Español (pdf)
Articulo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Permalink
Introducción
La última década en Brasil ha sido políticamente turbulenta: los días de junio de 2013, la campaña presidencial de 2014 con el candidato derrotado cuestionando al candidato en las urnas electrónicas y el problemático proceso de destitución de la presidenta Dilma Rousseff en 2016. Finalmente, un grupo político que cuestiona repetidamente el sistema electoral brasileño las elecciones de 2018, lo que indica la necesidad de discutir las instituciones electorales del país.
Aunque existen excelentes estudios sobre el tema (Marchetti, 2008, 2012, 2013; Tarouco, 2014), una agenda sobre gobernanza electoral en Brasil aún tiene un amplio espacio para crecer. Este artículo busca suplir parte de la falta de estudios sobre los recursos humanos empleados en el proceso electoral brasileño. La investigación se centra en una pregunta básica: ¿cuáles serían las motivaciones de los miembros de mesa voluntarios para el servicio electoral?
Para situar la discusión, el artículo replica parcialmente las preguntas formuladas en una investigación sobre el tema conducida en el Reino Unido (Clark y James, 2023), utilizando miembros de mesa voluntarios del municipio de Volta Redonda, en el interior del Estado de Río de Janeiro2. El artículo busca, además, trazar un histórico sobre el proceso de consolidación de la Justicia Electoral brasileña, con énfasis en los recursos humanos electorales y discutir el papel de los voluntarios en los servicios electorales como una dimensión de la gobernanza electoral, la dimensión personal (los recursos humanos).
El artículo consta de tres secciones adicionales a esta introducción y conclusión. En la primera sección, se introduce el concepto de gobernanza electoral, poniendo énfasis en sus diversas dimensiones y, en particular, en la nueva clasificación propuesta por James et al. (2019), que incorpora la dimensión de los recursos humanos (dimensión personal). La sección subsiguiente presenta el organismo electoral brasileño y sus recursos humanos. Finalmente, se incluye una encuesta realizada a miembros de mesa voluntarios que abarca desde el municipio de Volta Redonda hasta el interior del Estado de Río. Cabe destacar que esta investigación reproduce en parte investigación similar realizada en el Reino Unido (Clark y James, 2021).
1. Las dimensiones de la gobernanza electoral
Las elecciones constituyen la piedra angular de las democracias contemporáneas. Aunque históricamente las elecciones y la democracia han sido fenómenos independientes en sus orígenes, en el siglo XXI, el acto de votar y la consolidación de la democracia se han vuelto inseparables. Muchos sostienen incluso que unas elecciones bien conducidas son un prerrequisito indispensable para el funcionamiento democrático (Pastor, 1999, p. 5; Abedul, 2011; Norris, 2015).
La noción de que las elecciones implican mucho más que el simple acto de votar está ampliamente aceptada en la ciencia política (Cox, 1997; Lijphart, 1994; Taagepera; Shugart, 1989). Sin embargo, no fue hasta la década de 2000 que el concepto de gobernanza electoral, definido como el conjunto de actividades que crea y mantiene el marco institucional en el que se lleva a cabo la votación y la competencia electoral, se consolidó (Mozaffar; Schedler, 2002, p. 7). Este concepto busca garantizar la certeza en los procedimientos y la incertidumbre en los resultados electorales.
La gobernanza electoral opera en tres niveles fundamentales: regulación, aplicación y adjudicación. En primer lugar, la regulación implica la elaboración de las reglas básicas del juego electoral. El segundo nivel se refiere a la implementación de estas reglas para organizar el proceso electoral. Por último, la adjudicación tiene como objetivo resolver las controversias que puedan surgir durante la competencia electoral (Mozaffar; Schedler, 2002, p. 7). Normalmente, los tres niveles suelen estar bajo diferentes autoridades. La regulación está comúnmente vinculada a las Constituciones y a los Códigos Electorales, por lo que está bajo el control de la esfera legislativa. Los otros niveles pueden o no estar bajo la administración de un solo organismo. Como señala Tarouco (2014, p. 233), en algunos países, la administración del proceso electoral y la adjudicación de conflictos pueden estar a cargo de diferentes órganos, mientras que, en otros, una misma institución cumple ambas funciones.
