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Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.21 no.spe Montevideo dic. 2012

 

¿POCOS PERO GUERREROS? MULTICULTURALISMO CONSTITUCIONAL EN CINCO PAÍSES CON POBLACIÓN INDÍGENA MINORITARIA

 

ESTUDIANDO LAS INSTITUCIONES: ALGUNAS LECCIONES DEL ENFOQUE DE LA ELECCIÓN RACIONAL * 

 

Salvador Martí i Puig y Sara Mabel Villalba*

 

Resumen: Este estudio aporta una explicación sobre los factores de carácter nacional que han influido en el nivel de multiculturalismo de las constituciones en el período 1988-1999 en cinco países de América Latina con una población indígena minoritaria: Argentina, Brasil, Colombia, Paraguay y Venezuela. Con este objetivo el texto busca una relación causal entre el nivel de multiculturalismo presente en sus constituciones y diferentes variables vinculadas a la teoría de la Estructura de Oportunidades Políticas, en concreto tres variables relacionadas con cambios sistémicos y al mismo tiempo relacionados con la teoría del cambio constitucional. A partir de este análisis se pretende responder por qué Colombia y Venezuela tienen unas constituciones con más elementos multiculturales que el resto de los países, independientemente de la solidez de sus movimientos indígenas, así como de la proporción demográfica de la población indígena en relación con la población nacional.

 

Palabras clave: Cambio constitucional, constituciones multiculturales, reconocimiento indígena, Estructura de Oportunidades Políticas, Argentina, Brasil, Colombia, Paraguay y Venezuela.

 

Abstract: This study offers an explanation of the national-level factors that have affected the degree of multiculturalism present in the constitutions of five Latin American countries with minority indigenous populations, during the period between 1988 and 1999: Argentina, Brazil, Colombia, Paraguay and Venezuela. Consequently, in this text we seek to find a causal relationship between the degree of multiculturalism in these constitutions and the different variables related to the theory of Political Opportunity Structures, more precisely three variables related to systemic changes and the theory of constitutional change.  As a result of this analysis, we aim to discover why Colombia and Venezuela’s constitutions contain more multicultural elements than in the case of the other countries, beyond the strength of their indigenous movements, as well as the demographic proportion of the indigenous population in relation to the national population.

 

Keywords: Keywords: Constitutional change, multicultural constitutions, acknowledgment of indigenous rights, Political Opportunities Structure, Argentina, Brazil, Colombia, Paraguay and Venezuela.

 

 

1.     Introducción

 

Movilización indígena y reformas constitucionales en América Latina

 

Los últimos veinte años constituyen un periodo marcado por la acción colectiva de los pueblos indígenas en la mayoría de los países de América Latina (Martí i Puig 2010). Esta emergencia indígena ha coincidido con el afán reformista de los Estados en América Latina, que han iniciado procesos de reingeniería institucional, incluyendo la modificación de las constituciones.

Estas reformas fueron llevadas a cabo en el marco de los procesos de democratización o de “refundación” de varios países del continente, después de décadas de gobiernos autoritarios o de prolongadas crisis.  Estos procesos dieron lugar a un discurso constitucional marcado por el ideario de los derechos humanos (Gargarella 2012:206) y, con ello, emergió  además una oleada de reformas constitucionales en los países de la región[1]. A raíz de este fenómeno aparece lo que la literatura ha calificado como el “nuevo constitucionalismo latinoamericano”, que se inicia con la constitución brasileña de 1988 y la colombiana en 1991 (Pisarello 2009; Noguera 2010;  Uprimny 2011; Gargarella 2012).

Estas constituciones incluyeron el reconocimiento de un conjunto de derechos sociales, culturales y ambientales, delimitados a partir de estándares del derecho internacional y el perfeccionamiento del sistema de garantías de dichos derechos; la previsión de nuevos instrumentos de participación; la consagración de instrumentos de control público; así como el reforzamiento de la unidad latinoamericana y de la autonomía en las relaciones internacionales (Pisarello 2009:2; Noguera 2010: Uprimny 2011:110-114). Asimismo, estas constituciones buscaron fortalecer los compromisos sociales (Gargarella 2008: 66), además de modificar los mecanismos de gobierno. Por tanto, estas circunstancias se convirtieron en una ventana de oportunidades políticas para el reconocimiento constitucional de los derechos indígenas, en el marco de negociaciones interinstitucionales y de movilizaciones. A raíz de lo expuesto, las nuevas constituciones trazaron el camino para una relación diferente entre los Estados y los pueblos indígenas.

Por otro lado, en líneas generales los Estados impulsaron estas reformas constitucionales como una manera de instaurar “nuevas reglas de juego”, especialmente en los casos de transición desde regímenes autoritarios hacia otros democráticos (Alcántara y Freidenberg 2006:8) aunque también ocurrió en aquellos donde la reforma fue fruto de una profunda crisis de legitimidad de sistemas democráticos ya existentes.

Los países analizados cambiaron sus constituciones en contextos muy diferentes. Antes de señalar el nivel de multiculturalismo que adquirieron sus leyes fundamentales y buscar los elementos que influyeron en ello, nos referimos muy brevemente el marco en que se desarrollaron los procesos de reforma constitucional.

En Paraguay, la reforma constitucional se llevó a cabo en 1992, tres años después del golpe de Estado que acabó con la dictadura de Alfredo Stroessner (1954-1989). La mayoría absoluta (55%) de los convencionales elegidos en comicios populares para la redacción de una nueva Constitución fueron del Partido Asociación Nacional Republicana, que ocupaba el poder desde 1954. No obstante, la composición de la Convención fue bastante heterogénea, lo que le otorgó un matiz democrático (Barreda y Costafreda 2002:82).

