El territorio

La denominación Montes del Queguay surge a partir del sitio conocido como Rincón de Pérez, donde confluyen los ríos Queguay Grande y Queguay Chico, en el departamento de Paysandú (Figura 1).

Fuente: Elaboración propia con base en MVTOMA, 2012. Diseño S. Cairus

Figura 1: Ubicación del área Montes del Queguay 

El área protegida abarca 20.000 hectáreas,

“donde están representados diferentes ambientes: tierras bajas (bañados, pajonales, lagunas, cursos fluviales), una de las mayores masas de montes ribereños naturales del país, tierras altas (sierras basálticas y bosques de cerritos asociados), arbustales o chircales, bosques parque y pastizales no inundables, y se encuentran varias especies vegetales prioritarias para la conservación.” (Decreto n.^o 343/014).

El territorio cuenta, además, con un relevante patrimonio cultural, histórico y arqueológico (tapera de Melchora,² cercanía con Salsipuedes -el lugar de exterminio de los charrúas-, vestigios arqueológicos, etcétera).

En la región se encuentran grandes establecimientos dedicados fundamentalmente a la ganadería extensiva (vacuna y ovina), con algo de agricultura, en muchos casos en manos de extranjeros. A principios del siglo XXI, la expansión de la superficie dedicada a la soja se produjo a partir de un sistema de aparcería agrícola (medianería), en el cual el propietario de la zona, generalmente ganadero, arrienda pequeñas parcelas del establecimiento para un cultivo agrícola y va rotando año tras año, pues luego de la cosecha le dejan implantado un verdeo o una pradera permanente, mejoramiento que puede utilizar para la alimentación de su ganado (^{DINAMA, 2012}). Otra actividad importante en la región es la apicultura (^{Achkar, Bessonart, Freitas y Melo, 2007}).

La población de la región se concentra principalmente en Guichón, segundo centro poblado del departamento de Paysandú, y el resto se distribuye en pequeños centros poblados. La colonia Juan Gutiérrez, del Instituto Nacional de Colonización (INC), pertenece al territorio Montes del Queguay, aunque también hay otras colonias relativamente cercanas: Pintos Viana y José Batlle y Ordóñez. Las fracciones de la colonia Juan Gutiérrez tienen en promedio 300 hectáreas, fracciones que se consideran pequeñas debido a los índices de productividad del suelo, lo que lleva a que sus colonos sean considerados como “pequeños ganaderos” y registrados como “productores familiares” por las políticas públicas.

Las principales actividades en la zona son la ganadería, la agricultura, la lechería y, en menor escala, la forestación. Como fue mencionado, en la primera década del siglo XXI se registró un incremento de la producción de soja. Los predios de los colonos muestran síntomas de deterioro y han sido objeto de numerosos proyectos de recuperación de suelo en las últimas décadas, sobre todo por parte del IPA, como en forma recurrente se manifiesta en las entrevistas realizadas (^{DINAMA, 2009a}). Por otra parte, el río Queguay hace posibles actividades náuticas y ecoturísticas que ponen en valor la conservación del paisaje.

Sistema de actores

Se presentan brevemente los resultados obtenidos en torno a los conflictos entre diferentes actores locales y regionales, en función de los intereses que proclaman y los servicios ecosistémicos que disputan. Se parte de quince entrevistas semiestructuradas realizadas a personas vinculadas al territorio en estudio e insertas en diferentes espacios de actuación. Algunos son jerarcas de organismos públicos o dirigentes de organizaciones sociales ambientalistas, otros están ligados a determinadas actividades económicas, como productores ganaderos, colonos del INC y técnicos de diferentes organismos públicos. Los entrevistados identificaron a los actores sociales que visualizan con participación en el proceso y a partir de este material se realizó un ordenamiento por parte del equipo de investigación y se elaboró un mapa de actores. Es de destacar que el protagonismo y la intensidad de la participación de algunos actores ha variado durante los años que van desde que se presentó la solicitud de inclusión de Montes del Queguay como área protegida hasta 2018.