Cuando una única institución es responsable tanto de la regulación como de la adjudicación, se le denomina Organismo de Gestión Electoral (OGE) o simplemente Organismo Electoral (OE) con funciones duales (Zuccolotto, 2020, p. 29). Sin embargo, la adjudicación puede quedar bajo el control de entidades específicas, conocidas en inglés como Electoral Dispute Resolution Bodies (EDRB), las cuales pueden formar parte del Poder Legislativo, estar integradas por miembros del Poder Judicial, constituir órganos creados ad hoc para funcionar en períodos específicos, o incluso fusionarse con los organismos electorales (Orozco-Henríquez, 2010).
Mozaffar y Shedler (2002, p. 14) proponen la existencia de seis dimensiones básicas para la fundamentación institucional de la gobernanza electoral: centralización, burocratización, independencia, especialización, delegación y regulación. La siguiente tabla presenta sus principales características:
Tabla 1 Dimensiones de la gobernanza electoral según Mozaffar y Schedler (2002)
Fuente: Zuccolotto (2020, p. 29).
Pastor (1999) sostiene que la administración de las elecciones por parte de organismos percibidos por la población como independientes, imparciales y competentes no solo puede contribuir a resolver problemas administrativos, sino también a conferir legitimidad a las reclamaciones.
En relación con la independencia de los órganos electorales, Lehoucq (2002) destaca en su trabajo, sugiriendo una mayor probabilidad de inestabilidad política en ausencia de un órgano independiente del Poder Legislativo. Según él, en un régimen dirigido por partidos, los políticos tendrían fuertes incentivos para coludirse, con la esperanza de maximizar su participación en el poder del Estado, dado la incertidumbre sobre los resultados de unas elecciones justas (Lehoucq, 2002, p. 42).
1.1. Los recursos humanos en la gobernanza electoral
La gestión de los procesos electorales constituye una parte esencial de la agenda de investigación sobre integridad electoral. En este contexto, estudios relevantes sobre este aspecto han abordado temas vinculados a la gobernanza electoral, tales como la eficiencia administrativa (Elklit; Reynolds, 2005a, 2005b; Clark, 2005b, 2017; Lundstedt, 2020), la gestión electoral (James et al., 2019) o la gestión de recursos humanos (James, 2019).
A partir de dos estudios que involucraron, respectivamente, a 72 y 52 países, James et al. (2019) propusieron un nuevo marco conceptual para el monitoreo de la eficiencia electoral, distinguiendo siete dimensiones observables en los diseños institucionales de los Organismos Electorales: centralización; independencia; capacidad; alcance y división de tareas; relación con actores externos; tecnología y personal. La siguiente tabla muestra las dimensiones:
Tabla 2 Dimensiones del diseño organizacional de los organismos electorales
Fuente: Elaboración propia basada en James et al. (2019, p. 299-301).
Si bien el concepto de gestión electoral3 abordado por los autores es más limitado que el concepto de gobernanza electoral, ya que excluye aspectos como la regulación, la creación de una dimensión específica para los recursos humanos electorales resulta muy prometedora. Después de todo, las instituciones están compuestas por personas (Kincaid, 1993, p. 232), y los resultados de múltiples acciones individuales pueden diferir de las expectativas iniciales.
Según James et al. (2019), el número de empleados en los organismos electorales varía entre 74 (por cada 100.000 habitantes) y menos de uno. El promedio es de cinco empleados por cada 100.000 habitantes, con una desviación estándar de 10. En el caso de los autores mencionados, se destaca la necesidad de contar con un equipo de alta calidad y bien capacitado para gestionar elecciones de manera efectiva.
El informe Building Professional Electoral Management (Karp et al., 2017) del Proyecto Elect señala que la mayoría de los organismos electorales informan que proporcionan capacitación a sus empleados de manera regular (41 %) o frecuente (13 %). Un 13 % reporta brindar capacitación solo en raras ocasiones o nunca. Los temas de capacitación más frecuentes son los procedimientos electorales y el proceso de votación, mientras que con menos frecuencia se abordan temas como la financiación de campañas y la igualdad de género.
Además, 57 organizaciones informaron que reclutaban personal de otros departamentos gubernamentales, y 68 indicaron que contrataban personal adicional, con cifras que oscilaban entre uno y millones durante los períodos más intensos del ciclo electoral (James et al., 2019). La disparidad numérica y las variaciones en las tareas realizadas por los distintos Estados miembros dificultan la comparación directa, lo que destaca la relevancia de un análisis pertinente caso por caso.
1.2. Los brazos de una elección: los miembros de mesa
Aunque existen estudios que respaldan la idea de que, en presencia de burocracias profesionales y altos niveles de democracia, el diseño institucional puede resultar irrelevante para la integridad electoral (Van Ham; Lindberg, 2015), la realidad es que una elección no se lleva a cabo sin muchos actores clave.
