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Introducción: situación alimentaria en Uruguay, objetivos y abordaje metodológico
El acceso al alimento no depende solo de la abundancia o escasez de los territorios, sino de las tramas relacionales que definen cómo y quién produce, distribuye y puede comer dignamente en nuestra sociedad. Si «somos lo que comemos» (Feuerbach, 2022), lo primero que corresponde preguntar es qué comemos los uruguayos hoy. Una pregunta que, detrás de su simpleza aparente, devela una gran complejidad. Sabemos poco de lo que comemos y, por lo tanto, siguiendo el razonamiento del autor, sabemos poco de lo que somos1. Lo que sí podemos decir es que estamos lejos de ser una «sociedad buena», en los términos en que la define Steel (2022, p. 31): «una sociedad en la que todas las personas se alimenten adecuadamente».
Como contextualización general, se observa que el sistema agroalimentario global atraviesa un proceso radical de mercantilización, acelerado por la creciente industrialización, financiarización, concentración y digitalización. La lógica que organiza el flujo del alimento en el mercado global es la rentabilidad, convirtiendo el alimento en una mercancía regulada por el capital según su valor de cambio. Las corporaciones financieras, a través de la especulación e inversión en los sectores vinculados a los alimentos, impactan cada vez más en los precios reales, lo que afecta las economías locales y reduce su margen para tomar decisiones soberanas (Clapp, 2025). Como señalan diversos autores (ETC Group, 2022; Schumann, 2014; Nestle, 2013), la creciente influencia de las corporaciones alimentarias en la nutrición, la salud de las poblaciones y el medio ambiente presenta un desafío para la soberanía alimentaria, que, como horizonte ético, se enfrenta a un escenario político cada vez más complejo. Las alianzas entre gigantes corporativos de la economía digital y el sistema financiero con diversas cadenas del sistema alimentario han logrado un acaparamiento sin precedentes de la biomasa terrestre y marítima (Delgado, 2017, pp. 17-20).
En América Latina y el Caribe, según el ex subdirector general de la FAO para la región (Berdegué, 2021, pp. 4-5), aunque el crecimiento del sistema agroalimentario ha impulsado la economía y aumentado las exportaciones, 204 millones de personas viven en inseguridad alimentaria moderada o grave. Además, uno de cada cuatro adultos padece obesidad, una cuarta parte de la población rural vive en extrema pobreza, el 80 % de los trabajadores agrícolas se encuentra en la informalidad, y los sistemas agroalimentarios han sido responsables del 89 % de las especies perdidas entre 1970 y 2014, además de contribuir con más de la mitad de los gases de efecto invernadero en la región.
En Uruguay, el problema alimentario no parece provenir de la insuficiencia de alimentos, ya que en 2016 el Ministerio de Salud Pública (MSP) estableció una suficiencia plena de energía y proteínas (MSP, 2016), de igual forma FAO refiere a una suficiencia de 138 % del suministro medio de energía alimentaria durante 2020-2022 (FAO, 2023). El problema más grave a nivel nutricional proviene entonces, por un lado de la desigualdad que impide a algunos sectores de la población el acceso a alimentos adecuados y por otro lado, de la cultura culinaria promovida por la industria alimentaria. Así, en el país existe una marcada prevalencia de malnutrición por déficit y exceso, dos caras de la misma moneda.
Desde 2022, la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadística (INE) incorporó un módulo con la Escala de Experiencia de Inseguridad Alimentaria (FIES). Según estos datos, la inseguridad alimentaria moderada o grave en los hogares se estimó en 15 % en 2022, 14,6 % en 2023 y 13,7 % en 2024. Por otro lado, la inseguridad grave fue del 2,6 % en 2022, 2,5 % en 2023 y 1,9 % en 2024 (INE, Mides y MSP, 2022; 2023; 2024). Aunque podría observarse una ligera mejora a partir de los datos, esta no es estadísticamente significativa debido a los márgenes de error de la encuesta. Sin embargo, lo que sí es evidente es que más del 10 % de la población aún no puede ejercer su derecho a una alimentación adecuada. Las tasas más altas de inseguridad alimentaria coinciden con la feminización e infantilización de la pobreza, observándose una mayor inseguridad en las mujeres que en los hombres (18,7 % frente a 12,7 % en 2022) y en los hogares con niños y niñas menores de 18 años.
Según el Informe Regional de la FAO et al. (2025), si bien la prevalencia de la subalimentación en Uruguay es de las más bajas respecto a América Latina (2,5 %), en 20 años no se ha podido reducir el porcentaje de con anemia en mujeres de 15 a 49 años, siendo del 15 % en 2019. Por otro lado, según informes del Parlamento del Uruguay (2021) la prevalencia de sobrepeso y obesidad en la población es de las más altas regionalmente, representando el 12 % entre los niños menores de 5 años, 39,4 % entre los niños en edad escolar, 33,8 % entre los adolescentes (13-17 años) y 65 % entre los adultos (19-65 años). Los datos sobre alimentación inadecuada (por déficit o exceso) dejan entrever apenas la punta del iceberg alimentario.
El artículo tiene como objetivo general analizar las principales tensiones, disputas y transformaciones que atraviesan el sistema alimentario en el Uruguay contemporáneo, a partir del estudio de tres ejes de regulación: el alimento como bien de cambio en el mercado, como derecho humano garantizado por el Estado, y como bien de uso gestionado comunitariamente. Los objetivos específicos buscan: comprender el alimento como un bien relacional, concebido como «trama de vida», identificar y describir las diversas formas y lógicas que actualmente regulan el acceso, la producción y la distribución alimentaria en Uruguay y, por último, visibilizar las prácticas comunitarias que, más allá del Estado y el mercado, configuran formas alternativas de producción, circulación y acceso a los alimentos. Los resultados son exploratorios y, más que describir la realidad a fondo, buscan problematizarla estableciendo un mapa global que permita establecer nuevas conexiones en un campo de estudio emergente que ha sido históricamente fragmentado y desarticulado.