La reforma de la constitución en Colombia se podría catalogar como resultado de la crisis no resuelta del régimen político bipartidista instaurado por el Frente Nacional (1958- 1974), y llevó tres años de debate nacional previo. Contaba con el consenso popular que se manifestó oficialmente en las elecciones generales de marzo de 1990 donde se incluyó el voto a favor de la realización de una Asamblea Constituyente. El porcentaje final alternativo fue de 96,6%[2] (Restrepo 1991:59,67). En la Asamblea Nacional Constituyente participaron representantes de diversos sectores sociales[3] y además la sociedad civil, conformada por diversas organizaciones, presentó 523 propuestas (Valencia 1990:103).

En Venezuela el proceso de reforma constitucional se registra después de la llegada al poder de Hugo Chávez, quien en 1999, a través de un decreto, realiza una consulta popular sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que resulta afirmativa[4]. El objetivo era una refundación del Estado de acuerdo con la retórica del mismo presidente de la República. La legitimidad de esta Asamblea fue ratificada por la propia Corte Suprema de Justicia y durante el tiempo de su funcionamiento se atribuyó poderes correspondientes a los poderes Legislativo y Judicial (Bizarro, Moricz y González 2009; Breguer-Carias 2001).

Brasil es el único de los casos estudiados en el que no se llevó a cabo la elección de los miembros de la Asamblea Constituyente, dado que sus funciones fueron asumidas por el  Congreso. Esto fue posible mediante una iniciativa de reforma enviada al mismo Congreso por parte del presidente José Sarney y en noviembre de 1986 se realizaron las elecciones para elegir a los integrantes del Congreso[5] (Serna de la Garza 1998:30-31). Esta decisión fue refrendada mediante un acuerdo entre los principales partidos, pese a no estar de acuerdo con la “opinión mayoritaria del país” (Melo 1989:120).

En Argentina, en 1994, bajo la presidencia de Carlos Menem se reformó la Constitución de 1853[6]. Fueron incorporados los derechos indígenas a partir del reconocimiento de la jerarquía constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos y el precedente de las leyes provinciales sobre el tema.

 

Objetivos y estructura de la investigación

 

Este estudio pretende aportar una explicación sobre los factores de carácter nacional que han influido en el nivel de multiculturalismo de las constituciones nacionales en cinco países de América Latina con una población indígena menor al 5% del total de población nacional, que figuran en la tabla 1.

 


 

Con la intención de esbozar una explicación plausible que dé una respuesta a nuestra pregunta es necesario indagar en los cambios acontecidos en el período analizado. Centrados en esta pretensión, uno de los teóricos de la acción colectiva, Sydney Tarrow (1997), expone que el cuándo de una movilización explica en gran medida el por qué y el cómo. Y ese cuándo se refiere a la coyuntura que facilita la activación de ciertas expresiones o movimientos y es lo que la academia ha calificado como la Estructura de Oportunidades Políticas (EOP, desde ahora).

A sabiendas de que hay otros factores internos a los mismos actores o movimientos que pueden impulsar cambios y abrir oportunidades, en el presente texto nos fijaremos en la EOP, a saber, en las dimensiones consistentes –aunque no necesariamente formales, permanentes ni nacionales- del entorno político que fomentan o desincentivan la acción colectiva entre las gentes. De esta forma, este concepto pone énfasis en los “recursos exteriores” al grupo que reducen los costes de la acción colectiva, descubren aliados potenciales y muestran en qué las autoridades son vulnerables a sus demandas y presiones. En general, estos “recursos exteriores” pueden clasificarse las tres dimensiones analíticas que se señalan a continuación.

En primer lugar, las de carácter sistémico (o institucional), que se refieren a los niveles relativos de apertura del régimen político y que generalmente son causadas por el cambio de reglas políticas que hacen menos onerosa y costosa la participación, presión o movilización política. En segundo lugar cabe mencionar las de carácter relacional, que se fijan en los niveles de inestabilidad en las posiciones de las elites y actores políticos tradicionales frente la acción colectiva y en ese contexto la capacidad de acceso a éstas, así como aparición de aliados sociales, económicos y políticos influyentes.

Y en tercer y último lugar también están las variables de carácter temporal y espacial, que enfatizan los elementos de la localización del movimiento en el ciclo vital de la contestación a escala doméstica e internacional; en ésta última se observa si existe conexión con el llamado world time, es decir, si hay coincidencia con una coyuntura internacional favorable. Cuando así ocurre, pueden aparecer dinámicas de contagio y difusión que ejemplifican procesos de movilización en cadena.

De las tres variables citadas en este texto nos fijaremos en la primera –la sistémica- porque si bien la literatura ha enfatizado en las variables de carácter espacial y temporal como causas de la emergencia de los movimientos indígenas en la región (Brisk 2009; Martí i Puig 2009, 2010), éstas son comunes en todos los países de América Latina y por lo tanto no puede darnos ninguna respuesta a la hora de comparar el fenómeno acontecido de un país a otro. En cuanto a las de carácter relacional, preferimos no tratarlas por dos razones. La primera es que en ninguno de los cinco países analizados ha habido partidos políticos étnicos de ámbito nacional que pudieran generar alianzas con las elites políticas u otros actores relevantes. Y la segunda razón es que elaborar un análisis pormenorizado de los aliados domésticos que apoyaron las demandas indígenas en las reformas constitucionales supondría un estudio diferente y singular. 