El campo de las políticas públicas ha reconocido desde hace mucho tiempo que incluso las políticas formuladas con alto grado de excelencia pueden enfrentar dificultades significativas en la fase de implementación (Lipsky, 1971, 2010; Sabatier, 1986). Los burócratas de campo disfrutan de una considerable discrecionalidad y pueden implementar políticas de manera muy diversa.
Las burocracias electorales no son una excepción, y los miembros de mesa pueden o no contribuir a moldear la confianza pública en el proceso electoral (Hall et al., 2009). En este contexto, el reclutamiento de este personal es un aspecto crucial de la gobernabilidad electoral, ya que muchos países dependen de voluntarios para desempeñar funciones fundamentales. Como señalan Clark y James (2021), la contratación de trabajadores electorales es un importante desafío de política pública para las democracias.
Aunque es más común el uso de «voluntarios con compensación», es decir, voluntarios que reciben alguna compensación económica (Mesch et al., 1998; Tschirhart et al., 2001), comprender las motivaciones de esta fuerza laboral sigue siendo un campo amplio por explorar (Clark y James, 2023, p. 4). En la tercera sección, se presenta una encuesta realizada a nivel local, en la que se formularon preguntas a miembros de mesa brasileños.
2. El organismo electoral brasileño: la justicia electoral
El objetivo de esta sección es presentar un panorama sobre el proceso de desarrollo de la justicia electoral brasileña, con énfasis en la formación de sus recursos humanos. El Tribunal Electoral brasileño fue establecido después de la Revolución de 1930, que marcó el final de la Primera República. Este período estuvo caracterizado por críticas a las políticas de los gobernadores y la desconfianza en el proceso electoral, fuertemente influenciado por el «coronelismo»4, un sistema político liderado por líderes locales conocidos como «coroneles».
El Código de 19325 atribuyó funciones contenciosas y administrativas a la Justicia Electoral (artículo 5) y estructuró tres instancias de actuación: el Tribunal Superior Electoral, con sede en la Capital de la República, los Tribunales Regionales (con sede en las capitales de cada Estado, en el Distrito Federal y en el entonces Territorio de Acre) y los jueces electorales de los distritos. El artículo 30 establecía que solo los miembros vitalicios de la judicatura local podían ejercer la función de juez electoral. Esta disposición tenía dos propósitos: proporcionar una estructura judicial local existente para esta nueva rama del Poder Judicial y garantizar la independencia del nuevo órgano.
Aunque persisten problemas relacionados con el reclutamiento de miembros del poder judicial, muchas de las denuncias de prácticas fraudulentas ya no se derivan de violaciones de derechos políticos, sino más bien de la incapacidad de las élites locales para controlar la burocracia electoral (Ricci, Zulli, 2017). El proceso exacto se llevó a cabo en la creación de registros electorales compuestos por un registrador y funcionarios designados por el respectivo Tribunal Regional (artículos 33 y 34). Los secretarios pertenecían al órgano judicial local y acompañaban al magistrado en todas sus funciones.
En cuanto a los funcionarios electorales, el Código establecía que cada mesa electoral (compuesta por hasta 400 electores) estaría conformada por un presidente, dos suplentes y dos secretarios (artículos 64 y 65). La legislación enumeraba las siguientes condiciones para el nombramiento del presidente y suplentes: ser elector, preferiblemente magistrado, miembro del Ministerio Público, maestro, licenciado en la profesión liberal, secretario de derecho, contribuyente directo de impuestos, no ser destituido ad nutum y no pertenecer a la magistratura electoral. Se observa que las condiciones establecidas buscaban conferir cierto nivel de autonomía a las mesas receptoras hacia el poder.
Después de la promulgación de la Constitución de 1934, la Asamblea Constituyente eligió indirectamente como presidente a Getúlio Vargas, quien, desde el principio, demostró ser el principal crítico de la nueva etiqueta constitucional (Vargas, 1995, p. 273). La principal innovación en materia de recursos humanos electorales fue la inclusión de las Juntas Electorales, integradas por tres miembros, de los cuales al menos dos serían magistrados, para verificar las elecciones municipales (art. 82 y ss.). Se incorporó la regla del mandato bienal, que establecía que los miembros de los tribunales electorales desempeñarían sus funciones durante dos años, pero nunca por más de dos bienios consecutivos. Esta disposición buscaba blindar a la burocracia electoral de contingencias políticas, con la alternancia de magistrados, y continúa hasta el día de hoy.