Metodológicamente, en primer lugar, se utiliza información cuantitativa existente (proporcionada por instituciones públicas y estadísticas nacionales del Instituto de Estadística, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Economía y Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca), actualizando los hallazgos emergentes de la investigación «Configuraciones socioeconómicas en torno al alimento en Uruguay 2021-2023», (Rieiro et al., 2023) para la descripción de la situación alimentaria en Uruguay a nivel general y la descripción de las características principales del mercado alimentario. En segundo lugar, para presentar el panorama estatal, se sistematizan las leyes más importantes de la última década, analizando documentos públicos y actas taquigráficas de los últimos 10 años de las comisiones parlamentarias en las cuales se discutieron las distintas leyes. Por último, se retoman datos de tres Encuestas del Uso del Tiempo (INE, 2007, 2013, 2022a) para visibilizar el trabajo que se da en torno a la alimentación en los hogares y se retoman datos recabados a partir de dos encuestas realizadas a diversas organizaciones comunitarias en el marco de los proyectos «Mapeo de la Otra Economía en Uruguay 2022-2023» (Rieiro y Weisz, 2023; Rieiro, De Giacomi y Pena, 2024) y «Ollas y Merenderos populares» (Rieiro et al., 2021; 2023), sistematizando para este artículo la información específicamente de las organizaciones del campo alimentario.
A continuación, se realizará una apertura teórica, para luego presentar el análisis de la información, combinando las estrategias cuantitativas (análisis descriptivo de datos estadísticos y encuestas) y cualitativas (análisis documental y sistematización de actas parlamentarias), buscando describir los distintos niveles de regulación alimentaria -mercado, Estado y comunidad-. Por último, en las conclusiones se pretende problematizar el sistema alimentario uruguayo como «trama de vida», integrando el marco teórico a los hallazgos y datos presentados.
Marco teórico: tensiones y disputas en el sistema alimentario desde el enfoque de los comunes
La alimentación, retomada como hecho social total (Mauss, 1950), se presenta como una entrada privilegiada para analizar las configuraciones socioecológicas que caracterizan a nuestras sociedades hoy desde un punto de vista relacional. Sin embargo, es un hecho cotidiano que pasa bastante inadvertido en general. A pesar de la importancia otorgada a la alimentación por autores influyentes sociológicamente, como, por ejemplo, Veblen (2002), Simmel (1986), Feuerbach (2022), Elías (1989) y Bourdieu (1998), a los que se suman relevantes aportes provenientes de la sociología rural, sociología del consumo y sociología de la salud; según Méndez y Gómez (2005) es apenas en la década de los 80 que comienzan a conformarse en algunos países como Inglaterra (Mennell, Murcott y Otterloo, 1992), Francia (Fischler, 1995; Poulain, 2002), España (Entrena-Durán, 1997) e Italia, áreas de investigación denominadas como sociología de la alimentación. Estas han sido importantes para plantear distintas miradas sociológicas que se han caracterizado por retomar los aportes precursores de la antropología de la alimentación (Mauss, 1950; Richards, 1939; Levi-Strauss, 1968; Douglas, 1973, Harris, 1985), entre otras.
Antes de explicitar la propuesta teórica, a modo de justificación de la pertinencia temática, se presentan a continuación tres sesgos epistémicos desde los cuales podría estar invisibilizándose la importancia del alimento como objeto de estudio, limitando la renovación de los marcos conceptuales y la calidad de los estudios empíricos.
Sesgo individualista y naturalista: la sociología ha centrado su estudio en las relaciones de la sociedad industrial, viendo la alimentación sólo como un asunto biológico y nutricional. Naturalizar la alimentación como un hecho meramente biológico impide comprender su dinámica a través de la historia y las configuraciones relacionales que la explican. Por ejemplo, desde la sociología solemos conocer a Feuerbach a través de «las once tesis sobre Feuerbach» escritas por Marx en 1845; sin embargo, poco se conocen sus aportes y reflexiones en el campo de la alimentación. En 1850, el autor proponía que
la comida se convierte en sangre, la sangre en corazón y cerebro, en materia del pensar y del sentir. La alimentación humana es el fundamento de la cultura y la actitud del hombre. Si quieres mejorar al pueblo, dales comida en lugar de declamaciones contra el pecado. El hombre es (ist) lo que come (isst). (Feuerbach, 2022).
La última oración ha sido retomada una y otra vez, y puede interpretarse como un materialismo que se opone a dividir el cuerpo del alma, el cuerpo del espíritu. Sobre todo, en sus diferencias con Marx, Feuerbach reivindicaba que frente al sociometabolismo del capital los cambios en la historia política no sólo debían buscarse a partir de la lucha entre las clases sociales, sino también garantizando la vida misma como metabolismo y transformación de sustancias. Reconocía en la nutrición y los estudios de la naturaleza una conexión radical con la política2. «Existe una sinergia entre el subsistema agroalimentario y el subsistema económico político, que es determinante de la cocina y la comida» (Aguirre, 2022, p. 12), por lo cual no es posible separar la manera de comer de la manera de vivir en sociedad.