El sistema de actores locales de la actualidad, tal y como fue construido a partir de las entrevistas, se presenta utilizando dos procedimientos diferentes.³ En primer lugar, se incluye un diagrama de Venn que coloca a los actores identificados en el momento actual en el territorio, las relaciones que mantienen entre sí (cooperación o conflicto) o la ausencia de vínculo. Se priorizó para ello la integración de la CAE, que formalmente oficia como espacio de gobernanza idóneo para la elaboración del plan de manejo.

En segundo lugar, se estableció un ordenamiento matricial de los actores (priorizados), en función del nivel de influencia y dependencia en la toma de decisiones en relación con el área protegida y, en consecuencia, las garantías sobre la provisión y límites para la apropiación de los servicios ecosistémicos del territorio. En la medida en que la figura de área protegida supone normativas para el uso del suelo, el control de los recursos naturales y la fiscalización de su cumplimiento, así como una gestión cogobernada y un plan de manejo establecido y diferenciado en zona núcleo y zona adyacente, se considera que la inclusión del área en el SNAP modifica las prácticas y produce cambios en el uso del suelo y el manejo, en extremo relevante. Estas transformaciones afectan a muchos actores locales y regionales. Sin embargo, el sentido de la afectación y el nivel de influencia en relación con las decisiones de este proceso no son iguales para todos. Existen quienes son más o menos afectados por dichos cambios y quienes tienen más o menos poder en la conducción de este proceso. En este sentido, para ilustrar esta situación (Figura 3), no se consideran los actores públicos, sino exclusivamente aquellos actores de la sociedad civil o actores económicos.

Los objetivos que siguen ambas representaciones, si bien se complementan en la descripción de los intereses y conflictos en juego en el territorio, son diferentes. En el diagrama de Venn la pretensión es descriptiva y relacional, mientras que en la matriz de poder/dependencia los actores son distribuidos en función de su posición en una estructura que considera dos ejes o dimensiones (poder en las decisiones y dependencia de la conservación de los servicios ecosistémicos que viabiliza el área protegida).

Dado el carácter de la descripción de los actores en el territorio en estudio, definimos como actor central del área a la CAE. En el artículo 15 de la Ley n.^o 17.234 se establece que:

“El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente constituirá, con relación a cada área natural protegida, una Comisión Asesora específica, en la que estarán representados el Poder Ejecutivo, los propietarios de predios privados incorporados al área, los pobladores radicados dentro del área, las autoridades locales y las organizaciones no gubernamentales ambientalistas con actividad vinculada al área.” (Ley n.^o 17.234).

La CAE de Montes del Queguay está integrada por la Dirección General de Promoción y Desarrollo y la Dirección de Desarrollo Rural de la Intendencia de Paysandú, delegados de MVOTMA, el SNAP, el Ministerio del Interior (MI), el Ministerio de Turismo (MINTUR) y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), junto a pobladores, propietarios y ONG ambientalistas (^{Intendencia de Paysandú, 2016}). Se presenta una breve caracterización de los actores en la Figura 2.

Fuente: Elaboración propia. Diseño: S. Cairus

Figura 2: Sistema de actores de Montes del Queguay, 2018 

Si bien se han priorizado algunos actores, existen otros que no fueron colocados en el diagrama, pero que también forman parte del sistema. Tal es el caso de la Junta Local de Guichón, que no integra la CAE. En la zona también funciona una mesa de desarrollo rural (MDR), un órgano de conformación interinstitucional y local, pero cuya actuación ha estado vinculada primordialmente con la colonia Juan Gutiérrez y no tiene mayor injerencia en las decisiones respecto al área protegida. Sin embargo, el funcionamiento de las MDR también contribuye a la consolidación de capital social en la zona, así como a dinámicas de trabajo colectivo y colaborativo. La Liga de Guichón agrupa a productores ganaderos grandes y tuvo peso relativo en épocas anteriores. Actualmente no participa de la CAE ni se configura como un actor relevante. Tampoco integran la CAE actores que fueron protagónicos en la fase de solicitud de ingreso del área protegida al SNAP, como la Asociación Conservacionista Uruguaya de Ornitología (ACUO) y el Centro Uruguayo de Tecnologías Apropiadas (CEUTA).

