Revista Uruguaya de Ciencia Política

LOS REGÍMENES DE BIENESTAR EN EL OCASO DE LA MODERNIZACIÓN CONSERVADORA: POSIBILIDADES Y LÍMITES DE LA CIUDADANÍA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Resumen: América Latina se encuentra procesando un cambio fundamental en sus políticas sociales y en su concepción de la ciudadanía social. Argumento en este artículo que dicho proceso se enmarca en un cambio de época más amplio: el fin de la modernización conservadora tal y como la concibiera Barrington Moore en su seminal trabajo. El triunfo de la democracia electoral, la urbanización, aumento de las credenciales educativas y la creciente exposición a nuevas y mayores pautas de consumo, han destruido las bases políticas de las dinámicas de modernización conservadora. En tanto el acceso a esferas que legitiman aspiraciones se ha expandido radicalmente, el acceso desigual y segmentado a los medios para satisfacer dichas aspiraciones permaneció inalterado hasta finales del siglo. El giro a la izquierda en la región debe ser interpretado como la solución política a la segunda y final crisis de incorporación de una pauta de modernización conservadora, cuyo último proyecto fue el “Consenso de Washington”. En este contexto emerge la posibilidad de construir un modelo de ciudadanía social de bases universales. Pero para ello no es suficiente que las elites deban jugar el juego democrático y de mercado, en vez del juego autoritario y de cierres estamentales. Para que la región abrace opciones de políticas sociales universales deberá enfrentar también al corporativismo estrecho y a la focalización restringida y a la economía política que sustentan. Los modelos contributivos basados en la nómina salarial y los modelos focalizados definidos a partir de la necesidad no dejarán de existir, pero deben dar paso a un modelo básico de prestaciones (transferencias y servicios) ciudadanas de corte universal como eje de la acción del estado en el nuevo régimen de bienestar.

Abstract: Latin America is undergoing a profound transformation of its social policies and of the very concept of social citizenship. I argue in this article that such transformation takes place within a broader epochal change: the end of conservative modernization as it was defined in Barrington Moore´s seminal work. The triumph of electoral democracy, urbanization, increased educational attainment and increased exposure to new and broader consumption patterns have destroyed the political basis of conservative modernization dynamics. While access to arenas and statuses that turn expectations into legitimate demands has expanded radically, access to the means to satisfy such demands has remained static (unequal and segmented) until the end of the century. The shift to the left in the region should be interpreted as the political solution to this second and final crisis of incorporation of the conservative modernization pattern. The “Washington Consensus” was indeed the last attempt of incorporation under the pattern of conservative modernization. It is in this context that the possibility of a new social citizenship based on universality of entitlements emerges. But for this to happen it is not enough that elites are no longer able to control the political and economic game through status enclosure and authoritarianism. In order to craft truly universal social policies narrow corporatism and restricted targeting -and the political economy they sustain- have to be confronted as well. Contributory models based on formal wages and targeted social policies based on need will not disappear, but they have to take the back seat to a model of basic universalism where entitlements in transfers and services are not dependent on need nor labor formality.

LA TRANSICIÓN DEL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO: ENTRE EL DUALISMO Y LAS REFORMAS LIBERALES

Este artículo presenta aspectos distintivos del régimen de bienestar mexicano, conceptualizado como dual. Analiza su trayectoria y legados históricos, que desafían y limitan cualquier intento de reforma profunda de su estructura. Se revisa su desarrollo a lo largo de tres momentos de su historia. Se hace énfasis en las reformas impulsadas durante los últimos 20 años, encaminadas a liberalizarlo. A pesar de que se ha mercantilizado parcialmente y de que su pilares no contributivos, diseñado para proteger a los más pobres y excluidos, se ha fortalecido, los autores sostienen que sería un error considerarlo un régimen liberal. Afirman que el choque entre las reformas liberales y la vieja inercia dualista ha profundizado la segmentación y estratificación que históricamente lo caracterizan.