Sesgo patriarcal-extractivista: desde una perspectiva ecofeminista (Herrero, 2015; Shiva, 2016; Linsalata y Navarro, 2022; Migliaro y Rodríguez, 2020), un segundo sesgo que invisibiliza las acciones en torno a la alimentación está relacionado con la subvaloración de tareas como el aprovisionamiento, preparación, cocción, reparto y limpieza de alimentos, mayormente realizadas por mujeres. Esta invisibilización refleja la subordinación entre sexos y géneros. Retomar el enfoque capital-vida (Pérez-Orozco, 2014) para poner en el centro la sostenibilidad de la vida y no la del capital (Carrasco, 2009; Tommasino, 2023; Rodríguez y Partenio, 2020) permite una nueva visión sobre trabajos esenciales para la reproducción de la especie, independientemente de su remuneración. En palabras de Steel (2022, p. 130), «el pacto ancestral entre cazador y cocinera se ha prolongado hasta nuestros días, un pacto en el que quienes se quedan en casa han sido tan infravalorados como vitales para el éxito de nuestra especie».
Además, la comida establece una relación cotidiana con el mundo vivo, conectándonos directamente con la interdependencia «entre» e «intra» especie. Como señala Machado (2020), repensar el pan nos permite replantear nuestro vínculo con la tierra. Cuestionar críticamente la separación utilitaria entre sociedad y naturaleza, que históricamente ha reducido a esta última a un «recurso» de aquella (Acosta y Viale, 2024), posibilita un enfoque de nuestro metabolismo social como parte de la naturaleza, y no como algo ajeno a ella. Este desplazamiento epistémico es fundamental para entender un sistema alimentario que actualmente, según Aguirre (2022), está «devorando el mundo».
Sesgo occidentalista-anticomunitarista: desde una crítica al occidentalismo como destino único, lineal y universal de la historia y el progreso, visiones decoloniales (Restrepo y Rojas, 2010; Walsh, 2007; Escobar, 2003) y estudios subalternos (Spivak, 2009; Chatterjee, 2008) han señalado la violencia epistémica que implica la colonialidad como régimen de poder globalizado. En el ámbito de la alimentación, este enfoque occidentalista y desarrollista se asocia con una idea de progreso tecnológico (la revolución verde para el mundo rural se plantea como continuidad de la revolución industrial en el mundo urbano) que se presenta como solución moderna a los problemas del hambre, la salud y el medio ambiente. Sin embargo, perspectivas críticas del sistema agroalimentario actual (Clapp, 2025; Shiva, 2016) advierten que estas concepciones, no solo han fracasado en hacer el alimento accesible para toda la población mundial, sino que han intensificado la concentración de poder y han afectado tanto la salud humana como el medio ambiente.
En cuanto a la subestima del componente comunitario, visto como algo del pasado y una «rémora del desarrollo», según Folguera (2024), es una de las causas de la pérdida de lo común y nuestra capacidad de reinventar el mundo. En una sociedad que defiende los derechos, la desintegración del lazo social comunitario facilita su privación. Recuperar lo comunitario, no sólo vinculándolo a lo indígena o a pequeñas comunidades, sino como redes sociales generadas por la producción de lo común (Gutiérrez y Huáscar Salazar, 2015), es crucial para entender quiénes alimentan al mundo. Investigaciones de Grain (2014) y ETC Group (2017) revelan que, con solo un cuarto de las tierras y recursos, las redes campesinas y la producción familiar y comunitaria generan el 70 % de los alimentos consumidos por humanos, además de ser actores claves en la generación de alternativas al modelo agroindustrial actual.
Partiendo de estos sesgos, el marco teórico propone un desplazamiento respecto a las lecturas tradicionales del sistema alimentario, enfatizando la centralidad del enfoque relacional, ecofeminista y de los comunes en la disputa contemporánea por el alimento, la vida y el territorio.
El análisis de la alimentación retomado desde los tres ejes propuestos: Estado, Mercado y Comunidad, se sustenta en el enfoque teórico de los comunes, tanto en sus formulaciones clásicas como en sus desarrollos críticos contemporáneos. En su vertiente más institucionalista, Elinor Ostrom (1990) demostró que las comunidades locales pueden gestionar de manera sostenible recursos compartidos mediante reglas de cooperación, desafiando la noción de la «tragedia de los comunes». A partir de esta base, perspectivas más críticas como las de Silvia Federici (2018), David Bollier (2014), Hardt y Negri (2012) y Laval y Dardot (2013) amplían la comprensión de los comunes como prácticas sociales que desbordan el marco económico, ancladas en la reproducción social, el cuidado y la resistencia al capitalismo global.
Desde América Latina se aporta una perspectiva situada que enfatiza las dimensiones comunitarias, territoriales y decoloniales de los comunes. Autores como José Luis Coraggio (2016), Raquel Gutiérrez (2015), Gladys Tzul Tzul (2018) y Silvia Rivera Cusicanqui (2018) subrayan que lo común no constituye un «tercer sector» neutral entre Estado y mercado, sino un campo de relaciones sociales atravesadas por tensiones, contradicciones y luchas. En esta clave, los comunes alimentarios emergen como prácticas colectivas de cuidado, acceso y reproducción social, distintas a las lógicas de acumulación del mercado o la institucionalización estatal.
En el ámbito alimentario, estas perspectivas permiten interpretar los conflictos actuales en torno al acceso, la producción y la distribución de alimentos como parte de disputas más amplias por los modos de vida y la organización de los territorios. Al mismo tiempo, visibilizan la creación de alternativas sostenidas desde lo comunitario, como huertas urbanas, redes de abastecimiento solidario y cocinas populares (Harcourt, 2019). Analizar los tres ejes en su interrelación -y en sus confrontaciones- permite comprender cómo se entrelazan las políticas públicas, las dinámicas del capital agroalimentario y las formas de autoorganización popular, revelando tanto las condiciones de reproducción de la desigualdad como las potencias instituyentes de lo común.
Por otro lado, retomar la alimentación como «trama de vida» (Shiva, 2016) permite superar enfoques reduccionistas que la abordan como un acto meramente biológico o económico, para pensarla como una práctica relacional, histórica, política y simbólica que sostiene la vida en sentido amplio. Permite a su vez, visibilizar los vínculos entre trabajo doméstico, economías del cuidado, agricultura, políticas públicas y justicia alimentaria (Carrasco, 2012).