Matriz de poder y dependencia

Para determinar las posiciones en torno a la dependencia de la conservación de los recursos ecosistémicos de Montes del Queguay y el nivel de influencia en la toma de decisiones para la elaboración del plan de manejo, se consideraron solo dos actores de la sociedad civil que participan actualmente en la CAE. Por ejemplo, el CEUTA es una organización de la sociedad civil de principios ambientalistas, con impronta académica y vocación científica. Aunque fue uno de los actores centrales en la formulación del proyecto de solicitud de ingreso de Montes del Queguay al SNAP, al inicio de ese largo proceso, no logró mantenerse en el territorio en el tiempo. No participa en la CAE y es un claro ejemplo de las variaciones en el mapa de actores en los diferentes momentos. Por este motivo, como se mencionó antes, no es incluido en el diagrama.

Fuente: Elaboración propia. Diseño: S. Cairus

Figura 3: Matriz de poder y dependencia de los actores en Montes del Queguay, 2018 

Se ha ubicado al Club Queguay Canoas como un actor social que tiene un interés específico en la protección del área, no solo por sus principios conservacionistas y de sustentabilidad ambiental, sino también porque la rentabilidad de sus actividades económicas depende de esto. En la medida que es una organización que realiza actividades vinculadas al ecoturismo y paseos histórico-patrimoniales, es imprescindible para su viabilidad asegurar que el río en el que se desarrolla el canotaje no esté contaminado, que pueda hacerse pesca recreativa sin pérdida de biodiversidad y que se mantengan el monte nativo, la belleza del paisaje, la fauna autóctona que permita avistamiento, etcétera. La conservación del ecosistema es condición sine qua non para estas actividades y emprendimientos. Por tanto, la dependencia respecto a la conservación de los servicios ecosistémicos que garantiza el área protegida para el Club Queguay Canoas, que se constituye hoy como el actor local más relevante, es muy alta. También es alto su poder de influencia, ya que participa en la CAE, ha tenido un rol protagónico (al inicio como parte de la Asociación Creativos) durante las tres fases del proceso y hoy es el interlocutor privilegiado de los organismos públicos que participan de la CAE y la contraparte de numerosos convenios para la realización de inversiones públicas en el territorio (como el Centro de Visitantes, con el MINTUR y con financiamiento del BID, entre otros).

Montes del Plata, como gran empresa forestal de carácter internacional y que puede inscribirse en el modelo de agronegocio descrito por ^{Fernandes (2009}), tiene una baja dependencia en su estrategia productiva con respecto a la conservación de los recursos ecosistémicos de la zona. Por el contrario, la inclusión de Montes del Queguay como área protegida puede interpretarse como una iniciativa exitosa para frenar la expansión de la superficie forestada y controlar la presión de este rubro de explotación sobre el área. Sin embargo, la estrategia de posicionamiento de la empresa atiende a la cuestión ambiental y las medidas internacionalmente establecidas para minimizar el impacto negativo sobre el ecosistema que genera inevitablemente su implantación. Es posible que la participación de las empresas forestales en la CAE responda a esta estrategia, así como la medida de Montes del Plata de manejar parte de sus explotaciones como reservas naturales, con acciones que tomen en cuenta el cuidado ambiental y la investigación, lo que le asegura la producción forestal sin mayores controles en grandes superficies y garantiza sus ganancias. Su participación en la CAE convierte a esta empresa en un actor de gran influencia en la toma de decisiones, que no solo está dada por este motivo. Su tamaño, las regulaciones a las que está sujeta, pero también los privilegios de los que goza, le confieren capacidad de activar recursos que, en principio, son para su beneficio, aunque forman parte de los bienes públicos para el territorio (la obra de un tramo de la ruta 4, por ejemplo, tuvo significación para la circulación en la región). De igual manera, la mano de obra que absorbe la empresa en la zona hace que su poder en la toma de decisiones sea, de por sí, considerable.

