1. Introducción

La acumulación politológica sobre los sistemas electorales ha prestado atención a los mecanismos vinculados a las instituciones electorales y sus efectos políticos, pero sin embargo se ha concentrado menos en la institucionalidad de los organismos destinados a asegurar la organización de las elecciones, la aplicación de normas y procedimientos tanto para la organización del sufragio como para la emisión y contabilización de votos y la certificación de resultados y resolución de disputas (^{James et al. 2019}:296). Este artículo pretende cubrir parte de esa asimetría estudiando, para el caso de Uruguay, el proceso de establecimiento de una administración electoral desde la creación, hace ya un siglo, de la Corte Electoral (CE) como organismo rector de la organización electoral. Como afirman ^{Mozaffar y Schedler (2002}, p. 13),

las instituciones de gobernanza electoral no se crean ni operan en el vacío (sino que) sus orígenes y trayectorias de desenvolvimiento surgen de luchas de poder y decisiones normativas que están basadas en configuraciones históricas de factores institucionales, culturales y socioeconómicos. De este modo, aspectos contextuales, como las variables a nivel macro de los sistemas políticos u opciones a nivel micro de los actores políticos, configuran no solo la decisión sobre las reglas que configuran las estructuras y procesos de gobernanza electoral sino también su eficacia operativa y sus resultados políticos¹.

Partiendo entonces de esa base, las dos primeras secciones de este artículo se detienen a analizar el proceso de formación de la CE uruguaya centrándose, por un lado, en la definición de sus atribuciones y, en segundo término, en la definición de los mecanismos y procedimientos para la designación sus integrantes. Una segunda parte apunta a evaluar, a la luz de esos procesos, las fortalezas institucionales, de especialización y de legitimidad con que cuenta la CE en nuestros días, así como a puntualizar algunas de sus debilidades y desafíos para el porvenir.

2. Funciones y competencias de la Corte Electoral uruguaya

La evolución del régimen electoral uruguayo no nació puntualmente en la fecha de creación de la CE. Durante todo el siglo XIX se ensayaron diversas modalidades tanto en lo que refiere a las formas de emisión y contabilización de los sufragios como en la de la ordenación de los registros cívicos (^{Diez de Medina, 1994}). A menudo estas disposiciones fueron objeto de críticas severas, y más aún lo fueron las formas -muchas veces fraudulentas- en que ellas se aplicaban.

La Ley de Registro Cívico aprobada el 9 de enero de 1924 que dio origen a la CE significó en tal sentido tanto una innovación como una continuidad en el proceso de perfeccionamiento de las instituciones electorales en el país. La ley, elaborada en el seno del Parlamento por una comisión especial de la Cámara de Diputados de veinticinco integrantes -a fin de dar cabida a todos los sectores políticos representados- innovó en la creación de una nueva estructura orgánica y unificada de organización, contraloría y arbitraje de todo lo concerniente a las cuestiones electorales bajo la égida de un cuerpo especializado e independiente de las demás estructuras del Estado. Eso marginó al gobierno, los jueces y las autoridades locales en asuntos relacionados con el sufragio, algo que había sido motivo de ardorosas disputas en el pasado (^{Pivel Devoto, 1942}; ^{Diez de Medina, 1994}; De Oliveira, 2016; IDEA, 2010, p. 74; ^{Orozco Henríquez, 2007}, pp. 1161-1162).

Esa nueva organización de justicia electoral estaba presidida por una Corte que actuaría jerárquicamente sobre un conjunto de organismos destinados a actuar en las distintas etapas del proceso electoral, algunos de los cuales también eran una innovación, con las Oficinas Inscriptoras Departamentales y la Oficina Inscriptora Nacional, y otras estaban ya establecidas desde fines del siglo anterior, como las Juntas Electorales departamentales de carácter electivo.

A la CE le correspondían tres funciones fundamentales: a) conocer en todo lo relacionado con los asuntos electorales, b) organizar, formar y custodiar el registro cívico de carácter permanente así como el archivo electoral, y c) la ya mencionada función rectora y jerárquica sobre los demás organismos actuantes en la materia electoral.

A esas funciones básicas se le agregaba una función jurisdiccional, puesto que tenía la competencia de fallar en última instancia en todos los casos de reclamos o recursos que se produjeran en relación con los actos y procedimientos electorales (^{Gros Espiell, 1990}; Urruty 2007). La única limitación importante a esa competencia estaba marcada por la Constitución, que reservaba para las Cámaras legislativas la función de ser jueces de la elección de sus respectivos miembros y de los integrantes del Poder Ejecutivo (Presidencia y Consejo Nacional de Administración). Pese a esa limitante, la CE quedaba igualmente facultada para ejercer la supervisión y control de los actos previos a las elecciones y de ser juez de última instancia en los comicios para todos los otros cargos del Estado, como los departamentales y los de entes autónomos.

La facultad de fallar definitivamente en las elecciones de cargos legislativos privativa de cada Cámara se eliminó durante la vigencia de la Constitución de 1934, aunque se le mantuvo a la Asamblea General legislativa (AG) la calidad de árbitro para las de presidente y vicepresidente de la República. La reforma constitucional de 1942 devolvió a las Cámaras la facultad de juzgar la elección de sus propios miembros y la de la AG para las elecciones de presidente y vicepresidente.

Recién con el texto constitucional que entró en vigencia en 1952 la CE quedó erigida en único juez de los comicios para todos los cargos electivos directos sin limitaciones. También se le agregó la atribución de entender en todos los casos de referendos contra las leyes y de plebiscitos constitucionales.