Desde enfoques ecofeministas y decoloniales, la «trama» remite a los entretejidos de relaciones -humanas y más-que-humanas- que configuran los modos de habitar y reproducir la vida (Pérez-Orozco, 2014; Moore, 2020; Navarro, 2020). Alimentar y alimentarse son prácticas profundamente imbricadas en sistemas de cuidado, formas de organización comunitaria, saberes ancestrales y relaciones con los territorios (Tzul Tzul, 2018; Gudynas, 2014). La alimentación, en este sentido, forma parte de una trama vital donde lo cotidiano se vincula con lo estructural, y donde lo afectivo se entrelaza con lo político. Silvia Rivera Cusicansqui (2018) aporta el concepto de lo ch’ixi como imagen de la coexistencia de formas en tensión, que puede pensarse como una trama no lineal ni homogénea. Desde esta mirada, la alimentación aparece como una práctica situada que articula memorias históricas, disputas territoriales, regímenes de acumulación y resistencias populares.
Análisis: el alimento y sus distintos modos de regulación en Uruguay
En el siguiente capítulo se analizarán las configuraciones agroalimentarias en Uruguay a partir de los tres ejes propuestos: mercado, Estado y comunidad. El análisis permite identificar cómo distintas lógicas económicas, políticas y sociales coexisten, se superponen y disputan el control y la organización del sistema alimentario. En primer lugar, se examinará la estructura del mercado agroalimentario, marcada por la concentración empresarial, el modelo exportador y la expansión del supermercadismo. Luego, se abordará el papel del Estado, cuyas políticas alimentarias, aunque relevantes, presentan fragmentación, limitaciones y tensiones internas. Finalmente, se explorarán las prácticas comunitarias, desde el trabajo doméstico hasta las redes organizativas rurales y urbanas, que sostienen y disputan la alimentación cotidiana a través de distintas formas de organización.
El mercado: producción y distribución del alimento en la economía
Uruguay ha experimentado impulsos y frenos únicos que le otorgan un carácter excepcional en la región, aunque no escapa a las tendencias globales. Con un 94 % de su población urbana, existe una desconexión generalizada respecto al origen y las consecuencias de los alimentos consumidos (MA, 2023, p. 38). La alimentación representa el 12 % de los puestos de trabajo de la economía global (MA, 2023). En las últimas décadas, el país ha sido atravesado por procesos de concentración y extranjerización de la tierra y sus recursos (Piñeiro, 2014; Carámbula, 2015); aumento de las extensiones dedicadas a cultivos a gran escala (Oyhantçabal y Narbondo, 2011; Santos, 2020), disminución de la producción familiar (Rossi, 2019) y expansión del supermercadismo (Gambetta, 2003; Barruti, 2018; Aguirre, 2022).
A continuación, se detallan algunas características y problemas del mercado agroalimentario uruguayo, emergentes a partir de la investigación «Configuraciones socioeconómicas entorno al alimento en Uruguay 2021-2022» (ver informe final en Rieiro et al., 2023).
En primer lugar, Uruguay es mundialmente reconocido por su producción de carne bovina, destacándose por tener un promedio de 4 vacas por persona (12 millones de vacas para aproximadamente 3,4 millones de habitantes) y por ofrecer carne de alta calidad, basada en pasturas naturales. De las 16,4 millones de hectáreas aptas para uso agropecuario (aproximadamente el 90 % de la superficie total), según el MGAP (2024, p. 77), 14 millones están destinadas al pastoreo animal (principalmente ganado vacuno), de las cuales el 80 % son campos naturales y el 20 % son pasturas mejoradas. Sin embargo, el consumo interno de carne bovina ha disminuido, y cada vez se abastece más de carne importada de Brasil y Paraguay. La carne bovina, históricamente uno de los sectores de exportación más importantes, alcanzó los US$ 2.026 millones en 2024, siendo China el principal destino, seguido por Estados Unidos y la Unión Europea (Uruguay XXI, 2024, p. 8).
Dos puntos controversiales surgen frente a esta cadena: en primer lugar, la producción de carne bovina representa una especie de «resguardo» para la producción familiar en las etapas de cría y recría (Rossi, 2019; Cardeillac, 2020), pero presenta una fuerte concentración y extranjerización en las fases de faena y comercialización (Rey, 2023). En segundo lugar, aunque Uruguay es el país con la mayor proporción de producción orgánica de carne en la región (FIBL e IFOAM, 2021) y su modo de producción ayuda a preservar la biodiversidad de los pastizales (Abrigo et al., 2024), la ganadería es responsable del mayor porcentaje de las emisiones de metano dentro del 57 % de las emisiones netas de gases de efecto invernadero provenientes del sector agropecuario (MGAP, MA, FAO y GEF, 2023, p. 8).
En cuanto a la producción de otras carnes, si observamos la producción de carne suina (cerdo y lechón), los uruguayos han ido aumentando su consumo, siendo el promedio de 19,7 kilos por habitante en 2023. Sin embargo, de las aproximadamente 70.000 toneladas que se consumieron dicho año, casi 55.500 fueron importadas (MGAP, 2024, p. 97). También se encuentra una tendencia a aumentar el consumo de carne avícola (25 kg por persona en 2023), en este caso siendo el 89 % de origen nacional (MGAP, 2024, p. 98). En cuanto al pescado, la amplia costa oceánica y los ríos y lagunas con los que cuenta el país hacen que exista pesca artesanal e industrial3. Sin embargo, la mayoría de la pesca nacional es destinada a la exportación, dado que la población uruguaya come poco pescado (según las recomendaciones nutricionales) y, del que ingiere, el 65 % es importado.