La Sociedad de Fomento Rural Colonia Juan Gutiérrez también participa de la CAE. Pero esto si bien formalmente le otorga simetría con el resto de los actores, dista de asegurarla. Los productores de la colonia (particularmente aquellos cuyos predios se inscriben en el área) son los principales afectados por la conservación de los servicios ecosistémicos y las normativas que se establezcan en el plan de manejo, entre otras cosas porque su supervivencia depende de lo que “puedan hacer” (de lo que tengan permitido y de su capacidad de llevarlo a cabo). No obstante, debe destacarse que han sido parte del proceso desde su inicio, y su ingreso al área fue voluntario en la mayoría de los casos. Sin embargo, se atiende a una situación de vulnerabilidad mayor que la del resto de los actores, debida básicamente a sus condiciones materiales de existencia y su posicionamiento en la estructura productiva local. Son pequeños productores familiares con predios de 300 hectáreas promedio, de suelo basáltico, con obligaciones financieras permanentes (deben pagar la renta al INC, ya que son arrendatarios), pero son los que tienen mayor arraigo a la tierra en la zona. Los colonos actuales son la tercera generación de colonos que permanecen en el mismo predio del INC, lo que permite interpretar que la permanencia les da su “sentido de juego” (^{Bourdieu, 1988}).

Periodización

El análisis de las entrevistas y el material documental consultado permite historizar el proceso de la integración de Montes del Queguay en el SNAP hasta 2019, identificando tres fases:

-Fase 1: La elaboración del proyecto de inclusión de Montes del Queguay como área protegida del SNAP por parte de organizaciones de la región, en alianza con la Intendencia de Paysandú.

-Fase 2: La delimitación del área a proteger y la definición de la figura de protección. Fue un proceso de negociación con los diferentes actores y sus diferentes intereses en la zona, en el que participan además diversos organismos públicos. Para esta fase se conformó una plataforma interinstitucional con representación de los actores locales de diferente tipo. El producto final de este proceso es el decreto de 2014 que define la figura de protección “con recursos manejados” (área protegida con recursos manejados Montes del Queguay) y delimita la extensión del área (establece los predios afectados del área núcleo y del área adyacente).

-Fase 3: La elaboración del plan de manejo. Una vez delimitada el área y aprobada por el SNAP, se abrió una nueva fase que definió la elaboración del plan de manejo del área, iniciada una vez aprobado el Decreto n.^o 343 en 2014 y que continuaba en 2019.

La Tabla 1 describe los diferentes tipos de actores sociales de Montes del Queguay que fueron identificados en el sistema de actores en cada fase del proceso.

Tabla 1: Breve caracterización de los actores y participación en las etapas del proceso de aprobación del área protegida, 2019 

Fuente: Elaboración propia, revisado por Francisco Bergós (SNAP) en 2020

Fase 1: Proyecto de inclusión en el SNAP, conflictos iniciales

Si bien el decreto de constitución del área protegida se firmó en 2014, las iniciativas de conservación de la zona datan de mediados del siglo XX. En 1949, algunos representantes de la comunidad de Guichón solicitaron la protección del llamado Rincón de Pérez. En 2006, diversas organizaciones sociales vinculadas a actividades turísticas y culturales (no agropecuarias), apoyadas por un proyecto de las Naciones Unidas (Proyecto Pequeñas Donaciones)⁴ y acompañadas por la Intendencia de Paysandú, formalizaron la solicitud de inclusión de Montes del Queguay en el SNAP. A partir de allí, desde el SNAP se promovió la constitución de una unidad ejecutiva de carácter interinstitucional (llegó a convocar a más de treinta instituciones), que trabajó en la construcción de consensos locales para la protección del área.⁵ El 14 de diciembre de 2009, la DINAMA realizó la puesta de manifiesto público, donde se presentó el área protegida Montes del Queguay en el departamento de Paysandú en la categoría área protegida con recursos manejados (^{DINAMA, 2009b}).