Por tanto, la pregunta del presente artículo es: ¿Qué fenómenos de alcance doméstico influyeron en el nivel de multiculturalismo de las constituciones en países de América del Sur con población indígena minoritaria como Argentina, Brasil, Colombia, Paraguay y Venezuela? Por ello, la variable dependiente es el “nivel de multiculturalismo de las constituciones” de los cinco países (que, como se verá, tiene un notable rango de variación); mientras que las variables independientes serán diversos elementos de carácter sistémico presentes en la EOP de cada uno de los países estudiados.

Los elementos de carácter sistémico –que son de naturaleza dicotómica (estarán presentes o no)- nos fijaremos en tres: (1) si en los países analizados el proceso de cambio de constitución se hizo en el marco de una transición desde un gobierno autoritario o si se realizó desde un sistema que, siendo democrático, estaba en crisis; (2) si hubo presencia de representantes indígenas en los procesos constituyentes; (3)  si en estos países se creó una constitución ex novo o si sólo se reformó una ya existente.

Como se ha expuesto, para el estudio han sido elegidos países con un porcentaje de población indígena menor al 5%. Por ello la cantidad de población indígena no ha sido considerada como un factor relevante a la hora de medir el nivel de multiculturalismo de las constituciones nacionales, sino que en este caso es un elemento de control. En cuanto al período cabe indicar que se analizarán las reformas constitucionales elaboradas entre 1988 y 1999, porque en dicho lapso fueron incluidos por primera vez los derechos de los pueblos indígenas en las constituciones de los países analizados.

 

 

2.     Multiculturalismo constitucional como variable dependiente

 

Las constituciones multiculturales en América Latina son producto de las reformas constitucionales que se registraron en la década del noventa en coincidencia con el inicio de democratización en la mayoría de los países del continente. De hecho, los procesos constitucionales han tenido una estrecha relación con las transiciones democráticas y cambios de régimen. En estos procesos se concretaron nuevos diseños institucionales, fruto de pactos entre las elites, de la presión y demandas de las bases y de los cálculos estratégicos de los actores políticos (Higley y Gunther 1992; Serna de la Garza 1998; O’Donnell, Schmitter y Whitehead 1986; Martí i Puig 2000).

La inclusión de los derechos de los pueblos indígenas en las constituciones de los países que se analizan no fue un hecho aislado ni casual. En los últimos veinte años se dio una revalorización de las culturas autóctonas coincidente con el surgimiento de movimientos indígenas en varios países de Latinoamérica. Esta emergencia indígena implicó un discurso y movilizaciones renovadas de parte de dichos actores, que, además se aliaron a redes internacionales ambientalistas y de derechos humanos, generalmente articuladas a través de organizaciones no gubernamentales o advocacy networks (Bengoa 2003; Martí i Puig 2004; Brysk 2009).

A nivel internacional se inició la promoción de los derechos indígenas con las conferencias de Barbados en la década del setenta. Los grupos defensores indígenas se organizaron en EE.UU. y varios países europeos y colaboraron con nuevas organizaciones indígenas, formando así asociaciones intertribales y promoviendo campañas trasnacionales[7]. Otro acontecimiento internacional que tuvo trascendencia por su simbología fue la contra-celebración del Quinto Centenario en 1992, que fue aprovechada por las organizaciones indígenas para expresar su visión de lo acontecido durante 500 años de dominio y resistencia y para reivindicar sus derechos.

A su vez, este contexto internacional ha tenido influencia en las reformas constitucionales de la gran mayoría de América Latina. El reconocimiento constitucional de los derechos indígenas ha facilitado “la articulación de la protección nacional de los derechos indígenas con la protección internacional de los derechos indígenas” (Aguilar et al. 2010:12). Estas nuevas constituciones, conocidas como multiculturales, incorporan derechos indígenas de manera explícita (Bengoa 2003:26) y recogen las principales reivindicaciones y el discurso de los movimientos indígenas (Assies 2009:95).

Como su nombre lo indica, las constituciones son consideradas multiculturales –y están enmarcadas dentro del constitucionalismo cultural[8]- cuando reconocen una serie de derechos de los pueblos indígenas y de otros grupos culturales. Por tanto, en los textos se introducen nuevos valores como diversidad, inclusión, entre otros, que a su vez implican la transformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad (Van Cott 2002:42; Uprimny 2011:111).

Para este estudio se ha utilizado como base el modelo de constitución multicultural elaborado por Van Cott (2000) al que se le han agregado otros derechos considerados importantes[9]. El reconocimiento de derechos no es homogéneo en los países seleccionados, por lo que se registra variación en la variable dependiente. Para señalar esta variabilidad se ha elaborado una escala de índices para medir el nivel de multiculturalismo de las constituciones de acuerdo con la cantidad de derechos indígenas que comprende cada una de ellas. Se ha optado por medir el número de derechos incluidos, generando un modelo de agregación del índice donde todos los componentes tienen un mismo valor –en este caso de un punto para cada derecho indígena incluido en las constituciones. Luego de una revisión exhaustiva de los textos constitucionales se han tenido en cuenta diez tipos de derechos y se ha elaborado la tabla siguiente.

 


 

Tal como se observa en la Tabla 2 las constituciones de Colombia y Venezuela son las que han logrado un mayor nivel de multiculturalismo con un total de 8 derechos aprobados. Las constituciones de Paraguay y Brasil alcanzan un nivel medio de multiculturalismo. Finalmente, la constitución argentina es la que reconoce menos derechos -cuatro derechos aprobados y que están resumidos en un solo artículo, a diferencia de los textos constitucionales de los otros  países analizados.