Por último, la CE fue asumiendo competencia expresa y determinante en el contralor de los partidos políticos. Es ella quien realiza y mantiene el registro de todos los partidos, así como el contralor de cumplimiento de los diferentes requisitos que se les exigen para su creación y existencia. Desde las llamadas «leyes de lemas» sancionadas en la década de 1930, es el organismo que ejerce la regulación y falla en las reclamaciones que puedan surgir sobre el uso o propiedad de las identidades partidarias, lo que la convierte, en palabras de un especialista, en «policía de la propiedad de los lemas» (^{Gros Espiell, 1990}, p. 277). Desde 1996 tiene además a su cargo la organización y supervisión de las elecciones internas de los partidos y la proclamación de sus autoridades nacionales y departamentales, así como la de sus respectivas candidaturas para la presidencia y las intendencias departamentales.

3. Los dilemas de la integración de Corte Electoral

Uno de los aspectos que más controversias agitó en los primeros años de existencia de la CE fue el de su integración. Por tratarse de un órgano de tanta relevancia para la competencia partidaria, la forma de conformar la máxima autoridad en materia electoral fue un motivo de gran preocupación de los partidos. Ello derivó en constantes cambios en la composición y los mecanismos para la designación de sus miembros. Esa circunstancia hace que la integración de la Corte Electoral haya quedado asociada fuertemente a las vicisitudes del proceso político y a los diferentes compromisos interpartidarios, por lo que corresponde que los historiemos para comprender las dinámicas de esos cambios.

La ley de 1924 fue fruto de una transacción entre los partidos políticos, y especialmente entre la mayoría del Partido Colorado (PC) (sector batllista) y el Partido Nacional (PN). La fórmula de integración del nuevo organismo electoral previó un régimen transitorio por el cual quedaría conformado por nueve integrantes que durarían cinco años en sus funciones: tres de ellos en carácter de «independientes» o «neutrales» y otros seis en representación de los partidos políticos. Ese régimen transitorio, de integración mixta (neutral y partidaria) fue la fórmula que hizo viable la aprobación del proyecto con las mayorías exigidas constitucionalmente (DSCR, tomo 312, p. 106, 3/12/23).

Los tres miembros no partidarios eran designados por la propia ley, aprobada con el requisito de los dos tercios del total de componentes de cada Cámara. La selección de las personas que reunieran tan amplio consenso y que además estuvieran adornados de «la calidad intelectual, la elevación moral y la competencia superior de sus componentes, (que) ofreciera al país y a los partidos políticos las más evidentes garantías de imparcialidad, de eficacia y de saber» exigidas, fue una tarea dificultosa que insumió -y así lo un diputado que participó del proceso- «una penosísima búsqueda de un mes y medio de diarias discusiones» (DSCR, tomo 312, p. 115, 3/12/1923).

Los restantes seis integrantes de la primera Corte serían elegidos por la AG por el sistema de doble voto simultáneo (DVS) y representación proporcional (RP) con lista incompleta (tres titulares y sus suplentes). Una vez vencido el plazo de vigencia de la integración transitoria de la Corte, el régimen permanente previsto en la ley era de conformación exclusivamente partidaria: siete miembros en total, todos ellos elegidos por la AG en listas firmadas por el sistema de DVS con RP y un mandato de tres años.

La posible acefalía del órgano se evitaba por la elección de varios suplentes respectivos, quienes se incorporarían en caso de licencia, renuncia o cese de los titulares. Los miembros podrían ser reelectos indefinidamente y, en el caso de que la AG no realizara la elección en los plazos previstos, se establecía la continuación automática en funciones de la Corte elegida en el periodo anterior.

También se estableció un procedimiento para la destitución de cualesquiera de sus miembros por el voto de los dos tercios del total de componentes de la AG en casos de ineptitud, omisión o delito; así como la posibilidad de revocación del mandato de uno o varios integrantes partidarios de la Corte, lo que podría ser aplicado en cualquier momento por la mayoría absoluta de los legisladores que hubieran votado la lista por la que resultaron electos el o los miembros cuestionados.

Estas disposiciones, y en especial el voto de revocación limitado exclusivamente a los legisladores que hubieran votado por una cierta lista -uno de los aspectos que más controversia provocó en la discusión parlamentaria-, se dirigían a permitir el cambio de titulares sin que por ello se alterase la cuota de representación partidaria en el cuerpo, al mismo tiempo que reforzaba la tutela de los partidos sobre sus representantes en la Corte.

Ese régimen transitorio y de composición mixta (Hartlyn et al., 2008; Joseph, 2022; ^{Lara Otaola, 2018}) con miembros «imparciales» junto a representantes partidarios fue justificado en su momento en la tarea de renovar completamente el padrón electoral y poner en funcionamiento la nueva estructura compleja de organización de los distintos organismos dedicados a la tarea de generar el nuevo registro permanente de electores. Pero una vez superado ese periodo transitorio de cinco años ya no sería necesario el concurso de los miembros neutrales, quienes por otro lado y vistas las dificultades que habían surgido para hallarlos, se estimaba como algo extremadamente problemático en el futuro.