El análisis de las entrevistas realizadas revela que el principal conflicto identificado en el territorio en la primera etapa fue por el uso del suelo, fundamentalmente dedicado a algunos rubros de producción agropecuaria. De hecho, se enfrentó el avance de las grandes empresas trasnacionales de forestación y la introducción del cultivo de soja en agricultura. Ese fue el cambio más relevante en la reconfiguración productiva y social de la zona, que tradicionalmente ha sido “el corazón de la ganadería de Paysandú”. El impacto sobre el ecosistema, tanto de la agricultura como de las forestales, era percibido como un riesgo, lo que en primera instancia reveló el enfrentamiento de dos posiciones: los “conservacionistas” y los “productivistas”.

Así, en la primera etapa el conflicto se representa como polarizado. El argumento que se esgrime para legitimar esta clasificación puede formularse de la siguiente forma: mientras que para los conservacionistas los recursos naturales son valorizados en sí mismos y, por tanto, deben ser “conservados”, para otros actores sociales la valorización de los recursos naturales está dada en función de su valor de uso, es decir, como factor de producción. En consecuencia, las medidas tendientes a la conservación son vistas por estos últimos como un “impedimento a la producción”. Tabla 2

Tabla 2: Representación del conflicto social en torno a Montes del Queguay en la primera fase 

El área protegida es vista como una herramienta del ordenamiento territorial que permite y asegura la conservación de los recursos naturales y como instrumento de control de los avances del agronegocio (representado por las empresas forestales y el incremento de la producción de soja, con intereses extranjeros), tendencia que se pretende revertir.

Si bien los técnicos entrevistados aluden al conflicto social respecto al área protegida de forma dicotómica: conservar versus producir (“conflicto estructural”), se ubican ellos mismos y al SNAP en una tercera posición, en el medio, “producir conservando”:

“Creo que el más estructural y de fondo es el conflicto por el uso, entre una alternativa que es de usos naturales de conservación y usos productivos agropecuarios. Y ahí hay una gama de alternativas agropecuarias que son más compatibles con la conservación, pero, en definitiva, todas, incluso la ganadería extensiva, en un punto son incompatibles con la conservación (…). Entonces, el conflicto estructural está ahí, entre la producción y la conservación.” (Entrevista).

De hecho, los técnicos entrevistados sostienen que el principal trabajo de intervención con los productores del territorio afectado, como núcleo del área o adyacente, particularmente con los pequeños productores colonos del INC, se orientó justamente a mitigar las posiciones polares y a abogar por la intermedia, favorecida y mediada por la propia figura en la que finalmente se inscribió el área protegida: “con recursos manejados”: “Conservar implica producir con prácticas conservacionistas. Tenés que producir de una manera amigable con la conservación” (Entrevista).

Aunque el conflicto principal fue en esta etapa por el uso del suelo básicamente entre ganadería (con recursos manejados) y agricultura (soja) y forestación, los entrevistados identifican otros conflictos que se plantean con agentes sociales (que no se constituyen como actores, son “difusos”), como los cazadores furtivos y pescadores. Frente a ello, en la medida en que no es posible negociar ni “representar” esos intereses, la herramienta de la que se dispone es, en primer lugar, la legislación y la fiscalización (guardabosques), aunque también se menciona una conciencia social local que no favorece estas actividades (“no hay más baqueanos que acompañen a los cazadores”).