El 4 de mayo de 1935 se aprobó un nuevo Código Electoral mediante la Ley n.º 48. Es destacable el mantenimiento de las Juntas Electorales como órganos de la Justicia Electoral (artículo 7). La principal novedad era que los consejos debían estar formados por tres jueces vitalicios. Sus presidentes podían nombrar hasta seis escrutadores de entre ciudadanos de notoria integridad e independencia (artículos 43 y 46). El artículo 30 introdujo el inicio de la profesionalización de la burocracia electoral, correspondiendo al TSE proponer al Poder Legislativo la creación o supresión de puestos de trabajo en secretarías electorales y oficinas de registro, así como el establecimiento de los salarios respectivos. Este fue el comienzo de una lenta, pero constante, profesionalización de la burocracia electoral. Sin embargo, el golpe de Estado del 10 de noviembre de 1937 y la creación del Estado Novo significaron la extinción de la Justicia Electoral. Posteriormente, Getúlio Vargas otorgó una Constitución de inspiración fascista (Melo, 2021) que pasó a conocerse como «Polaca»6, en la que ya no se contemplaba la existencia de una Justicia Electoral. Todos los partidos políticos fueron disueltos por el Decreto-Ley n.º 37 del 2 de diciembre de 1937. Brasil fue arrojado a un vacío electoral de 8 años, que solo se llenaría con la deposición de Getúlio Vargas y la promulgación del Decreto-Ley n.º 7.586, del 28 de mayo de 1945.
La nueva ley restableció los órganos de la Justicia Electoral de manera muy similar al Código de 1935. Sin embargo, hay diferencias que deben destacarse: el número de magistrados del TSE se redujo de ocho a cinco. El Tribunal Superior Electoral y los Tribunales Regionales fueron autorizados a requisar a los servidores públicos, lo que volvió a hacer inestable la burocracia. Las Juntas Electorales estaban ahora integradas por dos ciudadanos de notoria integridad moral e independencia nombrados por el Tribunal Regional y por el Juez del Tribunal de Distrito, quien sería su presidente. Se restableció la norma de nombrar hasta seis escrutadores entre ciudadanos de destacada integridad e independencia.
En cuanto a las mesas electorales, se mantuvo la estructura con cinco miembros; sin embargo, se incorporaron impedimentos para la designación, como ciudadanos que no fueran electores de la zona, aquellos que pertenecían a organismos de servicios electorales, candidatos y sus familiares hasta el segundo grado inclusive, miembros de directorios partidarios y funcionarios destituidos ad nutum.
La Constitución de 1946 aumentó a siete el número de miembros del Tribunal Superior Electoral y mantuvo la regla del mandato de dos años, permitiendo solo dos bienios consecutivos. Con el golpe militar de 1964, el Tribunal Electoral se sumió en veintiún años sin celebrar elecciones directas para presidente, gobernadores y alcaldes de capitales y ciudades consideradas áreas de seguridad nacional. En ese período, el Tribunal Electoral se limitó a ser el agente organizador de las elecciones para el Congreso Nacional y los municipios del interior.
La Constitución de 1967 y la Reforma Constitucional de 1969 mantuvieron la estructura de la Justicia Electoral vigente hasta entonces, con el número de miembros del Tribunal Superior Electoral también fijado en siete. El 15 de julio de 1965 se promulgó un nuevo Código Electoral (Ley n.º 4.737), que sigue vigente en la actualidad. El Código modificó la composición de las Juntas Electorales, las cuales pasaron a estar compuestas por un juez de justicia, su presidente, asistido por dos o cuatro ciudadanos de notoria reputación.
En cuanto a las mesas electorales, estas están actualmente compuestas por un presidente, una primera y una segunda mesa electoral, dos secretarios y un suplente, todos nombrados por el juez electoral y sujetos a las siguientes restricciones: los candidatos y sus familiares hasta el segundo grado inclusive, así como el cónyuge; los miembros de los directorios del partido, siempre que ejerzan una función ejecutiva; autoridades y agentes policiales, así como funcionarios que ocupan cargos de confianza en el Poder Ejecutivo; y aquellos que pertenecen al servicio electoral. Se introdujo la regla de preferencia con la designación de electores de la propia mesa electoral y, entre estos, egresados de la educación superior, profesores y secretarios de justicia.
Actualmente, debido a la optimización del trabajo resultante del proceso de voto electrónico, el Tribunal Superior Electoral (TSE) ha adoptado la participación de cuatro miembros de mesa, según lo previsto en la Resolución TSE 23.611/2019.