La segunda CE fue elegida en abril de 1929 de acuerdo al régimen permanente previsto en la ley de 1924 de siete miembros exclusivamente partidarios. El PN obtuvo la mayoría (cuatro cargos). Los distintos sectores colorados votaron unificados y obtuvieron los restantes (tres cargos). La vigencia de esa segunda Corte fue breve. Los colorados pusieron obstáculos a la integración de una CE en la que estaban en minoría, y forzaron una nueva negociación para reformar la integración del órgano. El acuerdo, nuevamente entre batllistas y nacionalistas, originó un cambio legal promulgado en octubre de 1930 por la que otra vez se modificó la composición de la Corte, para volver al sistema mixto. La CE quedaría integrada ahora con tres neutrales designados por la propia norma, quienes se incorporarían inmediatamente y actuarían hasta 1935. Se les sumaban seis miembros partidarios que deberían ser elegidos en AG por DVS y RP una vez que venciera en 1932 el mandato de la Corte vigente. A partir de 1935 los neutrales serían electos en la AG por dos tercios de sus componentes en sesión posterior a la de la elección de los representantes partidarios, y podrían ser destituidos por el voto de un tercio de la AG. La ley fijaba además mayorías especiales para tomar decisiones incluso en los casos de vacantes producidas por cualquier motivo, y establecía plazos para la convocatoria y toma de posesión de sus integrantes, vencidos los cuales los omisos quedarían automáticamente cesados.

Esa reforma llevó por primera y única vez a que la Corte haya quedado integrada por diez titulares: los tres neutrales designados en octubre, más los cuatro nacionalistas elegidos en 1929 y los tres que correspondían a los colorados. A partir de entonces, la presencia de al menos una cierta cuota de miembros neutrales en la Corte dejó de ser motivo de disputas, y todas las integraciones posteriores contaron con números variables de ellos. Hay desacuerdos aún sobre las ventajas y desventajas de los sistemas de integración exclusivamente «neutral» o «independiente», la integración puramente partidista, o bien la composición «mixta» de ambas (López-Pintor, 2000, pp. 123-129; Hartlyn et al., 2008; ^{Lara Otaola, 2018}), pero en Uruguay la controversia se resolvió en escasos años.

En 1932 se renovaron los miembros partidarios en acuerdo a lo dispuesto por la ley de 1930, resultando electos tres nacionalistas y tres colorados batllistas. Los tres neutrales designados por ley continuaban actuando, por lo que la conformación de la Corte volvió a ser de nueve miembros, repitiendo de este modo la misma integración de neutrales y partidaria que la del régimen transitorio de 1924.

Ocurrido el golpe de Estado del presidente Gabriel Terra en marzo de 1933, la Corte fue disuelta por decreto-ley 8.978 el 22 de abril de ese año. Se nombró un interventor y se encomendó a la Asamblea Deliberante (cuerpo designado que sustituyó a las Cámaras disueltas por el golpe) la elección de los nuevos miembros. En mayo se dictó un nuevo decreto-ley que volvía a componer la Corte con siete miembros, tres de ellos neutrales y los restantes electos en la Asamblea Deliberante por DVS y RP.

La intervención del organismo se convertiría en una constante de los periodos de interrupción constitucional. Todos los regímenes de facto sucedidos en el siglo XX destituyeron en algún momento a los miembros de la CE y recompusieron su integración de manera arbitraria.

En 1934 la Constitución fue reformada, ya con la exclusión de los grupos opositores al régimen terrista (batllistas y nacionalistas «independientes»). Las disposiciones de la nueva Carta incluyeron un capítulo dedicado a la «Justicia Electoral» con el que por primera vez se daba estatuto constitucional a la Corte. En efecto, la Constitución de 1918 no la había previsto y, por lo tanto, hasta entonces el origen jurídico de la CE era únicamente legal. El hecho de que leyes sucesivas desde 1924 hubiesen creado y reformado sin previsión constitucional un organismo dotado de facultades tan amplias y sobre materias tan delicadas como la organización y actualización del registro cívico nacional y todos los actos y procedimientos electorales, y que además había de actuar como tribunal definitivo en diferendos, reclamaciones y recursos con potestad para tomar decisiones irrevocables por ningún otro poder del Estado, entre otras cosas, llevó a muchos actores políticos de la época y a comentaristas posteriores a poner en duda la legitimidad jurídica de su instalación y existencia (^{Gros Espiell, 1990}, pp. 76, 101-116).

La Constitución terrista, sin embargo, no establecía la forma de integración de la Corte, y la dejaba sujeta a lo que una ley posterior estableciera. No fue hasta 1937 (ley 9.645) que se dictó una nueva norma relativa a la composición y forma de designación del organismo. Ella estableció una integración de siete miembros, tres de ellos «neutrales» y cuatro «partidarios», siendo esta la primera ocasión en que esas denominaciones quedaban establecidas formalmente. Todos serían elegidos por la AG en el primer periodo de cada legislatura (es decir, cada cuatro años). Para los neutrales se mantuvo el requisito de los dos tercios de votos de componentes de la AG, pero subsidiariamente podrían resultar elegidos por «la mayoría absoluta de la misma si ella estuviese formada por la mayoría de los integrantes de cada uno de los mayores sectores parlamentarios» (art. 1, literal A).

Los cuatro miembros partidarios serían elegidos también por los dos sectores parlamentarios mayoritarios, siempre que conjuntamente alcanzaran la mayoría absoluta de integrantes de la AG, y en razón de dos para cada uno de ellos. Únicamente en el caso de que la suma de esos sectores no constituyera la mayoría requerida se preveía la elección de los representantes partidarios por DVS y RP.

En marzo de 1942, a pocos días de producido el golpe de Estado del presidente Alfredo Baldomir, la CE fue nuevamente disuelta. Por el decreto-ley 10.129 del 18 de marzo, se designó una nueva integración del organismo. Este contaba con siete titulares designados directamente por el propio decreto, sin especificar la condición de neutrales o partidarios.