Si analizamos la plantación de cultivos cerealeros e industriales, el producto estrella en Uruguay es, sin duda, la soja, habiendo llegado al millón de hectáreas plantadas durante 2023-2024 (MGAP, 2024, p. 108). La soja representa el tercer rubro de exportación más importante en 2024 (luego de la celulosa y la carne bovina). Su destino preferencial también es China (Uruguay XXI, 2024). Recordemos la huella hídrica del cultivo de soja: utiliza 17 veces más agua que la potabilizada para consumo humano en el país (Santos, González y Sanguinetti, 2021). Además, la soja no está en general destinada a la alimentación humana directa, sino que atraviesa el mundo para alimentar animales criados en granjas industriales y para la fabricación de aceite para la industria alimentaria. En Uruguay, han sido varias las investigaciones que plantean posibles efectos negativos del cultivo en cuanto a la concentración de la tierra, el desplazamiento de los productores familiares, los impactos en la salud de los trabajadores (básicamente por el uso de agroquímicos) y los daños ambientales (Evia, 2019; Oyhantçabal y Narbondo, 2011; Figueredo, Guibert y Arbeletche, 2020).
Otro rubro emblemático es el arroz, producto que ha sido promovido tanto por gobiernos de derecha como de izquierda en nuestro país, presentándose como un producto muy beneficioso y de alta productividad (casi 9.000 kg por hectárea). En 2024 se produjo más de 1 millón trescientas toneladas de arroz (MGAP, 2024, p. 120). Sin embargo, como nos advierten Souto et al. (2018) y Martínez et al. (2019), el 95 % es para exportación y no para consumo interno. Además, se observa una fuerte tendencia a la concentración (Alegre et al., 2014), el 88 % de los cultivos responden a las seis empresas mayores y el 74 % de las tierras son controladas por capitales transnacionales (INIA, s.f.).
En cuanto al comercio y la venta de alimentos, Uruguay no ha quedado ajeno a la lógica global concentradora y la tendencia hacia el supermercadismo. Según Gambetta (2003), la primera tienda de autoservicio se instaló en Montevideo en 1954 y los primeros supermercados en la década de los 60, fue en los 90 que hubo un cambio sustantivo en la trayectoria del comercio minorista. Los supermercados existentes crecieron en tamaño y se sumaron nuevos, pero sobre todo se dio la adquisición de cadenas nacionales y parte de multinacionales que consolidó un movimiento de mercado de carácter regional e internacional de adquisición y fusión de las cadenas por parte de transnacionales.
Actualmente, el 90 % de las ventas están en manos de empresas transnacionales (como Disco-Devoto-Géant, Tienda Inglesa, Tata-Multi Ahorro), y el 10 % restante corresponde a empresas nacionales (como Frigo, Macro Mercado y El Dorado) (Alonso, Marrero y Geymonat, 2021), las cuales segmentan el mercado según estrategias comerciales adaptadas a diferentes territorios y perfiles poblacionales (Czarnievicz y Zipitría, 2018). Investigaciones (Marti, Calvo y Martínez, 2021) alertan que el supermercadismo está asociado con un mayor consumo de productos ultraprocesados, lo cual se vincula a la obesidad. Un estudio realizado por Alcaire, Giménez y Ares (2024) sobre los ingredientes de productos procesados y ultraprocesados ofrecidos en nueve supermercados de Montevideo y Maldonado halló que el 38 % de ellos contiene aditivos que alteran negativamente la microbiota intestinal y la salud general.
Aunque un tercio de los alimentos se adquieren en almacenes, autoservicios y pequeños negocios (Alonso, Marrero y Geymonat, 2021), las grandes cadenas están comprando estos pequeños comercios para disputar esa escala, además de avanzar en estrategias de venta basadas en marketing digital y neuromarketing de productos ultraprocesados (Alcaire et al., 2022, pp. 71-79).
Por otro lado, las ferias vecinales siguen siendo relevantes en Uruguay; de las 119 ferias existentes, 25 a 28 están abiertas cada día de la semana (Nión et al., 2023, p. 45), y en ellas se comercializa el otro tercio de los alimentos, con especial énfasis en los productos frescos. En los últimos años, se han organizado ferias de productos orgánicos en Montevideo y mercados de cercanía en Canelones, facilitando el comercio directo entre productores y consumidores. Sin embargo, casi todos los vendedores de estas ferias se abastecen de la Unidad Agroalimentaria de Montevideo (UAM), que concentra el 70 % de la comercialización de frutas y verduras del país (Nión et al., 2023, p. 61), siendo que el 81 % del volumen que comercializa proviene de medianos y grandes comerciantes (pp. 61-62).
Tomando como referencia la recomendación de la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2023) de un consumo mínimo de 400 gramos diarios de frutas y verduras, los uruguayos no consumen suficiente cantidad de estos alimentos, especialmente los hombres y las personas de estatus socioeconómico bajo (Ares et al., 2025). Según la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 2016-2017, los hogares del primer quintil de ingresos consumen 350 gramos, mientras que los del quintil más bajo apenas llegan a 100 gramos (INE, 2022b). Esta es una realidad que, a pesar de los diagnósticos, no ha logrado revertirse en las últimas décadas (Köncke et al., 2023).
Este es solo un breve panorama de algunas de las problemáticas y contradicciones que atraviesan la producción y distribución de alimentos regulados por el mercado.
Estado: las políticas públicas y el derecho a la alimentación adecuada
Las políticas alimentarias del Estado en Uruguay están dispersas entre diversos ministerios (Educación, Economía, Salud, Ambiente; Ganadería, Agricultura y Pesca; Desarrollo Social, Industria) e institutos especializados (como el Instituto de la Alimentación, el Instituto Nacional de la Carne, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, entre otros), además de abarcar distintas escalas (nacional, departamental y municipal). Los objetivos de los distintos organismos a menudo carecen de sinergias, llegando a ser incluso contradictorios. Aunque Uruguay suscribe tratados internacionales que reconocen la alimentación como un derecho humano, no existe una planificación integral y articulada del sistema alimentario. Tampoco existe un sistema de información unificado, lo cual hace que la información se encuentre fragmentada, dispersa, con registros que no permiten cruzar datos y de difícil acceso.