2.1. Los recursos humanos del sistema de justicia electoral brasileño
La Constitución de 1988 marcó la consolidación del sistema de Justicia Electoral brasileño como un pilar central en la gobernanza electoral del país. La independencia alcanzada, respaldada por un alto grado de profesionalización en su burocracia, desempeñó un papel determinante en la transición democrática, asegurando la neutralidad del poder electoral frente a los intereses políticos (Marchetti, 2008, p. 882).
La estructura del órgano electoral brasileño, especialmente el TSE con sede en Brasilia, compuesto por siete ministros titulares y suplentes, permite que asuma funciones de aplicación y juicio de normativas, marcando pautas a través de la emisión de resoluciones (Marchetti, 2012). Este diseño ha propiciado la formación de una burocracia especializada y apartada de las presiones cotidianas de la política. En 2020, el gasto total de la Justicia Electoral ascendió a US$ 1.361.336.469,61 (IPEA, 2020), reflejando la importancia asignada a este órgano en la preservación de la democracia brasileña.
La estructura jerárquica del sistema comprende los Tribunales Regionales Electorales (TRE) con jurisdicción estatal, los jueces electorales vinculados a las zonas electorales, y las juntas electorales temporales formadas por jueces electorales y ciudadanos designados sesenta días antes de las elecciones. Aunque el órgano electoral cuenta con una fuerza auxiliar de 10.766 efectivos, destaca la presencia de una burocracia profesional y permanente bajo la estructura de mando. En 2020, 2.848 miembros del Poder Judicial y 24.380 personas entre personal efectivo, comisionado y requisado de otros organismos públicos colaboraron en las diversas instancias del Tribunal Electoral.
Miembro de mesa en Brasil
Un importante elemento de la gestión de las elecciones se refiere a los recursos humanos (James et al., 2019). Sin embargo, bajo el gran paraguas institucional que conforma la Justicia Electoral brasileña, hay una clara división entre recursos humanos permanentes (jueces y burocracia de carrera) y temporales (miembros de mesa).
La burocracia permanente por sí sola no puede llevar a cabo las elecciones que se celebran cada dos años7. Para las elecciones municipales de 2020 en Brasil, se convocaron 1.589.886 mesas electorales con una participación electoral del 96 %, movilizando a un electorado de 147.918.483 personas. La relación entre el órgano permanente de la Justicia Electoral y el número total de electores es de aproximadamente cinco por cada 100.000, según el promedio mundial (James et al., 2019). En cuanto a la relación entre el número de miembros de mesa y el número total de votantes, es de 1074 por cada 100.000.
El Código Electoral establece que los servicios electorales son una obligación impuesta por la ley en cumplimiento de un orden del poder público que beneficia a la comunidad. El nombramiento como miembro de una mesa electoral no puede ser denegado, salvo en casos previstos por la ley. La negativa o renuncia sin justa causa puede resultar en la pérdida del cargo público y una multa convertible en prisión.
El presidente de la mesa electoral tiene la facultad de designar, ad hoc, entre los electores presentes, a aquellos necesarios para suplir ausencias de funcionarios de las mesas electorales designadas. En las elecciones de 2020, aproximadamente 43 % dos miembros de mesa brasileños fueron voluntarios. Del total de trabajadores, el 66 % eran mujeres y aproximadamente el 95 % tenía formación secundaria o superior (TSE, 2020).
La literatura señala que los miembros de mesa pueden tener motivaciones internas o externas que influyen en su desempeño (Page, Pitts, 2009). En este sentido, además del deseo interno de realizar un trabajo bien hecho, se podrían considerar una serie de incentivos externos, ya sean positivos (elogios, certificados, beneficios financieros) o negativos (sanciones por mala conducta u omisión).
En Brasil, los miembros de mesa reciben una asignación de alimentos de aproximadamente US$ 10 y pueden ser considerados «voluntarios con compensación». Estos trabajadores tienen derecho a una doble remuneración por los días que permanezcan a disposición de la Corte Electoral, en forma de días libres pagados por sus empleadores. Además, se ofrecen otros beneficios8, como la concesión de horas de pasantía para diversos cursos universitarios.
La ausencia de servicios electorales constituye una infracción administrativa con multa que oscila entre el 50 % y el 100 % del salario mínimo, aplicada dos veces en caso de abandono durante la votación. Aunque el Código Electoral tipifica la ausencia como delito electoral con una pena de prisión de hasta dos meses, en la práctica, la Justicia ha optado por aplicar la sanción administrativa en lugar de la penal.