Abstract: This article discusses the distinctive aspects of the Mexican Welfare Regime. It analyzes its trajectory and its historical legacies, that challenge and set limits for any attempt to realize major structural reforms. This regime is examined along three different historical moments. Emphasis is set in the reforms occurred during the past 20 years, oriented to liberalize social protection. Although the regime has been partially commodified and its noncontributory pillar, designed to protect the poorest and excluded, has been strengthened, the authors argue that it would be a mistake to regard it as a liberal regime. Instead, they claim that the clash between the liberal reforms and the old dualistic inertia has deepened the segmentation and stratification that characterize it.

LA CONSTRUCCIÓN DE UNIVERSALISMO Y SUS CONTRADICCIONES: LECCIONES DE LOS SERVICIOS DE SALUD EN COSTA RICA, 1940-2011

Con frecuencia la construcción del universalismo se asimila pragmáticamente a coberturas masivas -aunque los beneficios sean segmentados-o al modelo nórdico basado en impuestos generales y servicios generosos para todos -aspiración inalcanzable hoy en América Latina. En su lugar este artículo define la política social universal como aquella que provee servicios de similar calidad y generosidad a una mayoría de la población y discute la arquitectura de política social específica que hizo de Costa Rica uno de los pocos países periféricos que la logró. Mostramos como se alcanzó universalismo a través de un sistema contributivo inicialmente dirigido a trabajadores asalariados gracias a su diseño unificado, construido desde abajo y vinculado exitosamente a la asistencia social. El caso costarricense ofrece lecciones positivas pero también muestra las amenazas en un mundo con creciente informalidad y presencia del mercado en los servicios públicos

The building of universalism is most often conflated with massive coverage - even if benefits are segmented - or consider equivalent to the Nordic model based on general revenues and generous services for all - something unfeasible in contemporary Latin America. We instead understand universal social policy as entailing services of similar quality and generosity for a majority of the population, regardless of the policy architecture that makes it happen. Our argument is grounded on the case of Costa Rica, one of the few peripheral countries that made universalism happened. In this case the policy architecture revolved around payroll contributions, initially aimed at salaried workers, channeled to a unified fund, successfully linked to social assistance and incrementally reaching out the better off and the poor population. The case of Costa Rica offers positive lessons but also shows threats resulting from an increasingly informal labor market and a growing role of markets in public service

The Brazilian Social State at the crossroad

O objetivo do presente texto é examinar a mudança da política social no Brasil recente e a consequente transformação da sociedade por ela engendrada. Avaliam-se o sistema fiscal, o mercado de trabalho e a previdência social, a área da saúde e os programas de transferência de renda. Argumentamos que o Estado brasileiro vem produzindo importantes iniciativas no sentido de conferir faticidade às aspirações e expectativas concernentes a uma efetiva participação daqueles grupos que apenas desempenhavam um papel passivo na vida política. Ativando um “limiar de sensibilidade social”, de percepção das desigualdades circundantes, essas iniciativas constituem, porém, bases frágeis de construção da política social, sobretudo quando surgem desacopladas das dinâmicas de proteção pertinentes à seguridade social e ao mundo do trabalho.

El objetivo del presente texto es examinar el cambio en la política social de Brasil y las transformaciones sociales generadas por ella. Se examina el sistema fiscal, el mercado de trabajo y la previdencia social, el área de salud y los programas de transferencias monetarias. El argumento es que el Estado brasileño ha generado importantes iniciativas orientadas a tornar reales las aspiraciones y expectativas relativas a una efectiva participación de aquellos grupos que tenían un papel pasivo en la vida política. Aun cuando activan el “umbral de sensibilidad social” respecto de las desigualdades circundantes, esas iniciativas aun constituyen bases frágiles para la construcción de la política social, sobre todo porque surgen desligadas de las dinámicas de protección social referidas a la seguridad social y al mundo del trabajo

In this article we examine the social policy shift in Brazil in recent years and the consequent transformation of society it engendered. Analysing the tax system, the labor market, social security, and health and income transfer programs, we argue that the Brazilian government has taken important initiatives to give facticity to aspirations and expectations regarding the effective participation of groups that played hitherto a passive role in political life. Although activating a "social sensitivity threshold" concerning inequalities, these iniciatives form a weak foundation for the construction of social policy, as they emerge uncoupled from the dynamics of protection relevant to the labor market and social security.

Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno

Desde 1990, Chile ha consolidado un modelo de desarrollo social que ha llevado a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. La política social, y en especial, la protección social, han jugado un papel importante en este logro. Reconociendo que la desigualdad es todavía un nudo crítico para el desarrollo del país, el artículo revisa los avances, brechas y desafíos de la protección social para contribuir al acceso igualitario al bienestar. Para ello, el artículo concluye, se requiere implementar medidas de mayor potencial redistributivo. Este análisis ilustra una serie de aspectos que otros países pueden considerar al momento de adoptar estas políticas y evaluar su rol transformador en la estructura social.

Since 1990, Chile has consolidated a model of social development that has led to poverty reduction and the improvement in people’s living conditions. Social policy, and specially, social protection has played an important part in this achievement. Acknowledging that inequality is still an obstacle to development in the country, this paper explores the progress, gaps and challenges ahead for social protection to contribute to enlarging equal access to welfare. The article concludes that this will demand the implementation of a group of measures with a higher redistributive potential. This analysis indicates a series of aspects that other countries might consider before adopting these policies and evaluating their transformative role in the social structure

EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ARGENTINO ENTRE 2002 Y 2013: BUSCANDO EL MODELO QUE NUNCA TUVO

El artículo se ocupa de las transformaciones experimentadas por las llamadas intervenciones sociales del estado durante la primera década “larga” del siglo XXI (2002-2013). Se analizan las políticas laborales, dos componentes del sistema de seguridad social (sistema previsional, asignaciones familiares con la asignación universal por hijo) y el sistema educativo. El artículo argumenta que las mejoras en el mercado de trabajo, así como reformas progresistas en las políticas sociales, mejoraron las condiciones de protección de amplios sectores. Se analizan algunos de los límites para mantener esas mejoras: una institucionalización insuficiente, falta de garantías para el acceso y resistencias político-culturales (especialmente de los sectores medios) para seguir aceptando políticas de corte redistributivo con enfoque de derechos como las desarrolladas hasta aquí.

The article focuses on the reforms developed on the so-called “state social interventions” in Argentina during the “long first decade” of the 21st century (2002-2013). Labour policies, two policies of the Social Security System (pension system and family allowances for children, called Asignación Universal por Hijo) and educational policies are all analysed. The article states that changes in labour policies as well as in labour market and progressive social policies have improved social protection for broad sectors of the population. Restrictions for some of these improvements are also analysed: scarce institutionalization, not guaranteed benefits and political and cultural opposition against “rights approach” redistributive policies mainly by middle-class groups

LA RENOVACIÓN DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN URUGUAYO: EL DESAFÍO DE SUPERAR LA DUALIZACIÓN

El artículo analiza los cambios producidos en las políticas que integran el sistema de bienestar social en Uruguay durante los dos gobiernos encabezados por el Frente Amplio (2005-2013). El trabajo destaca que las reformas implementadas en varias arenas de política -laboral, previsión social, salud y asistencia social─ han tenido resultados positivos en términos de incorporación de grandes porciones de la población a la cobertura formal. Enfatiza, al mismo tiempo, que esas reformas han conducido a la consolidación de una estructura dual en el sistema de bienestar, que diferencia un componente de provisión social contributivo dirigido al conjunto de los trabajadores formales y un componente público asistencial que cubre al resto de la población. La estratificación en la calidad de la protección social se produce también al interior del polo contributivo, rasgo que ya estaba presente en el sistema de bienestar del país.

The article analyzes policy changes occurred in the Uruguayan welfare system during the two administrations led by the Frente Amplio (2005-2013). The document points out that the reforms implemented in several policy areas such as labor, social security, health and social assistance have had positive results in terms of incorporation of large portions of the population into the system. It also states that these reforms have led to the consolidation of a dual structure in the welfare system. On the one hand, a contributory system of social care for formal workers and on the other hand, a public component based on social assistance which covers the rest of the population. Stratification in the quality of social protection also occurs within the contributory scheme, a feature already present in the country's welfare system.