Teniendo en cuenta la definición de “constituciones multiculturales” y la diferencia entre países cabe preguntarse: ¿Qué puede explicarnos el hecho de que en Colombia y Venezuela haya un nivel alto de multiculturalismo en sus constituciones, un nivel medio en Paraguay y Brasil, y un nivel bajo en Argentina?

Hace dos décadas nadie hubiera pensado que Colombia y Venezuela pudieran ser referentes en el ámbito del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y, sin embargo, hoy se consideran dos países con unas constituciones muy avanzadas en este aspecto. ¿Cuáles son los elementos que pueden darnos cuenta de ello? En las páginas siguientes exploraremos si a través de los elementos analíticos que nos ofrece la teoría de la EOP referente al ámbito sistémico y los argumentos del enfoque del cambio institucional – que alude a los procesos de acomodación de las normas constitucionales a la realidad- es posible elaborar una respuesta plausible.

 

 

3.     Factores favorables al multiculturalismo constitucional como variables independientes

 

Tal como se ha expuesto, el objetivo del texto es analizar los factores nacionales que pudieron ser relevantes para la mayor o menor inclusión de los derechos de los pueblos indígenas en las constituciones de los cinco países estudiados, examinando los elementos de carácter sistémico. Los elementos que se han tenido en cuenta  son: i) si en los países analizados el proceso de cambio de constitución se hizo en el marco de una transición desde un gobierno autoritario o dictadura o si se realizó desde un sistema que, siendo democrático, estaba en crisis; ii) si hubo representantes indígenas en los procesos constituyentes y, finalmente, iii) si en estos países se creó una constitución ex novo o si sólo se reformó una ya existente. En los epígrafes que siguen se va a analizar cada uno de los tres elementos señalados.

 

Democratización o crisis de gobernabilidad

 

Un tema que se considera clave desde la Teoría de la EOP es el momento político general en el que se concretan las reformas constitucionales, que son las reglas fundamentales del juego político. Asimismo, la literatura sobre reformas constitucionales en América Latina se refiere al origen y la naturaleza de los procesos de reforma y señala dos posibilidades, por un lado las que fueron resultado de una apertura democrática desde un sistema dictatorial – como los casos de Brasil y Paraguay- o si es fruto de una crisis de gobernabilidad de un régimen que ya es democrático –como Colombia o Venezuela (Uprimny 2011:108).

Distinguir estos dos “momentos” es muy importante, ya que, en general, las reformas iniciadas como parte de la solución a una crisis de gobernabilidad surgen como una respuesta concreta a las demandas de mayor participación por parte de la ciudadanía y al fortalecimiento de los compromisos sociales; mientras que en el caso de apertura democrática implica la total reorganización de la distribución del poder y, en este proceso los actores minoritarios -como los pueblos indígenas- suelen quedar en un segundo plano.

Queda claro que en los casos de Brasil y Paraguay los procesos fueron de transición desde regímenes autoritarios hacia democracias liberales. Sobre estos procesos hay una extensa bibliografía que detalla –en cada caso- los cálculos estratégicos, los patrones secuenciales y las opciones contingentes que se presentaron en cada transición desde un régimen a otro[10]. Basándose en el trabajo seminal de O’Donnell, Schmitter y Whitehead (1986) el cambio político en las transiciones se interpretó como un proceso histórico acotado en el tiempo en el que se podían distinguir tres fases –transición, consolidación, persistencia– siendo éstas analíticamente distintas, si bien empíricamente superpuestas.

La diferencia esencial de este tipo de procesos políticos respecto a otros es el grado de incertidumbre. En este marco, la ausencia de “reglas del juego” en los procesos de negociación e interacción supone la ampliación de los límites de las opciones contingentes de cada uno de los actores, siendo las élites políticas la “agencia” emprendedora del cambio (O’Donnell, Schmiter y Whitehead 1986). Tanto en Brasil como en Paraguay los procesos de transición tuvieron rasgos peculiares, pero a nivel general en ambos países la transición fue lenta y desde arriba, pero con movilización de la sociedad civil en el caso brasileño y con relativa pasividad de la ciudadanía en Paraguay.

Por otro lado, el momento político de cambio constitucional en Colombia y Venezuela fue una crisis de gobernabilidad, de acuerdo con la literatura pertinente. Una crisis de gobernabilidad se puede definir como una “situación disfuncional que dificulta la actividad y la capacidad gubernamental” (Alcántara 1995:39). Schmitter (1998:357, 375) señala tres características de este tipo de crisis: la utilización de métodos violentos, ilegales o anómalos por parte de los ciudadanos para influir en las decisiones públicas; la mengua del poder de la elite política; y la ineficacia o disminución de la capacidad del Estado para ejecutar las políticas públicas.

Para el caso de Colombia se sostienen que en los años previos a la Asamblea Nacional Constituyente  se registró un descrédito de la clase política, que no obstante pudo sustentarse a través del clientelismo (Restrepo 1991:59-60; Camacho 2001:131-132). Otro elemento de la crisis fue la falta de control del sistema político sobre diversos actores (muchos de ellos armados, como guerrillas, paramilitares, narcotraficantes e incluso policía y militares) que generaron una intensa ola de violencia entre (Pizarro 2001:110; Camacho 2001:131-132; Hurtado 2006).