Asimismo, se identifican conflictos entre diferentes actividades económicas, por ejemplo turismo o uso agropecuario, que están presentes desde el inicio (quienes presentaron el proyecto de inclusión del área en el SNAP no fueron los productores agropecuarios, sino organizaciones locales no vinculadas a la tenencia de la tierra). A su vez, el patrimonio cultural y arqueológico del territorio supone dificultades de gestión asociadas a la extranjerización de la tierra en la zona.

Fase 2: Delimitación del área y figura de protección (2009-2014)

La inclusión de un territorio en el SNAP requiere delimitar el área y la figura jurídica que regula el tipo de protección que le corresponde.

“Porque yo tengo un área protegida, Montes del Queguay que es donde se aplica el decreto estrictamente, un área adyacente donde no hay mucho para hacer, pero sí se trata de que se cumplan estrictamente las normas vigentes en otro tipo de cosas. Y después tengo otro territorio más grande, que es en el que trabajamos (…) sobre el paisaje circundante, tratando de que las áreas no queden como islas dentro de ese paisaje, sino que se incluyan en el paisaje y estén interactuando con ese paisaje.” (Entrevista).

Es por eso que, en general, lo que se denomina “el área adyacente” no tiene las mismas exigencias en las condiciones de manejo de recursos que lo que se define como área protegida, y por esto también el proceso de la delimitación es negociado predio a predio. Luego de la intervención de diferentes organismos públicos y múltiples negociaciones, el área protegida quedó definida de la siguiente forma:

“El área protegida, en el caso específico de Montes del Queguay, está definida por ser una superficie de inundación que tiene que ver con todo el proceso hídrico de la región y que presenta un macizo boscoso que es el más grande del país. Esos son un poco los valores del área por los que se decidió incluirla dentro del SNAP. Dentro de esa área hay un complejo mosaico de distintos ecosistemas: lagunas, bañados, pastizales. Abarca unas mil hectáreas lo que es el área núcleo, el área donde realmente se aplica el decreto.” (Entrevista).

El proceso de la delimitación del área fue una negociación de larga duración que intentó llegar a consensos, acordar con todos los implicados. Supuso resistencias, contemplaciones para con algunos agentes (propietarios de grandes establecimientos) y una definición que no profundizara los conflictos. Tuvo a favor que muchos quisieron entrar voluntariamente (algunos de los colonos de la colonia Juan Gutiérrez) y que otros aceptaron sin oponerse a la inclusión de parte de sus tierras (algunos grandes propietarios). Sin embargo, no se incluyó en el área protegida a los que tuvieron posiciones firmes sobre no querer ser afectados, dejándolos fuera de los límites del área.

“Los de la colonia quisieron entrar al área voluntariamente. El resto de la población, las estancias, no creo que quisieran entrar al área protegida. (…), todo el mundo pensaba que de entrar en el área protegida iban, a la corta o a la larga, a aparecer restricciones, ‘esto no se puede hacer’, entonces por eso no querían entrar. Sé que alguna estancia no presentó problemas ni nada, pero voluntariamente que quisieran entrar, no creo.” (Entrevista).

Se reitera en los relatos de los entrevistados sobre la fase de delimitación, la resistencia de los grandes propietarios a ser incluidos en el área. En el afán de consensuar y minimizar los conflictos, la DINAMA finalmente aprobó una delimitación de mínima, sin oposiciones de los afectados: “Y el proceso fue muy peleado, ahí fue que (…) muchos establecimientos se fueron enterando por escritos de El Telégrafo, pero fue muy peleado” (Entrevista).

Si bien se mantiene una cartografía del conflicto que enfrenta a los “conservacionistas” y a los “productivistas”, aparecen en esta etapa significativas distinciones en ambos polos, en las representaciones de los entrevistados, que desdibujan la mirada simplista y dicotómica de la primera fase. Algunos entrevistados identifican diferencias entre los conservacionistas: por un lado, estaban aquellos “genuinamente interesados en la conservación”; por otro lado, quienes veían en la conservación beneficios económicos individuales y “disfrazados” (emprendimientos de ecoturismo).