3. Motivación del voluntariado: la investigación
Como se ha señalado anteriormente, uno de los temas que requiere avanzar en la agenda de investigación se relaciona con el personal que trabaja de manera voluntaria en las elecciones, resaltando un número limitado de estudios relevantes al respecto (Glaser et al., 2007; Kimball et al., 2009; Hall et al., 2009; Carga y Milyo, 2015; Clark y James, 2023). La idea central de esta sección es presentar una investigación sobre las motivaciones de los miembros de mesa voluntarios del servicio electoral de la ciudad de Volta Redonda, ubicada en el interior del Estado de Río de Janeiro.
El municipio de Volta Redonda cuenta actualmente con 222.991 electores habilitados. De las 2479 personas reclutadas para los servicios electorales en 2020, aproximadamente el 59 % eran voluntarios. La muestra a la que se sometió la investigación está conformada por 601 voluntarios que participan en redes sociales gestionadas por un equipo permanente de la Justicia Electoral local. Este era el número de miembros de mesa que aún frecuentaban los grupos de WhatsApp creados por la Justicia Electoral para las elecciones de 2020.
Es importante mencionar que los grupos se crean para que los responsables de la justicia electoral puedan mantener un contacto rápido con todos los trabajadores convocados. Así, inicialmente, todos los convocados, sean voluntarios o no, son incluidos en los grupos. Después de las elecciones, las personas pueden desvincularse de los grupos. Los grupos no permiten la interacción entre los convocados, ya que solo los funcionarios de la justicia electoral pueden hacer publicaciones.
Los cuestionarios estuvieron disponibles a través de un enlace para acceder a Google Forms del 30 de septiembre al 17 de octubre de 2021. El número de encuestados fue de 172, lo que corresponde a una tasa de respuesta de aproximadamente el 28 %. No se realizó sorteo para la selección de las personas a quienes se les enviarían los cuestionarios. Todos los miembros de mesa que no se habían desvinculado de los grupos fueron invitados a responder los cuestionarios.
Existen una serie de limitaciones en el uso de cuestionarios en línea, tales como: sesgo de autoselección; ausencia de controles sobre los encuestados; sesgo en la muestra debido a la composición de los grupos y error muestral (Carlomagno, 2018). Sin embargo, hay ventajas en la utilización de cuestionarios en línea: reducción de tiempo y esfuerzo; acceso a públicos difíciles de contactar por otros medios; facilidad de uso; recolección casi instantánea de los datos y buena relación costo/efectividad (Wright, 2005). En el balance entre ventajas y desventajas, esta investigación considera que se pueden obtener información importante con la adopción de cuestionarios en línea, incluso ante la pérdida de poder estadístico.
Las preguntas formuladas a los miembros de mesa de Volta Redonda fueron inspiradas parcialmente en una investigación realizada sobre las motivaciones de los trabajadores electorales voluntarios británicos, conducida en 20159 (Clark y James, 2023). El cuestionario británico incluía preguntas sobre reclutamiento, capacitación, motivaciones para trabajar en las elecciones, experiencias en el día de la elección, opiniones sobre el proceso democrático e información demográfica general. El estudio involucró la participación de ocho autoridades locales, que administraron 21 de los 632 distritos parlamentarios británicos en las elecciones generales. Un total de 3350 cuestionarios fueron distribuidos, resultando en una tasa de respuesta del 39,4 %, con 1321 trabajadores respondiendo. Aunque la muestra de miembros de mesa no sea representativa debido a la selección de las autoridades locales, la investigación fue un intento de recolectar datos amplios sobre los miembros de mesa británicos.
Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde las elecciones brasileñas, que tuvieron lugar el 15 de noviembre de 2020, fue más eficaz adoptar una forma más ágil y con menos preguntas. Por eso, no se reprodujeron todas las preguntas del cuestionario británico de manera íntegra. En este sentido, solo se mantuvieron las preguntas sobre género, escolaridad y diez preguntas sobre las razones para trabajar en la jornada electoral, calificadas de «nada importante» a «muy importante», traduciendo prácticamente las preguntas de la investigación paradigma.
El estudio con los voluntarios de Volta Redonda también tiene la limitación de no ser representativo desde el punto de vista estadístico, sin embargo, proporciona información importante para un campo de investigación aún poco explorado. Por ejemplo, la encuesta presenta una prevalencia de mujeres y personas con alto nivel educativo entre los entrevistados. En cuanto al género, se identificaron principalmente como mujeres (58,1 %). Los hombres representaron 71 encuestados, es decir, el 41,3 %. Otros géneros posibles se incluyeron en el campo «otros». En esta categoría, hubo un solo encuestado, lo que corresponde a un porcentaje del 0,6 %.