Más adelante, y por otro decreto-ley (el 10.390 de 13 de febrero de 1943) se dictó una nueva composición para la CE, esta vez con nueve titulares, cinco de ellos neutrales y cuatro partidarios. Esta disposición iba en línea con la reforma constitucional plebiscitada y ratificada en noviembre de 1942 y que había sido proyectada como fórmula de transacción por una Junta Consultiva de representantes de los distintos partidos políticos (aunque con la autoexclusión del nacionalismo herrerista). Allí se dejaba fijado constitucionalmente que la CE tendría cinco titulares neutrales elegidos por los dos tercios de miembros de la AG, asunto sobre el que ya predominaba un consenso político favorable. La eventual incorporación de miembros partidarios, empero, todavía levantaba resistencias (sobre todo entre los sectores minoritarios) de modo que se dejó librado a que una ley posterior pudiese ampliar a nueve los titulares del organismo agregándole cuatro miembros partidarios elegidos en AG y por DVS y RP. Se fijaba además en el texto constitucional la exigencia de que para tomar decisiones se debía contar siempre con el voto afirmativo de tres de los cinco neutrales.

El decreto-ley del 13 febrero de 1943, sin embargo, invocaba una autorización constitucional que formalmente no tenía existencia jurídica por cuanto la entrada en vigencia de la reforma constitucional estaba fijada recién para el 15 de febrero de ese año (^{Gros Espiell, 1990}, p. 127). Ese defecto, sumado al origen de facto de los órganos que dictaron ese decreto, representaba una dificultad formal insalvable que determinó que nunca llegara a aplicarse y que continuaran actuando los siete miembros designados por el decreto de marzo de 1942².

Recién a finales de 1947, y nuevamente como consecuencia de un pacto político entre el batllismo y el herrerismo que habilitó las mayorías legislativas necesarias, la Corte Electoral fue conformada en cumplimiento de las disposiciones constitucionales. La AG designó a los cinco neutrales que preceptuaba la Carta de 1942 además de otros cuatro miembros partidarios que fueron establecidos por la ley 11.004 del 24 de diciembre de 1947.

Una nueva reforma constitucional aprobada en 1952 fijó finalmente una composición para la Corte Electoral de nueve integrantes, cinco de ellos neutrales y cuatro partidarios. El sistema reproducía la conformación hasta ese momento vigente, pero por primera vez la totalidad de los miembros titulares quedaba instituida constitucionalmente y se ponía fin a la facultad de modificar su integración por ley.

Los integrantes de la Corte, según la Carta de 1952, serían elegidos por la AG en reunión conjunta de ambas Cámaras. Los neutrales requerían dos tercios de votos de la totalidad del cuerpo, tal como ya estaba establecido desde la Constitución de 1942. No obstante, para los representantes partidarios se mantenía la elección por DVS pero se eliminaba la RP. De los cuatro miembros partidarios, dos le corresponderían a la lista mayoritaria del lema más votado, y los otros dos restantes a la del lema que le siguiera en votos.

Se dispuso también que la CE solo puede tomar decisiones con una mayoría que incluya necesariamente a por lo menos tres de los miembros neutrales o, en su defecto, a los dos tercios del total de componentes. Para el caso excepcional y extremo de la anulación de una elección, la mayoría requerida se estableció en los dos tercios del total, que debía además contar al menos con tres votos conformes de neutrales. Esa misma composición mixta y con la forma de designación fija para los representantes partidarios de los grupos mayoritarios se repitió en la reforma constitucional ratificada en 1966.

Tras el golpe de Estado de 1973 la Corte fue una vez más disuelta por el régimen de facto, que designó en enero de 1977 a tres integrantes (por el llamado Acto Institucional n.º 6). Luego de la restauración democrática en 1985, la AG nombró una nueva Corte según la misma composición y procedimientos de designación establecidos por la Constitución de 1967.

Estas disposiciones estuvieron vigentes hasta que por una nueva reforma constitucional aprobada en diciembre de 1996 se mantuvo la composición de la Corte con nueve miembros pero reintroduciendo el mecanismo de DVS y RP para la elección en la AG de los cuatro miembros partidarios.

Poco antes de efectuarse el plebiscito de ratificación en 1996 la AG renovó la integración de la Corte por el sistema entonces vigente, pero la paridad partidaria y la fragmentación parlamentaria resultante de las elecciones de 1994 llevaron que se buscara un acuerdo político para obtener las mayorías exigidas. Por ese acuerdo, se votó por una plancha única de candidatos en la que figuraban representantes de los tres principales partidos sin especificación de lemas. Ese mismo sistema de votación por una sola plancha de candidatos previamente acordados y sin lemas se siguió aplicando sucesivamente a partir de la renovación de la Corte en 2010 y 2017, cuando ya regía el sistema reformado en 1996 (véase DSAG de 19/11/1996, 7/7/2010 y 4/10/2017).

Las diferentes composiciones y procedimientos para la designación de integrantes de la Corte se muestran resumidos en la tabla 1.

De lo expuesto surge que en los cien años de existencia de la CE, su composición varió en función de las circunstancias políticas. El organismo osciló entre 9 y 7 integrantes en los periodos de normalidad institucional, con distintas relaciones entre miembros neutrales y partidarios. La fórmula de la neutralidad, que en un principio había sido vista con cierto recelo por algunos sectores (se cuestionaba tanto la dificultad para encontrar personas absolutamente desprovistas de simpatías político partidarias, como la pertinencia de dejar en manos de individuos ajenos a la lucha partidista el fallo definitivo en cuestiones tan sensibles a la competencia electoral), fue afirmándose posteriormente hasta constituir una suerte de consenso.

Por otra parte, si bien es cierto que hubo ocasiones en que los fallos de la CE provocaron protestas de algún partido, nunca se llegó a impugnar a esos integrantes neutrales ni se movilizaron los mecanismos legales o constitucionales previstos para su destitución. Únicamente en los periodos de interrupción institucional las autoridades de la CE fueron -por supuesto que arbitrariamente- desalojadas de sus cargos.