“Ahí hay un núcleo de personas más genuinamente interesadas en la conservación. Después, había gente que estaba vinculada al turismo, y hasta el día de hoy está vinculada al turismo, que lo que quería era que toda esa zona… toda esa zona es propiedad privada, y también un recurso económico para el turismo, ellos antes no tenían acceso, hay un interés económico disfrazado. Todas esas tensiones se dieron en el territorio.” (Entrevista).

Es importante señalar que las organizaciones sociales que presentaron el proyecto de inclusión de Montes del Queguay al SNAP en alianza con la Intendencia de Paysandú eran actores de la región, pero no eran propietarios ni tenían otra forma de tenencia sobre el suelo. Para algunos, el interés en la biodiversidad estaba dado, en alguna medida, porque se lucra con ella. Los emprendimientos de ecoturismo deben su ganancia a la conservación del ecosistema, y por ello en la regulación se juegan también intereses económicos privados. Muchas de las actividades de diferentes emprendimientos que funcionan en la zona están asociadas con el paisaje, el río, los montes, la fauna y la flora.

“Gente vinculada a la cultura y al patrimonio de la zona presentó su proyecto y se hizo el trabajo de pedirle al SNAP que esté en el sistema. Pero no fueron productores del lugar, fueron actores de la región, actores que no eran los dueños de los lugares donde se estableció el área protegida. Se estableció un conflicto entre el uso económico de los productores agropecuarios y otros usos alternativos de esos lugares. Y el conflicto de intereses que hay detrás de eso.” (Entrevista).

La representación del polo “productivista” como un agrupamiento que inicialmente aparecía compacto se desdibujó también a lo largo del proceso. Las diferencias entre los productores son notorias, se hicieron evidentes intereses y condiciones productivas muy desiguales, así como disposiciones hacia la conservación que no permiten sostener la clasificación simplista inicial. Es así que surgieron y se presentaron en las entrevistas nuevas formas de clasificación de los agentes sociales: el tamaño y las características de los predios diferencian sustantivamente a los colonos del INC de las grandes explotaciones ganaderas.

Los colonos, quienes en principio se veían como los más vulnerables respecto al impacto que las restricciones de producción y manejo podían generan en la viabilidad de sus explotaciones, mostraron mayor disposición a integrarse en el área, a partir de una actitud proclive a la protección sustentada en su vínculo con el ecosistema, su arraigo a la tierra y el paisaje, así como una alta carga emocional y compromiso moral. Propietarios de grandes explotaciones ganaderas con recursos patrimoniales significativos en el área también se comprometieron con el proyecto de protección de los servicios ecosistémicos, quebrando la homogeneidad pretendida de las etiquetas postuladas inicialmente. Los arrendatarios para la producción de soja vieron disminuidas sus posibilidades de desarrollo al cambiar las disposiciones de los posibles arrendadores, producto -no exclusivo- de un trabajo de concientización de varias instituciones públicas que fueron construyendo gradualmente alternativas productivas y de uso de la tierra y de manejo responsable de los recursos naturales.

Las representaciones de los conflictos y del posicionamiento de los actores en ellos fueron modificándose a medida que se avanzó en el proceso, atendiendo a una mayor complejidad. Es necesario, por otra parte, reconocer el efecto de la acción de actores externos al área (UDELAR, IPA), que cumplieron un papel central en la difusión de información de riesgos y en la generación y comunicación, vía la extensión universitaria, de alternativas productivas que promueven el cambio.

Fase 3: Elaboración del plan de manejo (2014-2019)⁶

Montes del Queguay se encuentra en la etapa de elaboración del plan de manejo del área protegida, al haber ingresado al SNAP según el Decreto n.^o 343/014, en el que se delimita y se inscribe en la figura concreta del área protegida con recursos manejados y se define, asimismo, la zona adyacente.

Para esta etapa, y con el objetivo explícito de elaborar el plan de manejo del área, se conformó la mencionada CAE.