En cuanto a Venezuela, varios autores (Kornblith 1998; Pizarro et al. 2009) coinciden en ubicar el inicio de la crisis de gobernabilidad en los años ochenta debido a problemas económicos causados por el agotamiento del modelo rentista petrolero y a las medidas económicas neoliberales que desembocaron en el estallido social de 1989  (“El Caracazo”) y a la consiguiente represión del gobierno. A estos hechos se sumaron dos intentos de golpes de Estado por parte de los militares en 1992, el debilitamiento de los partidos tradicionales y el incremento de la abstención electoral (Kornblith 1998:178; Coppedge 2005:193,202). En este contexto, en 1998, fue elegido como presidente de la República, Hugo Chávez, quien en su primer año de mandato llamó a una consulta popular para convocar a la Asamblea Nacional Constituyente.

El caso de Argentina debe ser considerado como particular, puesto que la reforma constitucional no fue producto de una crisis de gobernabilidad -como en Colombia y Venezuela-, a la par que se llevó a cabo 10 años después de la transición democrática. No obstante, algunos autores (Alcántara 1990:16; Alcántara y Freidenberg 2006:8; Montbrun et. al sf.:3) consideran que la reforma fue producto de la vuelta democrática, específicamente del debate iniciado durante la presidencia de Raúl Alfonsín (1985-1989) sobre la necesidad de una reforma institucional[11]. El gobierno de Carlos Menem retomó esta idea a raíz de su intención de postularse a una reelección (Emmerich 1999: 225) y junto con el ex presidente Alfonsín firmaron, en 1993, el Pacto de los Olivos y el Pacto de la Rosada. El primero fue un pacto sobre los fines de la reforma y el segundo detalló las materias a reformar y los procedimientos (Montbrun et. al. sf.:3-4). 

Los dos momentos descritos (la transición democrática y la crisis de legitimidad) representan una poderosa EOP sistémica debido a que son procesos de reestructuración institucional que favorecen (o impiden) la inserción de nuevos actores que pueden representar a sectores sociales anteriormente excluidos o fortalecer las mismas (o nuevas) elites.

Puede notarse que las constituciones promulgadas en el marco de prolongadas crisis de gobernabilidad lograron un mayor nivel de multiculturalismo que las constituciones reformadas en los contextos de apertura democrática. Una causa posible es que las asambleas constituyentes fueron convocadas precisamente buscando otorgar legitimación a los regímenes democráticos que se encontraban en un punto crítico como Colombia y Venezuela. En ambos casos, las mentadas crisis forzaron la apertura de espacios participación a nuevos actores en el sistema político (Lora 2006:3), como los pueblos indígenas, excluidos hasta ese entonces.

Por otro lado, el proceso de apertura en las transiciones desde regímenes autoritarios fue más limitado, ya que la disputa se centró entre las elites salientes (que representaban el sistema autoritario) y las elites de las formaciones políticas hasta entonces prohibidas. Además, la cuestión indígena no fue un tema central  en el debate de los procesos constituyentes -al interior de las asambleas o a través de los medios de comunicación.

 

Presencia de representantes indígenas en el proceso constituyente

 

Los pueblos indígenas han participado de diverso modo en la gestación de las nuevas constituciones, de manera directa como convencionales electos, o bien en los procesos de consulta previos o en actividades de presión. De hecho, se ha registrado mucha participación de las organizaciones indígenas en las asambleas constituyentes (Barié 2003:72) y éstas han representado un espacio para la acción colectiva, ya sea a nivel interno, como también impulsando movilizaciones (Van Cott 2002:42).

De los cinco casos analizados, la participación de los indígenas como convencionales en las asambleas constituyentes se ha registrado únicamente en Venezuela y Colombia. En Colombia hubo tres representantes indígenas[12] que, además de los otros 68 miembros, participaron de la Asamblea con voz y voto. Dos de ellos fueron elegidos directamente -compitiendo entre las 119 listas nacionales- y el tercero fue nombrado en representación del movimiento guerrillero Quintín Lame, en proceso de desmovilización[13] (Van Cott 2004:148; Laurent 1998:90).

Paralelamente a la participación directa en la Asamblea Constituyente, la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) llevó a cabo una tarea de formación en las mismas comunidades indígenas sobre la importancia del proceso constitucional. Además, en todo el país se habían organizado comisiones preparatorias que recogían y sistematizaban las principales demandas de diversos sectores sociales, entre ellos los pueblos indígenas. La (ONIC) y la organización Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), además de realizar cabildos indígenas en diferentes comunidades presentaron un total de 400 propuestas de reforma (Benavides 2009, Laurent 1998:89,99).

En Venezuela, los pueblos indígenas también tuvieron una activa participación en el proceso constitucional. En el período previo a la Asamblea Constituyente los indígenas del Estado de Amazonas crearon un Comité Pro Constituyente para consensuar una propuesta indígena común. En 1993 este grupo había creado la Organización Regional de Pueblos Indígenas de Amazonas (ORPIA) y a través de él había logrado la inclusión de derechos de los pueblos indígenas en la Constitución del Estado de Amazonas. Este hecho les serviría de experiencia luego en el proceso constitucional a nivel nacional (Van Cott 2002:44-45).

A su vez, el Consejo Nacional Indígena de Venezuela (CONIVE) –la organización indígena más grande del país- impulsó el debate de las propuestas para la Constituyente a través de encuentros locales y regionales y la organización de un Congreso Nacional Indígena. De la Asamblea participaron tres delegados indígenas electos por sus más de 600 pares, representantes de todos los grupos indígenas del país, durante una Asamblea Indígena Nacional convocada por el CONIVE y el Consejo Nacional Electoral (CNE) (Van Cott 2002:47-49,51).