Un esfuerzo de transversalidad en la última década fue la creación, en 2015, de la Comisión Especial bicameral sobre el Derecho a la Alimentación, cuyo objetivo era impulsar iniciativas legislativas y articular acciones interinstitucionales. Desde 2021, la comisión forma parte del Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe. Sin embargo, del análisis de las actas taquigráficas públicas de la comisión (2021-2023), se observa que ninguna de las tres leyes propuestas como prioritarias (Ley Marco del Derecho a la Alimentación, Ley de Etiquetado Frontal y Ley contra las Pérdidas y Desperdicios Alimentarios) se ha concretado.
Durante el primer período de la Comisión (2015-2020), en colaboración con el Parlamento Latinoamericano, se elaboró un proyecto de Ley Marco del Derecho a la Alimentación y Seguridad Alimentaria y Nutricional, que fue aprobado por la Cámara de Diputados en 2019. Sin embargo, al no avanzar en el Senado, quedó archivado. En el período 2020-2025, tras una evaluación del contexto pandémico por parte de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado y con el apoyo técnico de la FAO, se presentó una nueva propuesta legal al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Esta propuesta, aunque discutida en el Poder Ejecutivo, nunca llegó a ser debatida en el parlamento ni se concretó en ley.
La política más destacada en la lucha contra la obesidad y el sobrepeso fue la implementación del sistema de etiquetado frontal de alimentos. En agosto de 2018, Uruguay aprobó un sistema de rotulado nutricional basado en las recomendaciones de la OPS, OMS, Unicef y FAO (Decreto 272/18). La industria alimentaria se opuso fuertemente durante la consulta pública (Ares et al., 2020). En 2020, un nuevo decreto (246/020) aumentó los umbrales de azúcar, grasa y sodio para el etiquetado, lo que generó críticas de organizaciones científicas y sociales. En 2021, un tercer decreto (34/021) ajustó los valores a las recomendaciones internacionales y creó una Comisión Interministerial para evaluar el etiquetado. Aunque distintos estudios (Unicef y Udelar, 2020) muestran un impacto positivo en las decisiones de los consumidores, el sistema aún no se ha consolidado como ley.
Sobre las pérdidas y desperdicios de alimentos, en 2022, Uruguay aprobó la Ley 20.177, que promueve la donación de alimentos para consumo humano, otorgando beneficios fiscales a las empresas donantes. Sin embargo, la ley ha generado controversia al favorecer a las grandes industrias, que donan alimentos cercanos a su fecha de vencimiento y con baja calidad nutricional, afectando a las poblaciones vulnerables. Aunque la normativa se enfoca en facilitar las donaciones, carece de un enfoque integral para reducir las pérdidas en las cadenas alimentarias. Según el Ministerio de Ambiente, el 66 % de las pérdidas ocurren en la producción y poscosecha (40 % en producción, 26 % en poscosecha, 15 % en procesamiento, 8 % en distribución y 11 % en hogares) (MA, 2023, p. 40).
En Uruguay, lo que suele identificarse como políticas alimentarias stricto sensu se centran principalmente en abordar la inequidad en el consumo y la malnutrición por déficit, especialmente en poblaciones vulnerables. Estas acciones suelen ser gestionadas por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), que incluye programas como Uruguay Crece Contigo, enfocado en la primera infancia, y el Instituto Nacional de Alimentación (INDA), que coordina el Sistema Nacional de Comedores y asesora otros programas en temas alimentarios. Durante los primeros años del gobierno (2020-2025), la respuesta a la crisis alimentaria exacerbada por la pandemia se limitó a reforzar temporalmente políticas preexistentes mediante transferencias como la Tarjeta Uruguay Social, las Asignaciones Familiares-Plan de Equidad y la entrega de canastas alimenticias. Sin embargo, estas medidas fueron puntuales y no se mantuvieron ni siquiera durante todo el periodo de aislamiento.
Otras políticas como el Programa de Alimentación Escolar intentaron adaptarse a la no presencialidad durante la pandemia, por ejemplo, ofreciendo bandejas y tickets de alimentación. Sin embargo, lo más llamativo y controvertido fue que, en plena crisis alimentaria, el INDA ejecutó solo el 84 % del presupuesto asignado en 2020 y el 83 % en 2021 (OPP, 2022). Además, se asignaron recursos a Uruguay Adelante, una organización empresarial sin experiencia en alimentación, para abastecer ollas y merenderos populares en la zona metropolitana. Esta colaboración generó conflicto con la sociedad organizada, y después de varios desacuerdos, en 2023 se dio por terminada. El INDA asumió la gestión con el Programa de Alimentación Territorial, que distribuye 1,2 millones de porciones a través de empresas alimenticias. En 2022, también se reactivó el programa Alimentando Derechos, que apoya a instituciones sin fines de lucro con insumos y capacitación.