“Por ahora no tenemos plan de manejo en el área, estamos trabajando en eso, pero lo único que tenemos es un decreto con una serie de restricciones al uso de esos recursos. Para la comunidad, para los dueños de la tierra, el ingreso del área fue un largo proceso de negociaciones con los tenedores de tierra, un proceso complejo con muchos obstáculos, pero se llegó a un cierto consenso para poder ingresarla en cuanto a los límites y en cuanto a la categoría para incluirla.” (Entrevista).

La red de actores que se articula en torno al área protegida es densa y marcada por la presencia tanto de organizaciones sociales de diverso carácter, que representan diferentes intereses, como de un espectro amplio de instituciones públicas. A pesar de que, en algunos casos, la presencia de las organizaciones es intermitente y se identifican períodos en los que la participación es más activa que en otros, puede considerarse que la zona revela una actividad significativa en el proceso por parte de diversos grupos de interés y varios organismos nacionales, departamentales y locales. Por otra parte, la figura de la CAE, una vez que se disparó el proceso de la integración del área en el SNAP, obliga a una articulación entre la sociedad civil organizada, las empresas y los organismos del Estado, para que sean parte activa del proceso de toma de decisiones y definiciones normativas que constituirán el plan de manejo, y, finalmente, para construir un sentido de totalidad e interés común. Todas estas son condiciones que favorecen el capital social del territorio, el reconocimiento mutuo que promueve la construcción colectiva de la identidad local y la gobernanza (^{Mayntz, 2001}).

De las entrevistas se desprenden referencias que denotan un peso significativo dado a determinadas personas, vistas individualmente. Esto alude a empresarios o administradores de emprendimientos particulares que no siempre tienen el mismo signo en el posicionamiento respecto al área protegida: a algunos se les otorga carácter positivo y a otros no tanto. Asimismo, la impronta personal de determinados jerarcas de organismos públicos marca el proceso desde hace veinte años, con referencias cruzadas y reconocimientos mutuos. Particularmente, los técnicos han logrado conformar una red personal y, mediada por ellos, institucional, que se activa como capital social para la dinámica del área protegida y del territorio en general. Este fenómeno es bastante común en Uruguay y se ha trabajado en torno a diferentes espacios de actuación pública (programas públicos de proximidad (^{Filardo, 2019}), procesos de aprendizaje e innovación en el agro nacional (^{Filardo, 2001a}; ^{Rossi, Arbeletche y Courdin, 2011}) y desarrollo local (^{Filardo, 2001b})).

Son las redes personales (sobre todo de técnicos y profesionales que ocupan cargos en la administración pública) las que en muchas oportunidades viabilizan las articulaciones interinstitucionales y las dinámicas territoriales (asimismo, podrían bloquearlas). En general, los lazos egocentrados se ponen a favor de los procesos colectivos en una suerte de red personal-institucional que se apoya fuertemente en liderazgos personales y alto compromiso con el tema convocante. Sin embargo, en las entrevistas se tensiona la capacidad de representación de quienes integran los espacios de participación establecidos. Se percibe que ocurre lo mismo con los cargos de representación de las organizaciones de la sociedad civil, que se entienden como legítimos en el ámbito de la negociación.

“Pasa con todos los lugares a los que uno va. Esas personas que te digo, con representación equilibrada en término de a qué sectores de interés representaban, porque teníamos dos ONG que representaban intereses ambientalistas, personas que representaban a los productores más chicos de la colonia, personas que representaban a instituciones que teníamos intereses en promover la conservación en estos lugares y personas que iban por los empresarios más grandes. Lo que yo veo que no hay es representación. Vos tenés personas que tienen esas sensibilidades que van supuestamente en representación de un colectivo más grande, pero con el que no necesariamente, en general, no hay posibilidad (…), se queda en la persona que va. Entonces creo que ha sido un proceso equilibrado desde ese punto de vista, pero muy divorciado de la masa que cada uno representaba.” (Entrevista).