En cuanto a Paraguay, en el período de elaboración de la nueva Constitución Nacional no existió un espacio de participación de los pueblos indígenas. A pesar de ello los indígenas, con apoyo de organizaciones aliadas, realizaron en 1991 el primer encuentro general con líderes e integrantes de comunidades, exponiendo los derechos que debían ser incluidos en la Carta Magna. Las propuestas resultantes fueron presentadas en la Convención Nacional Constituyente (Kowalski 1993: 99,101).

Asimismo, 134 indígenas representantes de 64 comunidades de ambas regiones del país solicitaron la modificación de la ley 18/91 que regía la elección, instalación y funcionamiento de la Convención. El objetivo era permitir la inclusión de cuatro indígenas como convencionales con voz y voto. El pedido, que contaba con el apoyo de varios constituyentes de partidos políticos,  fue presentado a los Poderes Ejecutivo y Legislativo. El primero de ellos no le dio trámite y el otro lo rechazó. Como medida de presión, los representantes de 14 pueblos indígenas marcharon hasta la sede de la Asamblea y solicitaron su participación a los mismos convencionales electos (Kowalski 1993:102; Robins 1999:132). En este marco se aceptó que participaran cuatro indígenas en carácter de observadores y consultores, con voz pero sin voto. En la Convención se formaron tres comisiones: la redactora, la de estilo y la de asuntos generales y los indígenas optaron por participar en la primera,  donde se incluyó el capítulo relativo a los Pueblos Indígenas y donde activaban ocho convencionales representantes de todos los partidos políticos (Kowalski 1993:103).

De acuerdo con la literatura respectiva, este modo de participación de los indígenas en las asambleas ha repercutido en la redacción final de los textos constitucionales en cuanto a la incorporación de más o menos derechos indígenas e incluso en la manera de redactarlos, por lo menos en los casos estudiados. Esto se debe a  que los indígenas convencionales pudieron presentar y debatir sus demandas de manera directa con los demás convencionales y al mismo tiempo buscar aliados que permitieran la aprobación de sus propuestas, además de obtener atención mediática (Gross 1993:15; Olsen 2011:9; Laurent 1998:110; Van Cott 2002:50-51).

En Colombia la participación de los indígenas como convencionales, incluso ha posibilitado la introducción de derechos considerados polémicos como por ejemplo la territorialidad indígena (Gross 1993:14). El debate respecto al modo de  reconocimiento de las diferencias culturales se estructuró de acuerdo con los proyectos presentados por los convencionales indígenas (Giraudo 2007:17).  Algo similar ocurrió en Venezuela donde una de las delegadas indígenas convenció a los demás convencionales que de las 21 comisiones creadas, una se ocupara únicamente de los asuntos indígenas – considerados marginales hasta entonces- y fuera asesorada por una antropóloga. Además, se llevó a cabo una estrategia permanente de revisión de las propuestas entre la comisión y las organizaciones indígenas regionales[14] (Van Cott 2002:49).

En el caso de Paraguay, donde los indígenas participaron en la Convención Constituyente en carácter de consultores y observadores, igualmente su presencia fue importante dado que, in situ, los mismos tuvieron que concientizar a los convencionales sobre la necesidad de especificar los derechos indígenas. Además su presencia en la Constituyente permitió captar la atención pública sobre su situación. Esta labor fue aún más importante teniendo en cuenta que los partidos políticos, en principio, no incluyeron las propuestas indígenas en sus proyectos constitucionales (Robins 1999:133).

Por otro lado, en los países donde las constituciones incluyen menos derechos indígenas (Argentina y Brasil), los indígenas no pudieron participar como convencionales. La participación se limitó a actividades de consulta previas y a propuestas entregadas en las asambleas o a estrategias de movilización como formas de presión durante la duración de las asambleas.

En Argentina la participación indígena se dio a través del Programa de Participación de los Pueblos Indígenas (PPI) -financiado por el  Instituto Nacional Indígena (INAI) y co-gestionado por organizaciones indígenas-, que realizó una consulta a las comunidades respecto a la reforma. También, con apoyo del Equipo Nacional de la Pastoral Aborigen (ENDEPA), numerosos representantes indígenas –conocidos como los “convencionales de pasillo”- realizaron un intenso cabildeo durante la Convención (Carrasco 2002:10; 2000; Golluscio 2008:29). Si bien algunos autores (Golluscio 2008:26; Carrasco 2002:32; Slavsky 1998:3) destacan la importancia de esta presencia para que se aprobara por unanimidad el artículo de reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas, la presencia indígena fue acotada y periférica. Tampoco en Brasil los indígenas pudieron participar directamente como convencionales. No obstante, representantes de 40 pueblos acamparon en Brasilia y asistieron a las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, desarrollando estrategias de presión a través de cabildeos, intervención en audiencias y debates y portando símbolos de su etnicidad (Sierra 1995:351; Bengoa 2003:11).

De lo expuesto, es evidente que la participación activa de los indígenas como convencionales en Colombia y Venezuela (y como consultores en Paraguay) influyó de manera favorable en la inclusión de mayor cantidad de derechos indígenas en las constituciones. La posibilidad de participar en los debates ofreció a los indígenas condiciones ventajosas para formular sus demandas y gravitar. Esto se dio en primer lugar porque su misma presencia in situ constituyó un factor de presión y además porque su derecho a voz y voto les permitió negociar y contar con mayor influencia a la hora de efectivizar la inclusión de sus demandas en los textos constitucionales.