Por último, retomando al sistema agroalimentario en disputa entre dos paradigmas: el industrial dominante y el agroecológico (Shiva, 2016; Entrena-Durán, Muñoz-Sánchez y Pérez-Flores, 2021), observamos que, aunque hay consenso político sobre la importancia de proteger la producción familiar y el manejo agroecológico, las acciones concretas han sido limitadas o regresivas, manteniendo un modelo agroindustrial hegemónico basado en commodities (Caetano, 2018). Dos ejemplos ilustran esta situación: 1) La Ley 19.717 de 2019 para fomentar la producción agroecológica no ha sido acompañada de recursos suficientes ni avances en su implementación. Además, la falta de reconocimiento estatal de la certificación participativa de los productores agroecológicos llevada a cabo por el Decreto 557/2008, el cual fue anulado por otro decreto (175/2002) sin discusión previa, profundizó este estancamiento. 2) La Ley 19.292 de compras públicas para promover a pequeños productores ha tenido dificultades de implementación, por ejemplo, las licitaciones para los comedores escolares en Montevideo suelen ser ganadas por grandes empresas oligopólicas que ofrecen alimentos ya procesados, excluyendo la posibilidad de compra de alimentos directos producidos a pequeña escala.
Comunidad: tramas agroalimentarias a escala humana
Menéndez (2022, p. 38), a partir de lecturas feministas de los 70, señala que «la cadena de montaje comienza en la cocina». A partir de esta clave, buscamos comprender la trama relacional en los hogares y comunidades en torno al alimento, entendida como un conjunto de relaciones sociales dinámicas que renuevan lo común, satisfacen necesidades básicas y, en ocasiones, potencian los antagonismos sociales (Gutiérrez y Huáscar Salazar, 2015, pp. 24-25).
Las Encuestas del Uso del Tiempo han advertido durante años que, de todo el trabajo necesario para la reproducción social, la mitad es no remunerado (INE, 2007; 2013; 2022a). La economía feminista (Pérez-Orozco, 2014; Rodríguez y Partenio, 2020) subraya que esta situación explica por qué las crisis del mercado no afectan de manera automática y lineal el bienestar familiar.
Al comparar la carga de trabajo no remunerado por sexo, los varones dedican en promedio 20,6 horas semanales, mientras que las mujeres dedican 34,4 horas (INE, 2022a). Dentro de este trabajo, la mayor tasa de participación se da en las tareas domésticas (75,6 % para los varones y 87,3 % para las mujeres), especialmente en las relacionadas con la alimentación. Si bien la tasa de participación femenina ha disminuido ligeramente (80 % en 2007, 75 % en 2022), la de los varones ha aumentado considerablemente (41 % en 2007, 53,1 % en 2022), aunque sigue siendo considerablemente menor que la de las mujeres. En cuanto a las horas dedicadas semanalmente dentro de los varones y mujeres que efectivamente participan en las tareas alimentarias, el promedio de horas dedicadas semanalmente ha ido bajando para las mujeres, rondando actualmente en las 11 horas (13,4 horas en 2007, 12,1 en 2013, 11,1 en 2022) y se ha mantenido en el caso de los varones en el entorno de las 7 horas (7,5 en 2007, 7 en 2013, 7,2 en 2022).
En Uruguay, las personas dedican una gran cantidad de horas para garantizar la comida de sus hogares, un tiempo cotidiano en el cual se reparten tareas, generando distintos hábitos alimentarios y relaciones de comensalidad. Las diferencias en el tiempo dedicado a la alimentación delatan brechas de género. Las mujeres que participan en estas tareas dedican 4 horas semanales más que los varones (INE, 2022a), lo que revela la persistente desigualdad en torno al trabajo doméstico. Si tenemos en cuenta la tasa de participación y el promedio de horas dedicadas, el 70 % del trabajo global relacionado a la alimentación lo realizan las mujeres. Las encuestas también dejan ver la tendencia hacia la reducción global de tiempo dedicado a la alimentación por hogar, lo que podría reflejar un cambio global cultural hacia el consumo de alimentos mayormente procesados.
Entre los hogares y fuera de ellos, existen además diversas redes y organizaciones que componen tramas agroalimentarias, con distintas escalas y objetivos, que conforman experiencias colectivas afirmativas o de carácter mayormente reivindicativo, esenciales para comprender las luchas, disputas y alternativas hoy. En el mapeo de economías para la vida (Rieiro y Weisz, 2023), se identificaron importantes iniciativas, como las 128 cooperativas agrarias y, dentro de las 940 cooperativas de trabajo, algunas relacionadas al rubro de la alimentación (Inacoop). También destaca la Comisión Nacional de Fomento Rural creada en 1915 para fomentar la producción familiar y que cuenta con 97 comisiones en todo el país, involucrando a 7519 personas (Rieiro et al., 2024).
Además de las organizaciones de larga data, durante las últimas décadas, se han consolidado nuevas formas asociativas, como redes, ferias y asociaciones, que, a pesar de estar atravesadas por el Mercado y el Estado, logran constituir espacios de organización económica y política centrados en la sostenibilidad. Ejemplos son la Red de Agroecología del Uruguay creada en 2005, que agrupa a 253 núcleos en siete regionales, y la Red de Semillas Nativas y Criollas, que cuenta con 350 productores en 25 núcleos de 13 departamentos del país (Red Nacional de Semillas Nativas y Criollas, 2025). También existen organizaciones de mujeres rurales, como la Asociación de Mujeres Rurales creada en 1991 y la Red de Grupos de Mujeres Rurales, con 19 núcleos y más de 300 integrantes (Rieiro, 2024).
En el ámbito más urbano, son de destacar: por un lado, las 34 huertas que involucran a más de 300 personas, conformando la Red de Huertas Urbanas. Por otro lado, a nivel de consumidores organizados que crean alternativas de comercio, existe el Mercado Popular de Subsistencia creado en 2015, el cual organiza pedidos mensuales con una amplia oferta de productos provenientes de emprendimientos autogestionados, empresas recuperadas y cooperativas llegando a 60 barrios organizados en cuatro regiones (Mercado Popular de Subsistencia, 2024). También existe a nivel de consumo, la Asociación Barrial de Consumo que cuenta con aproximadamente 20 núcleos montevideanos que compran en forma quincenal directamente a productores orgánicos del departamento de Canelones.