La presencia de los miembros partidarios fue también ganando legitimidad política con el paso del tiempo. En sus comienzos la integración con integrantes partidarios fue objeto de cuestionamientos por parte de los partidos o sectores que por su escaso contingente legislativo quedaban necesariamente marginados de su elección. Pero paulatinamente se fueron arbitrando mecanismos para balancear la representación mixta, estableciendo reglas decisorias en las que los representantes partidarios fueron quedando en minoría en la composición total de la CE, además de otras que limitaban la influencia que ellos pudieran tener por los quórums exigidos para la toma de decisiones Así, el principal rol de estos últimos consistió en el de control recíproco o watchdogs (^{Lara Otaola, 2018}). Por otro lado, la facultad de los partidos para remover a sus representantes luego de elegidos fue escasamente utilizada⁵, lo que da también un indicio de que en su función de árbitros electorales los miembros partidarios pudieron moverse con relativa libertad con respecto a los intereses de sus sectores de referencia.

En términos generales, puede afirmarse que la dinámica en la forma de integración de la Corte Electoral fue resultado de aproximaciones sucesivas a un equilibrio que, a medida que se fue consolidando, daba paso al establecimiento de normas cada vez más estables. En el siglo XXI esos balances no han sido objeto de nuevas reglas formales, aunque resulta notorio que se ha venido estableciendo una nueva institucionalidad informal para la elección de la Corte por medio de acuerdos interpartidarios no siempre fáciles de forjar, sobre todo en el marco de un sistema de partidos más fragmentado.

4. Fortalezas históricas y coyunturas críticas

Entre las fortalezas de la Corte Electoral (CE) que han perdurado en el tiempo y sustentan su papel crucial en la democracia del país, destacan su legitimidad, imparcialidad, independencia y transparencia. Estas virtudes son ampliamente reconocidas y contribuyen a la confianza pública en su labor.

Para garantizar la legitimidad, imparcialidad, independencia, transparencia y ecuanimidad en una institución como la CE, se deben establecer acciones concretas que integren estos valores en sus operaciones. La legitimidad se puede comparar a nivel regional y según Romero Ballivián (2020), menos de la mitad de los latinoamericanos confía en la limpieza de las elecciones, pero en países como Uruguay, Costa Rica y Chile, las elecciones inspiran mayor confianza. Esto se relaciona con la confianza en las instituciones políticas, ya que cuando es alta, también lo es en los organismos electorales. El Barómetro de las Américas⁶ mide la confianza en las elecciones y muestra grandes diferencias entre los países: Uruguay lidera con el 81 % de confianza, mientras que Colombia es el país con menor confianza (22 %). Solo en cuatro de los veinte países encuestados, la mayoría confía en sus elecciones.

La legitimidad de origen de la CE se fundamenta en que es un órgano establecido por la Constitución (1934) y las leyes electorales del país, lo que le confiere autoridad y credibilidad. Pero no solo está respaldada por el marco legal y constitucional, sino que además goza de la confianza del conjunto del sistema político y de la ciudadanía uruguaya. Todo esto redunda en fortalecer la legitimidad del proceso electoral y garantiza la estabilidad democrática en el país. Esa mirada es compartida desde afuera con países cuyos organismos electorales han incrementado la confianza ciudadana (Barreda Díez y Ruiz Rodríguez, 2014)

El informe muestra que solo en Chile y Uruguay la mayoría de las personas cree que los votos se cuentan correctamente. En países como Guyana, Colombia y Jamaica, pocos confían en el conteo. Uruguay y Chile, junto con Costa Rica y Brasil, son los únicos países donde más de un tercio de la población cree en la precisión del conteo de votos.

En términos de imparcialidad, es clave evitar favoritismos en las decisiones electorales. En Uruguay, el nombramiento de los ministros de la CE sigue dos criterios: cinco deben ser imparciales, y cuatro se eligen según la representación parlamentaria. Las decisiones requieren una mayoría calificada, ponderando los votos de los «neutrales». Además, se deben seguir normas claras y promover observadores internacionales para garantizar imparcialidad. La Ley de Elecciones de Uruguay regula los recursos electorales, estableciendo procedimientos para impugnar elecciones sin suspender sus efectos.

La CE es igualmente reconocida tanto por los partidos políticos como por la ciudadanía en general. Su ecuanimidad está garantizada en la representación en su integración de los partidos políticos relevantes en el sistema, que disputan el gobierno, y se manifiesta en la aplicación equitativa de las leyes electorales y en la toma de decisiones objetivas basadas en criterios legales y no partidistas. El reconocimiento de la integridad del organismo es fundamental para mantener la confianza en el proceso electoral y para asegurar que todas las fuerzas políticas compitan en igualdad de condiciones. Esto se cumplió incluso en su momento más controvertido, que fue la elección de 1971 (Corbo, 2009; ^{Garchitorena, 2011}).

La independencia es otra de las características positivas atribuibles a la CE y resulta una garantía fundamental para el ejercicio imparcial de sus funciones. Al estar protegida de influencias externas y no estar subordinada directamente a ningún poder político o administrativo, la Corte puede actuar con autonomía y tomar decisiones sin presiones indebidas. Esta independencia asegura que la CE cumpla con su mandato de manera objetiva y transparente, lo que contribuye a fortalecer la democracia en Uruguay y a proteger los derechos políticos de los ciudadanos.

Respecto a la transparencia, la CE publica información accesible sobre los procesos, decisiones y resultados electorales, asegurando la claridad y comprensión pública. La publicación de información relevante, la rendición de cuentas periódica y la apertura de los procedimientos electorales al escrutinio público avalan la integridad del proceso electoral y robustece la confianza de la ciudadanía en las instituciones democráticas.