 

Cambio total de constitución o reformas parciales

 

El tercer y último de los elementos analizados es el de la modalidad de las reformas en los cinco países estudiados, distinguiendo entre las categorías clásicas de cambio total o parcial[15]. En este estudio se plantea que las reformas constitucionales plenas posibilitaron un mayor nivel de multiculturalismo que las reformas parciales. El argumento principal es que la redacción total de los textos constitucionales permite un cambio de enfoque general de la constitución que otorga la posibilidad de moldear una nueva forma de Estado incluyente y diversificado y con principios identitarios más amplios que los del liberalismo individualista.

Además, una reforma total puede ser considerada una “creación”, lo que no implica una simple modificación de una institución ya existente. Por tanto, ofrece un mayor espacio y más oportunidades para que nuevos grupos, anteriormente excluidos o desplazados, puedan integrarse a dicho proyecto de construcción en condiciones de igualdad. Tal como expone Van Cott (2000), los procesos de reforma constitucional han intentado enmendar, por primera vez en la historia del constitucionalismo latinoamericano, una visión eurocéntrica, individualista, liberal, monocultural y a menudo racista de las sociedades nacionales.

En cuatro de los cinco casos estudiados -Brasil, Colombia, Paraguay y Venezuela- las reformas constitucionales supusieron un cambio total de la ley fundamental. Fue precisamente en dichos países que la constitución alcanzó un nivel de multiculturalismo mayor, siendo el caso argentino –donde solo hubo una reforma parcial- el que se quedó más rezagado. En este último país, si bien se incluyó el tema de los derechos sociales, los “grandes temas” de debate en la Convención Constituyente fueron la reelección presidencial, la reorganización del Congreso y la forma de gobierno (Serna de la Garza 1998:129-160). 

Asimismo, al ser la reforma constitucional un producto del pacto entre partidos políticos, éstos habían establecido un sistema de garantías para evitar que la  Convención tuviera resultados no previstos. Esto implicó una limitación del debate público (Serna de la Garza 1998:123-124) y consecuentemente de las modificaciones introducidas en el texto constitucional. En otras palabras, la centralidad del debate estuvo comprendida por temas de interés para los partidos y que no incluían precisamente los derechos de los pueblos indígenas.

Esta situación no se registró en los demás países, donde se realizó una sustitución o reforma total de la constitución que supuso una mayor inclusión de elementos multiculturales. Este fenómeno sucedió, sobre todo en Venezuela y Colombia, donde la idea prevaleciente fue la de “refundación” del Estado y la inclusión de nuevos actores en su redacción, con la consiguiente inclusión de nuevos temas en la agenda (Pisarello 2009:2). En menor medida también ocurrió en Brasil, donde la elaboración de la Carta Magna marcó el inicio de un nuevo constitucionalismo latinoamericano, incluyendo a la misma Asamblea Nacional Constituyente donde hubo demandas impulsadas por parte de la Iglesia y otras organizaciones sociales a favor de los derechos humanos y concretamente de los derechos indígenas. En Paraguay también se registró una situación parecida con la sociedad, después de una dictadura de 35 años. Por tanto, en los cuatro países donde se realizó una sustitución o cambio total de la constitución se crearon escenarios mucho más proclives a la inclusión y al reconocimiento de nuevos actores sociales y de sus derechos, entre ellos los pueblos indígenas. 

 

 

4.     A modo de conclusión: ¿Algún hallazgo?

 

En el presente texto se han analizados algunos factores de ámbito nacional que, según la teoría de la EOP, pueden darnos alguna respuesta a la variación en el nivel de multiculturalismo de las constituciones en países con población indígena minoritaria, concretamente en Argentina, Brasil, Colombia, Paraguay Venezuela.

Del trabajo expuesto y de la comparación de cómo han operado las diversas variables en los cinco casos podemos exponer algunos hallazgos que, si bien a priori son plausibles, no se han presentado de forma explícita hasta la fecha. Los trabajos de Van Cott (2000, 2002) sobre multiculturalismo constitucional comparan países con poblaciones indígenas muy dispares –como son los tres países del triángulo andino y Venezuela- o señala que los casos de Colombia y Venezuela son ejemplares. Sin embargo no se han planteado las razones por las cuáles Colombia y Venezuela, a pesar de tener movimientos indígenas parecidos en organización, combatividad y recursos a los de otros países con población minoritaria, consiguieron una constitución tan avanzada respecto a los derechos de los pueblos indígenas. Van Cott (2000) señala que es fruto de que en Colombia el movimiento tuvo miembros “clave” en la constituyente y que en Venezuela fue aliado de Hugo Chávez, pero esa postura privilegiada no se comprende si no se tiene en cuenta las dos variables sistémicas de la EOP que se han señalado, a saber, que en Colombia y Venezuela el proceso de redacción de la constitución era fruto de una crisis de legitimidad y que se redactó ex novo todo el texto.

Estos dos elementos son cruciales para comprender la inclusión del movimiento indígena en el proceso constituyente, pues en estos países la crisis de legitimidad cuestionó a los partidos y las elites tradicionales y, en este contexto, actores “diferentes” como el movimiento indígena no sólo tuvieron una oportunidad, sino un rol muy relevante. Contrariamente, en los procesos de transición hacia la democracia desde regímenes autoritarios los elementos reformistas del régimen y los partidos políticos tradicionales (muchos resucitados después de pasar un período en la clandestinidad) coparon casi la totalidad de los espacios dejando sin capacidad de acceso ni de maniobra a actores políticos minoritarios y alternativos. Además, en los casos –como ocurrió en Argentina- en que el proceso de democratización se realizó a través de una reforma parcial de una constitución preexistente, la capacidad de presión del movimiento indígena se fue prácticamente nula.