La mayoría de los miembros de mesa había completado la educación superior (61 %). Apenas un entrevistado reportó haber completado la enseñanza primaria (0,6 %). La enseñanza media completa fue la opción para el 22,7 %, mientras que la enseñanza superior incompleta correspondió al 15,7 %, con 27 encuestados. A continuación, se muestra la tabla con las razones para ser voluntario el día de las elecciones en Volta Redonda/RJ:
Tabla 3 Razones para trabajar el día de las elecciones en Volta Redonda (RJ) (en porcentaje).
Fuente: Elaboración propia (2021).
A pesar de que los entrevistados seleccionaron todas las motivaciones como «muy importantes», se observa que los factores intrínsecos presentan tasas de respuesta más elevadas, en detrimento de otros aspectos, como la obtención de beneficios económicos o el reconocimiento social. La encuesta se llevó a cabo aproximadamente un año después de las elecciones, lo que sugiere que los encuestados forman parte de un grupo altamente motivado y comprometido con los servicios electorales.
Como han señalado Clark y James (2023), investigar las motivaciones de los voluntarios es una tarea esencial, ya que las personas son fundamentales para el éxito de las elecciones y el reclutamiento de trabajadores electorales ha sido un problema grave en muchas democracias. Trabajos anteriores (Alvarez, Hall y Roberts, 2005; Glaser et al., 2007) destacan que la mayoría de los miembros de mesa se siente motivada por un sentido del deber cívico y el deseo de contribuir al proceso democrático. Esta motivación se considera más importante que los incentivos financieros, vistos como secundarios. Además, aquellos que ya han trabajado como miembros de mesa en elecciones anteriores tienden a estar más motivados para regresar, lo que sugiere que una experiencia positiva puede incentivar la participación continua (Alvarez, Hall y Roberts, 2005).
Un número considerable de trabajadores se ofrece como voluntario porque fue invitado por amigos, familiares o vecinos, lo que indica que el reclutamiento social juega un papel importante en la motivación (Glaser et al., 2007). En los miembros de mesa de Volta Redonda, por otro lado, la recomendación de conocidos presentó el menor porcentaje en la encuesta (40,7 %). Hay estudios, sin embargo, que abordan el voluntariado con un cierto grado de preocupación, pues la falta de compensación financiera podría resultar en una selección de individuos que no serían necesariamente los más calificados o motivados para desempeñar sus funciones de manera eficaz (Burden y Milyo, 2015). No obstante, una consulta a la base de datos de la Justicia Electoral brasileña parece no confirmar este temor en cuanto a la cualificación, pues en 2020, 95 % de los miembros de mesa tenía escolaridad superior a la educación primaria, que corresponde a ocho años de estudio (TSE, 2020). Cuando se observa el perfil nacional, solo el 54,5 % de los brasileños completaron la educación primaria (IBGE, 2024).
En relación con la motivación, puede percibirse que se trata de un elemento multifactorial, con elementos internos y externos actuando conjuntamente (Page y Pitts, 2009). La muestra de Volta Redonda es coherente en este aspecto y presenta una combinación de factores externos e internos, con un peso mayor de los factores internos. Es evidente que se deben llevar a cabo nuevos estudios para minimizar el riesgo de sesgo de deseabilidad social (Bispo Júnior, 2022), ya que, tanto en Volta Redonda como en los estudios internacionales, los elementos subjetivos suelen tener más peso. Existe un claro riesgo de que los miembros de mesa respondan lo que imaginan que es más deseable socialmente.
Finalmente, en el caso brasileño, coexisten dos modelos de reclutamiento de trabajadores electorales. Por un lado, están los miembros de mesa voluntarios, y por otro, las personas legalmente obligadas a trabajar. Serán necesarios estudios futuros para comprender cómo interactúan estos grupos durante los servicios electorales.
Conclusiones
La historia de la gobernanza electoral en Brasil muestra que la consolidación de una burocracia electoral fue gradual, respondiendo principalmente a la demanda pública de elecciones limpias. Al abordar los avances en la agenda de investigación sobre la gestión electoral, Norris (2019, p. 9) sugiere la necesidad de comprender los orígenes de los organismos electorales y por qué se eligen ciertos tipos de instituciones de gobierno electoral, y no solo sus consecuencias.