Además, la Corte Electoral ha promovido y facilitado la participación activa de la ciudadanía en el proceso democrático mediante el registro de votantes, la organización de elecciones internas de partidos políticos y la supervisión electoral por diversos actores. Una de sus principales responsabilidades es la inscripción de personas habilitadas para votar, siendo la nacionalidad y la ciudadanía los criterios fundamentales del registro electoral.

Como fue mencionado, la legitimidad de la Corte va más allá del sistema político. Se extiende a la sociedad civil, y es así como puede encontrarse que diversas organizaciones sociales recurren a la CE para organizar sus actos de elección de autoridades. De este modo, le cabe organizar comicios que no tienen que ver con la representación política y que van desde organismos autónomos, desde el Banco de Previsión Social y la Universidad de la República, a clubes deportivos⁷.

5. Las horas más oscuras

La CE ha desempeñado también un papel fundamental en momentos críticos de la historia política de Uruguay, como en el histórico plebiscito de 1980. En esa ocasión, la CE garantizó la transparencia y la equidad en el proceso electoral, lo que fue crucial para proteger la voluntad del pueblo uruguayo.

Como ya se mencionó, durante la dictadura cívico-militar (1973-1985), la CE nunca cerró sus puertas, aunque fue intervenida en 1977. Es en este momento que le tocó organizar dos instancias de consulta popular claves para la transición democrática: el plebiscito de 1980 sobre el proyecto de reforma constitucional propuesto por el régimen, y en 1982 las elecciones internas de los partidos políticos habilitados en esa instancia.

El plebiscito de 1980 fue un hito en la historia política de Uruguay, ya que sometió a votación una propuesta de reforma constitucional que buscaba la consolidación de un régimen autoritario. Durante este proceso, la CE desempeñó un papel crucial. Para esta consulta se implementaron cambios relevantes en la composición de las comisiones receptoras de votos, que pasaron a estar integradas por funcionarios públicos en lugar de representantes de partidos políticos. La Corte organizó y supervisó todo el proceso electoral, desde la elaboración de los padrones hasta la administración de los centros de votación en todo el país en un esfuerzo por garantizar la transparencia y la equidad.

La Corte también desempeñó un papel importante en la difusión de información sobre el plebiscito y la propuesta de reforma constitucional, asegurando que los ciudadanos estuvieran informados sobre las implicaciones de su voto. El rechazo la ciudadanía uruguaya a la propuesta de reforma, pese a los esfuerzos de la dictadura, demostró la fortaleza de la voluntad democrática del cuerpo electoral y la importancia del papel imparcial del organismo electoral en la organización del evento.

En las elecciones internas de noviembre de 1982 los sectores más opositores al régimen militar y con más vocación aperturista fueron los triunfadores en ambos partidos tradicionales. Vale recordar que solo pudieron participar el PC, el PN y la Unión Cívica, en tanto que el Frente Amplio (FA) permanecía proscripto.

A pesar del control y la censura, la dictadura sufrió una derrota evidente en ambas consultas populares⁸. Las garantías del sistema electoral impidieron que los resultados fueran manipulados. Finalmente, las elecciones nacionales de 1984 marcaron el fin de la dictadura y el retorno de la democracia a Uruguay en marzo de 1985.

Este compromiso con la transparencia e imparcialidad en la gestión de los procesos electorales y la confiabilidad de sus resultados ha sido destacado a menudo a nivel internacional. El prestigio internacional de la CE contribuye a fortalecer la reputación de Uruguay como una democracia consolidada y respetuosa del estado de derecho y la posiciona como una institución clave en el fortalecimiento de la democracia en el país y en la región. En sus cien años de existencia se ha destacado su labor, y como se ha señalado:

no sólo es de carácter jurisdiccional, como lo es el Tribunal Federal Electoral en México y otros Tribunales del Hemisferio, sino que también organiza elecciones, controla el padrón electoral (Registro Cívico Nacional), impone sanciones administrativas y penales a los infractores de leyes electorales, realiza nombramientos y destituciones, controla la legalidad de las elecciones y, en fin, interviene en casi todos los actos que tengan que ver con la función político electoral, por lo que consideramos que dicho Tribunal constituye una figura importante de estudio para el Derecho comparado. (^{Mora Fernández, 1992}).

6. El reto de la emergencia sanitaria

La emergencia de la pandemia de covid-19 llevó a que las elecciones de autoridades departamentales y municipales previstas para mayo de 2020 fueran suspendidas en forma extraordinaria a través de la Ley 19.875 promulgada el 8 de abril de 2020, contrariando la fecha establecida de manera fija por la Constitución.

Al respecto, Rodríguez y Cardarello mencionan cómo

la ley reconocía que, debido a la emergencia sanitaria en curso, no estaban dadas las garantías para llevar a cabo las elecciones sin alterar derechos fundamentales (artículo 1), y por lo tanto, facultaba a la CE a prorrogar el acto electoral no más allá del 4 de octubre (artículo 2). (2023, p. 223).

La ley tenía como objetivo proporcionar previsibilidad y garantizar la integridad del proceso electoral⁹. Esta disposición generó diversas acciones por parte de la CE relativas a la organización y regulación del acto electoral en las condiciones impuestas por la emergencia.

Pese a lo imprevisto de la nueva situación, ninguno de los aspectos sustantivos de las elecciones resultó alterado y las mismas se desarrollaron con total normalidad, a excepción, claro está, de la inclusión de diversas medidas sanitarias (uso de tapabocas, disponibilidad de alcohol en gel, etc.) para prevenir y mitigar el riesgo de contagios en el contexto de la pandemia.

