dan en distintas arenas competitivas de un sistema multinivel, entonces el estudio de las coaliciones subnacionales es una interesante área para avanzar en ambas direcciones.

            Hemos indagado sobre los tipos de actores que compiten en un sistema político multinivel. Llamamos la atención sobre la importancia de la disciplina partidaria y la cohesión interna para los partidos nacionales (Hopkin 2003; Wilson 2009a), al igual que el rol destacable que tiene los partidos regionales a la hora de competir por cargos locales (Stefuriuc 2005 y 2009a; Brancati 2008). Identificar los actores y encontrar diferencias entre ellos nos permite comprender cómo es la estructura de la competencia en distintas arenas. Esto nos llevó a establecer relaciones horizontales y verticales entre las distintas arenas de competencia de un sistema de partidos en perspectiva multinivel, la forma en qué debemos observar esas interacciones y las posibilidades que nos brinda integrar distintas agendas de investigación en torno al fenómeno de la (des)nacionalización de la política partidaria (Suárez Cao y Freidenberg 2013; Došek y Freidenberg 2013). Creemos que la propuesta de abordaje en dos perspectivas (horizontal y vertical) que realizamos en el tercer apartado es un interesante marco analítico para avanzar en esta dirección.

            Los distintos trabajos que analizamos sobre coaliciones subnacionales muestran un grado de avance importante en el estudio de esos procesos políticos. Sin embargo, creemos que aún queda mucho trabajo por realizarse en un campo de estudio que aún no brinda una descripción completa de la película. Tan solo algunas fotos aisladas. A continuación queremos mencionar brevemente algunas áreas específicas que nos pueden ayudar a reconstruirla.

Dado el sesgo parlamentario que tienen los estudios sobre coaliciones europeas, la principal preocupación de los investigadores sobre el tema se centró en 1) los procesos políticos que derivan en la formación de un gobierno de coalición subnacional y 2) en la mayor o menor congruencia que tienen esos gobiernos con el gobierno a nivel nacional. En este sentido, la coalición subnacional se observa desde los partidos políticos que la integran como una variable dependiente sobre la que impactan el grado de descentralización política y administrativa, y los distintos tipos de partido político. Los distintos estudios han tenido un abordaje vertical, dejando de lado la dimensión horizontal en la conformación de las coaliciones.

Por otro lado, tampoco han avanzado mucho en estudios que tomen en cuenta las coaliciones subnacionales como variable independiente: es decir, en qué medida una coalición congruente o integrada verticalmente impacta sobre la estabilidad de sus miembros, sobre las posibilidades de reelección futura y sobre la factibilidad de amortiguar conflictos políticos intergubernamentales. La congruencia se percibe como un presupuesto teórico de las buenas relaciones entre niveles de gobierno, pero no ha sido sometida a contrastación empírica.

Paralelamente, aún no existen respuestas concretas para que comprendamos las relaciones que se dan entre el nivel nacional y el nivel subnacional a la hora de conformar coaliciones. ¿Es el nivel nacional el que genera la presión suficiente para que distintos partidos acuerden competir conjuntamente? ¿Es el subnacional el que genera las condiciones aisladas para que eso ocurra? ¿O es una conjunción de ambos?

En lo que respecta a las coaliciones subnacionales en sistemas presidenciales, tampoco se ha indagado mucho sobre el impacto de distintos sistemas electorales y distintos patrones de competencia política sobre la conformación de las coaliciones. Solamente Reynoso (2011a) ha realizado un destacado aporte en esta línea. En cierta medida, ¿cuál es la estrategia de construcción de las coaliciones subnacionales? ¿Parte del nivel nacional hacia el subnacional o viceversa? ¿Desde un centro político hacia la periferia o a la inversa? ¿Qué impacto tienen distintos sistemas electorales de distintos distritos sobre la conformación de coaliciones? ¿Éstas serán más parecidas o más distintas? La formación de coaliciones, ¿es siempre la principal respuesta en un contexto multipartidario o pueden existir otras estrategias electorales?

Por otro lado, ¿de qué tipo de coaliciones subnacionales estamos hablando? Como bien han distinguido algunos autores (Golder 2006; Carroll 2007) las coaliciones pueden ser preelectorales o poselectorales, dependiendo si se conforman antes o después de celebradas las elecciones. También pueden actuar en distintas arenas: electoral, legislativa y de gobierno (Zelaznik 2011). Estas diferencias no son menores: si queremos profundizar sobre el estudio de las coaliciones subnacionales, tenemos que ordenar los ámbitos en donde las observamos y detectar los factores que inciden en su estructuración, conformación e (in)estabilidad. Estas diferencias no son menores si reconocemos que los incentivos que operan en sistemas parlamentarios son distintos de los que actúan en sistemas presidenciales (Zelaznik 2001; Carroll 2007; Chasquetti 2008).

Por último, las condiciones institucionales en las que surgen las coaliciones subnacionales no son los únicos factores que tenemos que incluir en los análisis. Los patrones de competencia partidaria, los grados de fragmentación de los sistemas de partidos y los niveles de competitividad son elementos importantes que nos brindan información sobre los incentivos político-partidarios que tienen los actores para entablar coaliciones subnacionales (Reynoso 2011a).

 

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