La consolidación de la justicia electoral en Brasil es un fenómeno que abarca no solo la entrega de la gestión electoral a jueces. Toda una burocracia permanente y temporal fue establecida para concretar el objetivo de realizar elecciones. Los recursos humanos constituyen una dimensión importante de la gobernanza electoral, ya que las instituciones están formadas, ante todo, por personas. El proceso histórico que moldeó la gobernanza electoral en Brasil creó una burocracia permanente extremadamente especializada, pero también influyó en la formación de las mesas receptoras de votos.
Los miembros de las mesas receptoras presentan un nivel educativo medio superior al que se verifica a nivel nacional. Se trata, por lo tanto, de una fuerza auxiliar de trabajo electoral extremadamente calificada. Este trabajo trató justamente de una parte relevante de los recursos humanos electorales que aún carece de estudios: los miembros voluntarios de las mesas receptoras de votos, que constituyen casi la mitad de la fuerza de trabajo empleada en las elecciones brasileñas. Aunque no es posible una comparación directa entre las varias investigaciones sobre el tema, pues hay diferencias significativas tanto desde el punto de vista metodológico como en los enfoques utilizados, se observan informaciones relevantes que se repiten en la literatura pertinente (Alvarez, Hall y Roberts, 2005; Glaser et al., 2007; Clark y James, 2023) y que pueden ser vistas también en la investigación con los miembros de mesa de Volta Redonda.
Motivaciones intrínsecas (internas), como el deber cívico y el deseo de participar en el proceso democrático, parecen superar las motivaciones extrínsecas (externas), tales como beneficios materiales. Para los voluntarios británicos, el dinero también juega un papel importante. El 89.5 % de los encuestados indicó que ganar un dinero extra era «algo» o «muy» importante para ellos. Los voluntarios de Volta Redonda, por su parte, indicaron los beneficios materiales con aproximadamente 48 %. La retribución pecuniaria ofrecida a los miembros de mesa brasileños en concepto de ayuda para alimentación no constituye un valor muy alto (cerca de US$ 10), y el beneficio material de mayor peso resulta ser la posibilidad de convertir las convocaciones electorales en días libres en el trabajo, en una proporción de uno a dos.
Tanto los datos de Volta Redonda como los estudios internacionales sugieren que niveles de escolaridad más altos parecen estar asociados a la participación voluntaria (Clark y James, 2021). Además, los voluntarios difícilmente desisten de ejercer sus funciones, regresando en cada elección (Glaser et al., 2007). Tal vez la escolarización favorezca de alguna forma la participación democrática, formando un círculo virtuoso. Sin embargo, confirmar esta hipótesis demandaría nuevas investigaciones.
La gestión electoral brasileña está altamente burocratizada, con características típicamente notariales y extremadamente judicializadas. Además de estar legalmente obligados a servir, los trabajadores electorales tienen poderes típicos de policía en sus centros de votación. Por ejemplo, el presidente de la mesa electoral puede designar ciudadanos ad hoc para cubrir las ausencias e incluso detener a ciudadanos que incumplan normas en el ámbito de su sección de votación.
Optar por una estructura burocratizada ha ayudado a aislar al organismo electoral brasileño de las presiones políticas. Sin embargo, ha dado lugar a una rigidez institucional, lo que podría representar un desafío en un mundo cada vez más inestable. No es nada nuevo decir que las instituciones importan; sin embargo, siempre vale la pena recordar que las personas forman instituciones. Sin embargo, aunque exista el riesgo de que los miembros de mesa respondan lo que consideran deseable desde el punto de vista social, no se puede desestimar el hecho de que la muestra está formada por personas que actuaron de manera voluntaria en las elecciones municipales de Volta Redonda de 2020 y que permanecieron voluntariamente vinculados a grupos de WhatsApp más de un año después de la realización del trabajo.
Un grupo que se mantenía motivado incluso después de que la efervescencia de las elecciones hubiera pasado puede aportar ideas interesantes. En este sentido, una agenda de investigación centrada en los recursos humanos electorales como una expresión de la propia gobernanza parece no solo ser deseable, sino urgente. Entender lo que lleva a las personas a actuar de forma voluntaria en el servicio electoral puede convertirse en un activo relevante en un mundo caracterizado por la posverdad (Sismondo, 2017). Las elecciones en todo el mundo vienen padeciendo con la desinformación y quizás una vía de enfrentamiento posible sea estimular la participación ciudadana. Por lo tanto, futuros estudios son bienvenidos y necesarios.