7. Los desafíos del siglo XXI. Limitaciones, carencias y nuevas funciones

Si bien en los últimos procesos electorales se ha avanzado en la incorporación de tecnología (por ej., el uso de sistemas informáticos para la gestión del padrón electoral y el escrutinio de votos) que contribuye a la agilidad y seguridad en los resultados, el rezago tecnológico resulta sin embargo muy grande si se lo compara, por ejemplo, con el del resto de la Administración Central. Existe, además, reticencia por parte de la CE a incorporar nuevas tecnologías en algunas materias y para reformar lo anticuado de algunos trámites.

Por ejemplo, el empadronamiento exclusivo con fines electorales, que supone una inscripción cívica específica, es visto por algunos analistas (^{Bottinelli, 2019}) como obsoleto, si bien es cierto también que modificar esto supone cambiar la propia ley de Registro Cívico Nacional de 1924. Vinculado con esto, la existencia de un documento específico para votar, que fue un mecanismo de avanzada en su momento, hoy parece poco práctico e innecesario.

Otra carencia destacable es la presupuestal, dado que el presupuesto que la Corte percibe necesita ser reforzado de manera periódica con partidas especiales ad hoc para poder cumplir con sus funciones. Y si bien pese a estas insuficiencias en infraestructura y recursos nunca se ha visto comprometida la celebración de elecciones libres y limpias, la disponibilidad de recursos es esencial para garantizar el éxito de los procesos electorales y la integridad del sistema democrático.

Estas restricciones pueden traducirse en una falta de recursos humanos, tecnológicos o logísticos, o dificultar la implementación de mejoras y reformas necesarias en el sistema electoral. A esto debe agregarse que el sistema político le agregó funciones sin dotarla de los recursos materiales para llevarlas a cabo. El ejemplo más claro en este sentido es la tarea de contralor en el financiamiento de los partidos políticos, o el contralor ante eventuales incumplimientos de la veda propagandística previa a las elecciones.

La aprobación de la nueva Ley de Financiamiento de los Partidos, que reemplaza a la Ley 18.485 de 2009¹⁰, establece una serie de normativas actualizadas sobre el financiamiento y control de los partidos políticos. Esta normativa asigna funciones específicas a otros organismos, como el Tribunal de Cuentas y la Junta de Transparencia y Ética Pública, que colaborarán con la Corte Electoral (CE). Sin embargo, la responsabilidad final en la toma de decisiones sigue recayendo exclusivamente en la CE.

La falta de regulación efectiva del financiamiento de campañas políticas podría favorecer la opacidad, el clientelismo o la captura del Estado por parte de grupos poderosos, debilitando la integridad del sistema electoral y la igualdad de oportunidades para todos los actores políticos. Otorgarle esta responsabilidad a la CE, pero sin dotarla de los recursos y herramientas necesarias, podría llevar a tener un control limitado sobre el financiamiento político y abrir la puerta a prácticas corruptas o a la influencia indebida de intereses particulares en el proceso electoral.

Finalmente, puede mencionarse que la Corte también exhibe dificultades para aggionarse en temas como por ejemplo la presentación y disponibilidad para el acceso público de los datos de resultados electorales.

8. Las dificultades en la renovación de las autoridades

En las últimas décadas hemos observado cómo la renovación de los ministros de CE puede enfrentar diversas dificultades ante escenarios políticos que reflejan gran paridad y una creciente fragmentación partidaria.

Estas dificultades son una consecuencia de la falta de consenso político. La renovación de la CE requiere el acuerdo de diferentes fuerzas políticas, dado que se exige una mayoría especial de dos tercios de componentes de la Asamblea General en el caso de la designación de los cinco miembros neutrales. Las negociaciones suelen ser difíciles y prolongadas, como se ha señalado anteriormente.

En la actual legislatura (2020-2025) y luego de la alternancia en el gobierno producto de las elecciones de 2019, la integración de la CE generó controversia una vez más debido a la demanda de Cabildo Abierto (CA) por su falta de representación en dicho organismo. Desde ese partido se ha insistido en la necesidad¹¹ de llegar a un acuerdo político sobre la integración de la CE que refleje los votos obtenidos y la representación parlamentaria y que, sin embargo, no ha tenido lugar. Desde CA se ha responsabilizado a los otros partidos por no respetar su representación y ha generado tensiones a la interna de la coalición de gobierno¹².

Para finalizar con este punto, merece un párrafo aparte la integración de mujeres en la CE. Recién en 1965 Adela Reta (PC) asumió como ministra de la CE, lo que la transformó en la primera representante femenina a más de cuarenta años de su creación. Pero esta designación no se convirtió en una tendencia. Habría que esperar hasta bien entrado el siglo XXI, cuando en 2010 fueron designadas Margarita Reyes y Sandra Etcheverry, ambas del PN. En su actual composición, que data de 2017, integran la CE otras dos mujeres: Cristina Arena (FA) y Ana Lía Piñeyrúa (PN).

9. Un problema a futuro. El voto desde el exterior e interdepartamental y los desafíos en su implementación

En octubre de 2009 se plebiscitó junto con las elecciones nacionales, una propuesta de reforma constitucional tendiente a habilitar el voto en el exterior para los electores no residentes en Uruguay. El proyecto buscaba que los ciudadanos uruguayos habilitados pudieran votar desde cualquier país donde residiesen o se encontrasen por vía epistolar, tanto en elecciones como en plebiscitos y referendos. La iniciativa finalmente no superó el 50 % de los votos emitidos, mayoría exigida para su aprobación, pero la idea sigue presente en algunos actores del sistema político, que ahora propugnan por implementar el voto consular.