A partir de este análisis se puede afirmar que, en la consecución de una constitución multicultural, el encadenamiento de variables sistémicas fruto de una EOP determinada tuvieron una gran relevancia. Así las cosas, y a modo de conclusión, se puede afirmar que en la década de los noventa la concatenación de elementos que definieron la mayor multiculturalidad de las constituciones en los países de América Latina con una proporción pequeña de población indígena fueron tres: que se hubiera producido un cambio constitucional a raíz de una crisis de legitimidad del sistema; que el cambio constitucional fuera total (y no sólo una reforma parcial) y que los movimientos indígenas tuvieran la posibilidad de constituirse en un actor relevante en el debate político y de estar representados en la asamblea constituyente. Y fue precisamente esto es lo que ocurrió en Colombia y Venezuela.

 

 

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* Salvador Martí i Puig es profesor titular de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca e investigador del CIDOB-Barcelona y Sara Mabel Villalba es investigadora y doctoranda del programa Procesos Políticos Contemporáneos de la Universidad de Salamanca y becaria de la AECID. Sus correos son: smarti@usal.es y mabelvillalba@usal.es

[1] Entre 1978 y 2008 se promulgaron 15 constituciones en países de América Latina (Negretto 2009) y ésta es considerada la segunda oleada de reformas en el continente (Gargarella 2008:64).

[2] No obstante, en la elección de los constituyentes la abstención alcanzó el 75,4% (Restrepo 1991:67).

[3] Participaron referentes de organizaciones campesinas, indígenas, obreras, ecologistas, militares y policías retirados y de derechos humanos; sindicatos, universidades e iglesias católica y protestantes (Valencia 1990:101).

[4] La Asamblea se desarrolló entre agosto del ’99 y enero del 2000. Estaba conformada por 131 miembros (104 de las circunscripciones regionales, 24 de la circunscripción nacional y 3 de los pueblos indígenas) (Bizarro et. al 2009:184).

[5] Fueron elegidos 559 constituyentes y el 77% pertenecía a dos de los partidos tradicionales. No obstante, hubo dificultades para conformar mayorías estables, lo que complicó los acuerdos y alargó el periodo de trabajo (Serna de la Garza 1998:32).

[6] Participaron 305 convencionales que representaron a 19 bloques políticos. Fue la convención más numerosa de la historia argentina (Hernández 2005:283).

[7] Los derechos indígenas fueron reconocidos a través de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA) (Bengoa 2003:14-15; Brysk 2009:37-40). Estos cambios se han consolidado de tal modo que se ha hablado de la “internacionalización de la causa indígena” (Zúñiga 2004:44), traducida en un marco legal, del cual el Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales es el más importante y ha sido ratificado por varios países latinoamericanos.

[8] Se reconocen cuatro tendencias del constitucionalismo dentro de un Estado de Derecho: liberal (derechos de libertad, propiedad, seguridad jurídica); social (derecho a la huelga, a la organización profesional, a la contratación colectiva); democrático (reconocimiento de partidos políticos, procesos electorales libres, adopción de herramientas de democracia directa); cultural (derechos a la protección del ambiente, al ocio, a la no discriminación, a la diversidad).

[9] Al modelo de Van Cott (2000) se le han agregado los derechos de: propiedad intelectual colectiva, aplicación de justicia indígena, participación y de los cupos de representación o circunscripciones electorales especiales, dado que estos derechos también aparecen en las constituciones de los países analizados.

[10] Ver: para el caso de Brasil (O’Donnell y Schmitter 1988; De Santis 2006); Paraguay (Colazo, sf; Comisión Verdad y Justicia 2008) y Argentina (Camou et al. 2007; Emmerich 1999:218).

[11] En ese período se conformó el Consejo para la Consolidación de la Democracia, que terminó por ocuparse de la propuesta de una reforma constitucional, que sin embargo no prosperó por falta de apoyo político (Serna de la Garza 1998:111-114). Además, las constituciones provinciales son reformadas entre 1983-1995 y se plantean como antecedentes a la reforma de la Constitución Nacional  (Montbrun et. al. sf.:3).

[12] La organización Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia  (AICO) fue creada en 1990 para promover la candidatura de uno de los representantes indígenas.

[13] La desmovilización del Movimiento y su participación en la Asamblea Constituyente formaba parte de del proceso de paz celebrado con los gobiernos de Virgilio Barco y luego de César Gaviria (Benavides 2009) y su representación en la Asamblea Constituyente formaba parte de una de las condiciones del movimiento. El 27 de mayo de 1991 Quintín Lame y el gobierno acordaron la reincorporación de los ex combatientes a la vida civil a cambio de medidas relativas al desarrollo regional y los derechos humanos (Laurent 1998: 85).

[14] En principio la Comisión de Derechos Indígenas tuvo como base las propuestas surgidas en el Congreso Nacional Indígena. Una vez revisadas y modificadas, dichas propuestas fueron discutidas nuevamente por representantes de 28 grupos indígenas que asistieron a una Convivencia Indígena Nacional y luego se organizó una reunión general donde 300 representantes indígenas votaron una propuesta común que fue presentada a la Asamblea Nacional Constituyente (Van Cott 1999:49-50).

[15] En referencia al cambio formal de las constituciones, otros autores también hablan de reforma, enmienda o revisión (Da Silva 1999:3).

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