Por último, las ollas y merenderos populares, que adquirieron visibilidad durante la crisis económica de 2002 y nuevamente en 2020 por la pandemia, son una experiencia clave en la «politicidad doméstica» y las tramas vecinales. En 2020 se registraron 645 iniciativas, y dos años después, 542. Estas iniciativas, mayormente lideradas por mujeres (57 % en 2020, 65 % en 2022), se han convertido en actores clave para denunciar la inequidad y en la lucha por la justicia alimentaria (Rieiro, Castro, Pena, Veas y Zino, 2023).
Este panorama muestra cómo las microeconomías domésticas y comunitarias, centradas en la reproducción social, configuran múltiples formas asociativas que abordan la alimentación como un bien de uso indispensable para la vida.
Conclusiones
A partir de la identificación de diversos sesgos disciplinares -individualista, naturalista, patriarcal, extractivista, occidentalista y anticomunitarista-, este artículo propuso un desplazamiento epistémico que permita construir una mirada renovada sobre la alimentación, capaz de visibilizar sus entramados económicos, sociales, culturales, políticos y ecológicos desde la perspectiva de lo común. Asumir la alimentación como trama de vida exige reconocerla como una práctica profundamente relacional, humanas y con el resto de la naturaleza, en la que confluyen disputas materiales y simbólicas por el acceso, la producción y la distribución del alimento.
El análisis evidencia que, aunque con particularidades locales, el mercado agroalimentario en Uruguay no escapa a las tendencias globales y regionales. La concentración de tierras, la reducción de la producción familiar, la expansión de monocultivos, el crecimiento del supermercadismo y el mayor consumo de alimentos ultraprocesados configuran un escenario marcado por una tendencia hegemónica a la mayor mercantilización del alimento. A ello se suman los problemas ambientales y la doble carga de malnutrición -por déficit y por exceso-, que profundizan las desigualdades sociales y agravan los problemas de salud pública.
Por otro lado, el análisis de las políticas alimentarias en Uruguay, muestra una alta fragmentación, encontrándose dispersas entre diversos ministerios, organismos e instituciones, sin articulación integral ni un sistema unificado de información. Aunque existen compromisos internacionales asumidos, sus formas de implementación han tenido escasos resultados legislativos. Algunos avances a destacar durante la última década podrían ser: la conformación de la Comisión bicameral sobre el Derecho a la Alimentación, la aprobación del Decreto 34/021 sobre el sistema de rotulado y etiquetado frontal, la Ley 20.177 sobre donaciones de alimentos para evitar su pérdida y desperdicio, la Ley 19.717 del Plan Nacional de Agroecología, la Ley 19.292 de compras públicas para promover pequeños productores. Sin embargo, los impulsos encuentran frenos de distinta naturaleza. La Comisión bicameral no ha podido aprobar ninguna de las leyes que se han propuesto, el proyecto de etiquetado frontal quedó como decreto y no se transformó en Ley, las donaciones de alimentos para evitar desperdicios favorecen a empresas industriales alimentarias, sin enfrentar las causas estructurales de la pérdida y el desperdicio alimentario a nivel de la producción. Asimismo, las políticas públicas aún otorgan escaso apoyo a la agroecología y reproducen barreras para la participación de pequeños productores en las compras estatales. Por último, la respuesta estatal durante la pandemia de covid-19 expuso con claridad algunas limitaciones, evidenciando una creciente delegación de funciones en organizaciones civiles y empresariales, en un proceso que podría evadir la responsabilidad pública en la garantía del derecho alimentario.
Para finalizar, además de las lógicas mercantiles y estatales, la alimentación es sostenida cotidianamente por una vasta y diversa trama de prácticas cotidianas, muchas veces invisibilizadas. Desde los hogares, donde las mujeres realizan cerca del setenta por ciento del trabajo alimentario de forma no remunerada, hasta una multiplicidad de organizaciones comunitarias que, en la ciudad y el campo, tejen redes de producción, distribución y consumo alternativas. Cooperativas agrarias, redes agroecológicas, huertas urbanas, ferias, mercados populares, grupos de consumo y ollas y merenderos populares -con cientos de iniciativas activas y protagonismo femenino- evidencian la potencia y heterogeneidad de estas formas colectivas. Reconocer estas tramas sociales, territoriales y afectivas incorporándolas a los abordajes del sistema alimentario es clave para imaginar políticas que no reduzcan la alimentación a un problema de oferta y demanda, ni a un problema individual de acceso.
En síntesis, el análisis desde los ejes del mercado, el Estado y la comunidad muestra que la alimentación en Uruguay es un campo en permanente disputa, atravesado por tensiones entre la mercantilización, la fragmentación institucional y la persistencia de múltiples prácticas comunitarias. Comprender la alimentación únicamente como un problema de oferta y demanda, o como una cuestión de políticas públicas sectoriales, limita la capacidad de intervenir en sus causas estructurales. Asumirla como una trama de vida implica reconocer que, más allá de su dimensión económica, el alimento constituye un entramado de relaciones sociales, ecológicas y culturales que articula el cuidado cotidiano, la reproducción social, la organización colectiva y los vínculos con la naturaleza. El mercado tiende a simplificar y homogeneizar estas relaciones, subordinándolas a la lógica del lucro, mientras que el Estado, en su actual configuración, responde de forma fragmentada, con políticas reactivas o asistencialistas que no logran transformar las bases de las desigualdades alimentarias. Frente a ello, las prácticas comunitarias y los espacios de autogestión evidencian formas concretas y sostenidas de reproducción alimentaria que, además de satisfacer necesidades inmediatas, crean redes de solidaridad, autonomía y justicia alimentaria. Incorporar esta mirada amplia y relacional al análisis alimentario es esencial para imaginar y construir nuevos horizontes posibles.