No obstante, habilitar el voto desde el exterior presenta diversos desafíos, considerando la necesidad de mantener las garantías del procedimiento electoral uruguayo. El voto consular o en mesas especiales, similar al voto interdepartamental, presenta el problema del contralor partidario en la emisión del voto debido a las dificultades que se presentarían para garantizar la presencia de delegados de todas las opciones en todos los circuitos en el exterior. La provisión de hojas de votación también es un problema, dado que no es viable tener todas las de los diecinueve departamentos en el cuarto secreto, por lo que cada elector tendría que proveerse por sí mismo de ellas antes de sufragar.

Habilitar el voto desde el exterior trae además la interrogante sobre qué hacer con los ciudadanos que viven en un departamento del país diferente a aquel donde tiene registrada su credencial. Puesto que a estos no se les permite votar desde fuera de su departamento, se generaría una inequidad con respecto a los residentes en el extranjero. Por ejemplo, se podría votar hacia el departamento Colonia desde Italia, pero no desde el departamento de Rivera.

La modalidad de voto interdepartamental fue suprimida por la dictadura de cara al plebiscito de 1980, y la reciente propuesta por el senador Mario Bergara (FA) de volver a habilitarlo genera controversia en el sistema político. El voto interdepartamental, activo hasta 1971, permitía votar en una localidad diferente a la de residencia habitual, lo que algunos venían como una fuente potencial de fraude electoral y como una causa de inequidades en el proceso electoral. La eliminación del voto interdepartamental buscó además simplificar y hacer más eficiente el proceso de votación y escrutinio, evitando repeticiones de sucesos controversiales como los sucedidos en las elecciones de 1971 (Corbo, 2019; ^{Garchitorena, 2011}).

Sin embargo, hay argumentos a favor del voto interdepartamental. Se menciona que su eliminación podría limitar el ejercicio del derecho al voto de ciudadanos que no puedan votar en su departamento de residencia el día de las elecciones, especialmente aquellos que residen lejos por motivos de trabajo, estudio o salud. Los promotores sostienen que si se permite el voto interdepartamental bajo ciertas condiciones, podrían implementarse medidas para mejorar su control y supervisión, garantizando la integridad del proceso electoral.

Tanto el voto en el exterior como el voto interdepartamental generarían trabajo extra para la CE, por el esperable incremento de votos observados. Entre los reclamos que llevaron a su desaparición estaba la demora en finalizar escrutinio por el alto número de votos observados interdepartamentales. No es un tema que genere unanimidades y sería un nuevo desafío para la justica electoral asegurar su implantación.

10. Conclusiones

La justicia electoral despliega un papel crucial en los procesos electorales, abordando una amplia gama de aspectos desde conflictos internos de los partidos políticos hasta la resolución de controversias sobre la actuación de las autoridades. Su función abarca la protección de los derechos político-electorales y la garantía de un proceso democrático transparente y equitativo. En América Latina, los tribunales electorales han sido fundamentales en la consolidación de la democracia, con la CE de Uruguay marcando un hito histórico en la región al establecerse en 1924 (^{Orozco Henríquez, 2007}, p. 1161).

La dualidad de funciones de los órganos electorales en la región, combinando tareas administrativas con la resolución de controversias electorales, refleja la complejidad de su labor. A lo largo de su evolución, la naturaleza jurídica de estos organismos ha sido objeto de debate, destacando la autonomía e independencia como pilares fundamentales para garantizar su imparcialidad y eficacia.

La CE ha sido clave en la regulación y control del proceso electoral, asumiendo competencias exclusivas y excluyentes en esta materia. Su composición, integrada por miembros neutrales y representantes de partidos políticos, refleja un equilibrio entre la imparcialidad y la representatividad política.

A pesar de los desafíos y controversias en torno a su naturaleza jurídica y su composición, la CE ha desempeñado un papel fundamental en la protección de la democracia y los derechos electorales de los ciudadanos. Su evolución a lo largo del tiempo ha sido un reflejo del compromiso del país con la transparencia, la equidad y la legitimidad en los procesos electorales. En ese sentido, la justicia electoral sigue siendo un pilar indispensable para el fortalecimiento de la democracia en la región.

La CE destaca por su legitimidad y autoridad, lo que le confiere una sólida base para garantizar la estabilidad democrática en el país. Su rectitud reconocida por los partidos políticos y la ciudadanía, asegura un proceso electoral equitativo y transparente, vital para mantener la confianza en las instituciones democráticas. Además, su independencia protege su autonomía, permitiéndole tomar sus decisiones sin influencias externas.

La transparencia en la gestión de los procesos electorales es otro pilar fundamental, asegurando la integridad del proceso y fortaleciendo la confianza pública. Asimismo, su papel histórico en momentos críticos, como el plebiscito de 1980, demuestra su compromiso con la democracia y la protección de los derechos políticos de los ciudadanos. Este compromiso ha sido reconocido internacionalmente, consolidando la reputación de Uruguay como ejemplo de democracia en la región.

Sin embargo, la CE enfrenta desafíos importantes. El rezago tecnológico y las limitaciones presupuestarias pueden afectar su eficiencia y capacidad para adaptarse a nuevas demandas y adelantos técnicos. Además, la falta de consenso político en la renovación de sus autoridades y la regulación efectiva del financiamiento de los partidos políticos representan obstáculos para su funcionamiento óptimo. La necesidad de modernización y adaptación a nuevas condiciones, como podría significar el voto en el exterior, requiere una respuesta ágil y efectiva para mantener la integridad del sistema democrático. En suma, aunque la CE cuenta con innegables fortalezas, debe abordar sus debilidades para seguir siendo una institución clave en el fortalecimiento de la democracia uruguaya.